論行政訴訟第三人范圍的界定

摘 要 在行政訴訟第三人制度當(dāng)中，第三人范圍的界定是最為基礎(chǔ)與最為關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題。雖然，我國(guó)于2014年對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，但是，關(guān)于行政訴訟第三人“利害關(guān)系”的界定、行政主體能否作為第三人、第三人的分類(lèi)以及與原告之間的關(guān)系等方面仍存在很大爭(zhēng)議，所以對(duì)行政訴訟第三人范圍的界定進(jìn)行討論與研究仍有其必要性。

關(guān)鍵詞 行政訴訟第三人 利害關(guān)系 行政主體 原告資格

作者簡(jiǎn)介：許圣舉，內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院法律碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.045

一、行政訴訟第三人概述

在行政訴訟第三人制度中，無(wú)疑對(duì)第三人范圍的概念有一個(gè)明晰的界定甚為重要。但是，我國(guó)相關(guān)法律僅用寥寥幾筆勾勒了行政訴訟第三人的樣貌，而行政法學(xué)界對(duì)此也一直缺乏統(tǒng)一的觀(guān)點(diǎn)，以致于給司法實(shí)踐帶來(lái)了不少困惑與迷惘。

我國(guó)于2014年對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，本次修改具有一定的進(jìn)步意義，對(duì)于第三人表述也更為準(zhǔn)確和科學(xué)，對(duì)第三人利益的保護(hù)也更顯周到和全面，但仍存在不足之處。

我國(guó)理論學(xué)界的學(xué)者也在時(shí)刻留意法律動(dòng)態(tài)，馬懷德教授針對(duì)修改前的第二十七條給出的定義是：“行政訴訟第三人是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過(guò)申請(qǐng)或法院通知的形式，參加到訴訟中來(lái)的公民、法人或者其他組織。” 而在修訂過(guò)后，在其專(zhuān)著中則更簡(jiǎn)潔的更新為：“行政訴訟第三人是指因與被訴行政行為有利害關(guān)系，為維護(hù)自己的利益而參加訴訟的人?！?/p>

二、我國(guó)行政訴訟第三人范圍界定存在的相關(guān)爭(zhēng)議

新法于2015年實(shí)施以來(lái)已經(jīng)有三年的時(shí)間了，但在實(shí)踐過(guò)程中有關(guān)第三人范圍的界定仍然存在以下問(wèn)題：

（一）“利害關(guān)系”的界定標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議

對(duì)《行政訴訟法》第二十九條進(jìn)行分析，可知如果一個(gè)主體想要作為行政訴訟第三人加入到本訴中原、被告之間已經(jīng)開(kāi)始但尚未終結(jié)的訴訟中來(lái)，最為關(guān)鍵的條件就是“同被訴行政行為或案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”。顯而易見(jiàn)，“利害關(guān)系”是界定行政訴訟第三人的核心要素，其也是貫穿行政訴訟第三人始終的一條線(xiàn)索。但是，究竟什么是“利害關(guān)系”，一直為理論界和實(shí)務(wù)界所困擾。對(duì)于此焦點(diǎn)問(wèn)題，學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)頗多，主要有以下六種理解。

第一，直接利害關(guān)系說(shuō)。第二，區(qū)分直接和間接利害關(guān)系說(shuō)。第三，獨(dú)立關(guān)系說(shuō)。第四，行政法律關(guān)系說(shuō)。第五，綜合關(guān)系說(shuō)。第六，多元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。

不難看出，科學(xué)界定“利害關(guān)系”是相當(dāng)有難度的。但是，我們也不能把這個(gè)問(wèn)題一直擱置下去，而應(yīng)該結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的具體案件對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行剖析，以探尋界定“利害關(guān)系”的最佳方案。

（二）行政主體能否作為第三人存在爭(zhēng)議

不論是修訂前還是修訂后的《行政訴訟法》皆將第三人界定為除原、被告兩造之外的“公民、法人或其他組織”。但是，如何體會(huì)此處的法人與其他組織，行政主體究竟能不能成為第三人在理論界也一直是個(gè)爭(zhēng)論不斷的話(huà)題。

一部分學(xué)者針對(duì)該問(wèn)題是持否定態(tài)度的。首先，這是由其本身特殊地位決定的。其次，從《行政訴訟法》第二條的規(guī)定來(lái)分析，人民法院是有其特殊受案范圍的。再次，作出行政行為的行政主體是具有相關(guān)法律權(quán)限的。如果此時(shí)把其列為第三人，極有可能發(fā)生“司法越權(quán)”的現(xiàn)象，這樣就與我國(guó)行政訴訟的宗旨有所背離了。 而另一部分學(xué)者則是持肯定態(tài)度的。第二十九條規(guī)定的“公民、法人或其他組織”只是一個(gè)代稱(chēng)而已。 此外，第三人在主體方面是多樣性的，幾乎包括了所有的社會(huì)主體。只要認(rèn)為自己與在審的行政案件有利害關(guān)系，行政主體也是可以第三人身份參加已經(jīng)開(kāi)始的訴訟的。

事實(shí)上，隨著我國(guó)行政訴訟制度的不斷發(fā)展與完善，行政案件日趨繁瑣，第三人的范圍也在不斷擴(kuò)大。在一些訴訟案件中，行政主體確實(shí)扮演著第三人的角色。此外，觀(guān)察《行政訴訟法解釋》第二十三條第二款，可以得知行政主體不能作為第三人的傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)已被打破。但是，該條僅規(guī)定了行政主體作為第三人參加訴訟的一種情形，并未就司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的其他幾種情形加以規(guī)定。 基于此，我們?nèi)杂斜匾獙?duì)行政主體能否作為第三人加以深入探討。

（三）行政訴訟第三人的分類(lèi)劃分標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議

將第三人劃分為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人與無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人是我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定。但相比《民事訴訟法》，我國(guó)《行政訴訟法》卻沒(méi)有對(duì)行政訴訟第三人進(jìn)行分類(lèi)，學(xué)者就第三人的種類(lèi)劃分各執(zhí)一詞。

筆者通過(guò)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)其中比較成熟的當(dāng)數(shù)以下幾類(lèi)。第一，直接利害關(guān)系與間接利害關(guān)系第三人。第二，權(quán)利關(guān)系、義務(wù)關(guān)系與事實(shí)關(guān)系第三人。第三，預(yù)決性、必然性與或然性利害關(guān)系第三人。 第四，類(lèi)似于原告地位與類(lèi)似于被告地位的第三人。

分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的繁多約束著司法實(shí)務(wù)的進(jìn)行，不同地方的法院因?yàn)闆](méi)有明確而統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)同一案件的審理，不同法院會(huì)作出截然不同的裁判，司法公信力受到重創(chuàng)。

（四）行政訴訟第三人與原告資格標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在爭(zhēng)議

《行政訴訟法》在修訂過(guò)后將行政訴訟原告與第三人的資格標(biāo)準(zhǔn)均表述為“利害關(guān)系”，卻沒(méi)有進(jìn)一步闡釋這兩者之間的關(guān)系，二者之間的區(qū)別似乎只有“是否提起訴訟”這一點(diǎn)上。那么究竟第二十五條規(guī)定的原告資格與第二十九條規(guī)定的第三人資格之間的“利害關(guān)系”有沒(méi)有區(qū)別，有何種區(qū)別呢？

學(xué)界也對(duì)此多有討論，但一直沒(méi)有統(tǒng)一的看法。一部分學(xué)者認(rèn)為，原告與第三人之間是“身份互易”的模式，第三人事實(shí)上與原告沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)性區(qū)別，他們同樣具有原告資格，只是在訴訟中沒(méi)有主動(dòng)提起訴訟罷了。另一部分學(xué)者則認(rèn)為，二者是“身份排斥”的關(guān)系，第三人必須是除行政相對(duì)人以外的人，二者地位不可以互換。

可見(jiàn)，行政訴訟原告與第三人之間是“身份互易”還是“身份排斥”的關(guān)系著實(shí)令人難以摸索。在司法實(shí)踐中，對(duì)于與原告地位極其相似的第三人的訴訟地位究竟該如何確定仍然是一個(gè)比較棘手的問(wèn)題。

三、域外關(guān)于行政訴訟第三人范圍的界定與啟示

我國(guó)《行政訴訟法》于1989年制定，行政訴訟第三人制度也由此而建立。與域外一些行政訴訟第三人制度發(fā)展較為完備的國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)第三人制度不僅起步較晚而且發(fā)展較為緩慢。雖然《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋也在一直積極探索有中國(guó)特色的行政訴訟第三人制度，但依舊存在一些不足之處。我們不妨把目光投向域外，借鑒和學(xué)習(xí)這些國(guó)家（地區(qū)）的先進(jìn)做法。

（一）德國(guó)行政訴訟參加人的界定

《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》對(duì)行政訴訟參加人進(jìn)行了規(guī)定，其中第六十五條用兩個(gè)條款對(duì)訴訟參加人進(jìn)行分類(lèi)與定義，分別是第一款規(guī)定的“普通訴訟參加人”及第二款規(guī)定的“必要訴訟參加人”。

（二）日本行政訴訟參加人的界定

在日本《行政案件訴訟法》中，對(duì)行政訴訟參加人的規(guī)定有兩條，分別是第二十二條與第二十三條。從這兩個(gè)法條可知，日本也將行政訴訟參加人分為兩類(lèi)，分別是“一般訴訟參加人”和“行政機(jī)關(guān)訴訟參加人”。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟參加人的界定

在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》中，共用8個(gè)條款對(duì)訴訟參加人進(jìn)行了規(guī)定。其中第四十一條、第四十二條和第四十四條則對(duì)行政訴訟參加人的內(nèi)涵與分類(lèi)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定。從上述三個(gè)法條可知，臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)行政訴訟第三人的規(guī)定有很大一部分是在參考德、日兩國(guó)立法例的基礎(chǔ)上訂立起來(lái)的。

（四）域外行政訴訟第三人范圍界定的啟示

作為大陸法系的典型代表，以上國(guó)家（地區(qū)）在制定法律的時(shí)候，沒(méi)有使用我國(guó)《行政訴訟法》中的“行政訴訟第三人”這一概念，轉(zhuǎn)而使用“行政訴訟參加人”這一概念。除此之外，在構(gòu)建行政訴訟參加人制度中將行政訴訟參加人的概念分為不同的類(lèi)型從而予以明確規(guī)定也是他們的共同做法，具有很強(qiáng)的可操作性，條理也比較清楚，對(duì)于當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)也起到了積極作用。

回歸我國(guó)現(xiàn)狀，我們必須思考并積極探尋相關(guān)的完善思路。在結(jié)合域外研究成果的基礎(chǔ)上，要“取其精華，棄其糟粕”，亦要保持本土色彩。

四、我國(guó)行政訴訟第三人范圍界定的完善

（一）科學(xué)界定行政訴訟第三人“利害關(guān)系”的邊界

行政訴訟第三人范圍的界定之所以一直飽受爭(zhēng)議，是因?yàn)榉梢?guī)定具有模糊性。行政訴訟第三人制度的設(shè)立初衷是要保護(hù)與被訴行政行為或與案件處理結(jié)果有關(guān)的公民、法人或其他組織的權(quán)益免受損害。因此，即使是適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大第三人的范圍也只是為了更好地保護(hù)原、被告之外的第三者的權(quán)益罷了。

由于第三人本身不能夠單獨(dú)提起行政訴訟，而只能是由自己主動(dòng)申請(qǐng)或由法院通知從而被動(dòng)參與到已經(jīng)開(kāi)始且尚未結(jié)束的行政訴訟中。所以，不需要考慮對(duì)行政訴訟第三人“濫訴”的控制，這一點(diǎn)法律早已在對(duì)原告資格的確定上加以體現(xiàn)，從而不需要再對(duì)第三人資格做過(guò)多限制。

通過(guò)以上分析與論證，筆者更加贊成與支持第六種觀(guān)點(diǎn)——多元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。這種對(duì)“利害關(guān)系 ”的理解更能發(fā)揮行政訴訟的作用，更有利于維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，也更加符合行政訴訟法所追求的價(jià)值目標(biāo)。對(duì)于此種標(biāo)準(zhǔn)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

首先是牽連性標(biāo)準(zhǔn)，即第三人與被訴行政行為或案件處理結(jié)果之間的“利害關(guān)系”能反映出其與原、被告在權(quán)利義務(wù)或訴訟結(jié)果上有牽連。其次是結(jié)果性標(biāo)準(zhǔn)，即第三人與案件的審判結(jié)果有利害關(guān)系，第三人須承受審判結(jié)果對(duì)自己的影響。再次是審理性標(biāo)準(zhǔn)，即法院對(duì)行政案件所擁有的審判權(quán)，也制約著對(duì)“利害關(guān)系”的界定。然后是請(qǐng)求性標(biāo)準(zhǔn)，即原告的訴訟請(qǐng)求制約著“利害關(guān)系”與第三人的范圍。最后是法律性標(biāo)準(zhǔn)，即第三人與被訴行政行為或案件處理結(jié)果的利害關(guān)系是指法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而不能是事實(shí)上的利害關(guān)系。

（二）行政主體作為第三人的考量

自從《行政訴訟法解釋》頒布以來(lái)，行政機(jī)關(guān)能否作為第三人的問(wèn)題似乎已經(jīng)有了答案。但是，不足之處在于該條僅規(guī)定一種情形，而就司法實(shí)踐中其他幾種常見(jiàn)情形未進(jìn)行規(guī)定。

筆者認(rèn)為，首先，行政主體在社會(huì)生活中扮演著多種角色，而絕不僅僅只是一種。如果當(dāng)其是以民事主體的身份存在的時(shí)候，當(dāng)然可以作為行政訴訟第三人。而且此時(shí)其作為第三人與普通的公民、法人或者其他組織充當(dāng)?shù)谌说那樾螞](méi)有什么區(qū)別。其次，行政主體作為第三人參與行政訴訟并不意味著就脫離了行政訴訟“民告官”的路線(xiàn)與行政訴訟的宗旨。然后，即使是當(dāng)兩個(gè)行政主體作出相互矛盾的行政行為的時(shí)候，他們也是可以互為行政訴訟第三人的。

筆者以為不論是從各國(guó)的相關(guān)立法，還是從行政訴訟法設(shè)立的宗旨來(lái)看，行政主體是能夠作為第三人參與訴訟的。

（三）合理劃分行政訴訟第三人的種類(lèi)

如果說(shuō)行政訴訟第三人的資格標(biāo)準(zhǔn)界定問(wèn)題是我們研究和完善行政訴訟第三人制度的基礎(chǔ)問(wèn)題，那么，行政訴訟第三人的類(lèi)型劃分可以稱(chēng)為行政訴訟第三人制度的上層建筑。 因此，對(duì)我國(guó)行政訴訟第三人的種類(lèi)進(jìn)行系統(tǒng)的劃分顯得尤為必要，我們應(yīng)該結(jié)合國(guó)情進(jìn)行分析與研究，以期找到具有中國(guó)特色的行政訴訟第三人的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)本文第三章對(duì)域外相關(guān)國(guó)家和地區(qū)行政訴訟參加人的研究，以及我國(guó)理論學(xué)界對(duì)行政訴訟第三人類(lèi)型進(jìn)行的劃分。筆者認(rèn)為要想合理的對(duì)行政訴訟第三人進(jìn)行分類(lèi)，還是應(yīng)該從“利害關(guān)系”著手。結(jié)合域外的研究成果，尤其是可以參照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)做法可以試著將我國(guó)行政訴訟第三人劃分為必要訴訟第三人、普通訴訟第三人和行政機(jī)關(guān)輔助參加第三人這三種類(lèi)型。

這樣的分類(lèi)對(duì)我國(guó)司法實(shí)踐能夠起到一定的積極作用，方便人民法院在處理案件的過(guò)程中，把行政訴訟第三人分為不同的類(lèi)型加以認(rèn)識(shí)從而作出裁決。

（四）明晰行政訴訟第三人與原告之間的關(guān)系

如前文所述，修改后的《行政訴訟法》將原告與第三人的資格統(tǒng)一確定為“利害關(guān)系”，二者在一定范圍內(nèi)是重合的。如果不進(jìn)一步厘清二者之間的界限，完全可能導(dǎo)致在司法實(shí)踐中產(chǎn)生對(duì)二者的混淆。正確區(qū)分并解決二者之間有關(guān)資格標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的爭(zhēng)議，對(duì)于在行政訴訟案件中合理的確定第三人的范圍有著非常大的影響。

從法條分析，行政訴訟的原告與第三人之間的區(qū)別似乎只有“是否提起訴訟”這一點(diǎn)上。但筆者并不這樣以為，在上文劃分的三種行政訴訟第三人中，必要訴訟第三人是具有原告資格的。其之所以為第三人，是因?yàn)槠渲鲃?dòng)放棄了起訴權(quán)或在規(guī)定的起訴期限內(nèi)未及時(shí)提起訴訟，即這二者之間唯一的區(qū)別在于必要訴訟第三人因?yàn)樽约旱木壒饰刺崞鹪V訟，因而最終只能以第三人的身份參加行政訴訟。

但是對(duì)于其他兩種行政訴訟第三人而言，即普通訴訟第三人與行政機(jī)關(guān)輔助第三人，他們是不具備行政訴訟原告資格的，而只能夠以第三人的身份參與到正在進(jìn)行且尚未終結(jié)的行政訴訟中。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)行政訴訟第三人案件的不斷增多，如何對(duì)第三人進(jìn)行科學(xué)的界定已經(jīng)顯得越來(lái)越重要。針對(duì)目前我國(guó)第三人范圍界定的不足之處，本文結(jié)合域外關(guān)于這方面比較完善且成熟的相關(guān)研究成果，與我國(guó)第三人范圍界定的現(xiàn)狀進(jìn)行對(duì)比與分析。同時(shí)筆者在我國(guó)行政訴訟第三人設(shè)立之初的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)的基礎(chǔ)上，充分吸取域外的先進(jìn)之處，提出我國(guó)行政訴訟第三人范圍界定的后續(xù)完善思路，科學(xué)界定行政訴訟第三人“利害關(guān)系”的邊界、對(duì)行政主體成為第三人的考量、合理劃分第三人的種類(lèi)以及明晰行政訴訟第三人與原告資格之間的關(guān)系等，以期為我國(guó)行政訴訟的發(fā)展服務(wù)。

注釋?zhuān)?/p>

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