基層央行履職實踐中的困境及解決思路

牟鑫

當(dāng)前，基層央行面臨著履職環(huán)境有待優(yōu)化、履職手段不夠充分、履職效能待提升等問題。這些問題雖然是由多方面因素造成的，但法律法規(guī)的缺失或滯后，是影響基層央行有效履職的重要因素。

存在的主要問題

履職無充分的法律依據(jù)，權(quán)威性不足

現(xiàn)行的部分履職措施缺少較為明確、規(guī)范的法律法規(guī)作為依據(jù)，對履職對象的約束力不強。比如，關(guān)于基層央行開展的“兩管理、兩綜合”，主要是從《中國人民銀行法》的相關(guān)條款和一些規(guī)章文件引申出來的，缺乏上位法依據(jù)，法律效力層次較低，權(quán)威性不夠，實踐中既易出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)開業(yè)前倒逼人民銀行提供管理與服務(wù)的現(xiàn)象，也可能出現(xiàn)變相的將開業(yè)審批作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開業(yè)的前提條件，實施行政許可，存在法律風(fēng)險。

關(guān)于金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)的報送，《中國人民銀行法》規(guī)定人民銀行“負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測”，并規(guī)定了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)報送規(guī)范，但對保險、證券金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)報送則缺乏法律依據(jù)。同時，基層央行過于強調(diào)“服務(wù)者”和“調(diào)查員”的角色，也引起金融機(jī)構(gòu)對基層央行職責(zé)的誤解，對基層央行的調(diào)研活動和數(shù)據(jù)報送要求往往以各種理由推諉搪塞。

關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融管理，2015年以來，國務(wù)院及人民銀行、銀監(jiān)會等相關(guān)部門雖然出臺了一系列指導(dǎo)意見和專項整治方案，但到目前為止，尚未出臺一部系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)金融法律法規(guī)。與互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險管理密切相關(guān)的行政法規(guī)，如《非存款類放貸組織條例》和《處置非法集資條例》分別于2015年、2017年由國務(wù)院法制辦向全社會公開征求意見，并納入國務(wù)院2018年立法計劃，但至今仍未出臺，為此，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的權(quán)威性、有效性受到較大影響。

當(dāng)前，對監(jiān)管領(lǐng)域的空白與制度沖突都要求人民銀行履行兜底職責(zé)。一方面，為防范金融風(fēng)險和維護(hù)金融穩(wěn)定，確實需要有相關(guān)職能部門履行兜底職責(zé)。另一方面，隨著依法行政要求的不斷提高，簡政放權(quán)和放管服改革深入推進(jìn)，“權(quán)責(zé)法定”“法無授權(quán)不可為”已經(jīng)成為依法履職的基本要求。人民銀行要履行相關(guān)的兜底職能，必須要有明確的法律依據(jù)，若依法履職無據(jù)可依，既易產(chǎn)生法律風(fēng)險，也易產(chǎn)生失職風(fēng)險。

部分履職雖有法律依據(jù)，但缺乏有效的管理手段或管理手段操作性不強

一是履職缺乏法律明文規(guī)定的有效管理手段。2003年，銀監(jiān)分設(shè)后，銀監(jiān)會履行原由人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)。其后，人民銀行新增加了系列職責(zé)，但由于沒有配套調(diào)整法律法規(guī)，導(dǎo)致其在履職過程中出現(xiàn)大職責(zé)小手段，甚至有職責(zé)無手段的問題。比如，在宏觀審慎監(jiān)管方面，《中國人民銀行法》等相關(guān)法律未明確賦予人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)，將宏觀審慎評估結(jié)果作為商業(yè)銀行再貸款綜合評價的參考指標(biāo)，對金融機(jī)構(gòu)的影響相對有限。

在維護(hù)金融穩(wěn)定方面，《中國人民銀行法》規(guī)定，人民銀行有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，但卻沒有明確的制度規(guī)定具體的履職內(nèi)容。2015年出臺的《存款保險條例》這一重要配套法規(guī)，對投保機(jī)構(gòu)可能存在的問題也只能進(jìn)行核查或建議銀監(jiān)部門采取措施，沒有賦予人民銀行檢查處罰權(quán)限。對金融機(jī)構(gòu)貫徹落實貨幣信貸政策、金融消費權(quán)益保護(hù)、重大事項報告管理等方面，都存在缺乏法律支撐的行政執(zhí)法權(quán)問題，僅靠責(zé)令改正、約見談話、通報批評等喊話式輕監(jiān)管、軟約束，難以達(dá)到管理效果。

二是管理手段操作性不強。例如《中國人民銀行法》第三十三條規(guī)定：“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)?！钡鲜鲆?guī)定操作性差，基層央行基本上難以適用。對于建議檢查監(jiān)督權(quán)，雖然規(guī)定了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對人民銀行有回復(fù)的法定義務(wù)，但并未對未按期回復(fù)需要負(fù)的法律責(zé)任做出規(guī)定，也未對拒絕上述建議的理由限制、錯誤拒絕導(dǎo)致風(fēng)險后果的責(zé)任承擔(dān)等做出明確規(guī)定，導(dǎo)致此項權(quán)利的行使缺乏法律保障。

部分法律法規(guī)修訂滯后，造成基層央行履職被動

2008年和2019年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（以下簡稱“中央編辦”）先后兩次印發(fā)了人民銀行新“三定”方案，人民銀行的職責(zé)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但作為人民銀行履職的主要法律依據(jù)的《中國人民銀行法》以及一些緊密相關(guān)的法律法規(guī)，沒有同步、配套修訂，這使得基層央行履職過程中所依據(jù)的法律法規(guī)，既有空白、模糊地帶，也有相互矛盾、與實際不符的情況，給基層央行依法履職造成了困擾。比如，《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》（國務(wù)院令第247號）于1998年出臺，其后一直未進(jìn)行全面和實質(zhì)性修改，導(dǎo)致一些地方政府在組織開展防范和打擊非法集資工作中，仍以此法為主要依據(jù)，將該項職責(zé)劃歸到人民銀行。其實，自2003年銀監(jiān)分設(shè)后，人民銀行就不再承擔(dān)非法集資認(rèn)定、查處、取締職責(zé);同時，全國人大常委會以決定、中央編辦以明確職責(zé)分工、人民銀行和銀監(jiān)會以共同發(fā)布公告等多種形式，將相關(guān)職責(zé)移交給了銀監(jiān)會。但由于相關(guān)法規(guī)修訂不及時，使地方政府及相關(guān)職責(zé)部門，甚至最高院的相關(guān)判決，都認(rèn)定涉嫌非法集資的認(rèn)定、查處和取締職責(zé)屬于人民銀行。

與其他監(jiān)管部門職責(zé)邊界不清晰，信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)不足，牽頭和統(tǒng)籌作用難以發(fā)揮

職責(zé)邊界不清晰的現(xiàn)象，造成了監(jiān)管的重疊和空白，浪費了監(jiān)管資源，降低了監(jiān)管效率，潛藏著監(jiān)管風(fēng)險，主要造成了以下兩個問題：

一是信息共享不足。如數(shù)據(jù)資料報送方面，由于信息收集對實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的極端重要性，《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都規(guī)定了商業(yè)銀行報送數(shù)據(jù)資料的責(zé)任，兩部門都成立了專門的統(tǒng)計部門組織開展相關(guān)工作。兩套統(tǒng)計體系使商業(yè)銀行既增加了成本，有時也會因為報送口徑的不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)混亂，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)的質(zhì)量，還可能導(dǎo)致兩部門在評估銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險及金融經(jīng)濟(jì)形勢分析判斷方面出現(xiàn)差異。

二是監(jiān)管協(xié)調(diào)不足。從監(jiān)管實踐上看，相關(guān)部門已建立了監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，如，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會之間早在2004年就簽訂了《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，并召開了三方監(jiān)管聯(lián)席會議;2008年，明確以人民銀行為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的牽頭部門;2013年8月，國務(wù)院批復(fù)同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。從法律規(guī)定上看，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制也體現(xiàn)在《中國人民銀行法》等相關(guān)法律中。但是，由于缺少配套的操作性法律法規(guī)、監(jiān)管協(xié)調(diào)的牽頭部門層級不突出、缺乏協(xié)調(diào)沖突的解決機(jī)制等，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制在基層央行難以有效落實。如民營小微企業(yè)金融服務(wù)、普惠金融、金融消費權(quán)益保護(hù)等重要工作，兩部門基本都是單獨組織商業(yè)銀行推進(jìn)。中央編辦在2019年2月發(fā)布的新“三定”方案，在宏觀審慎管理、系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范和應(yīng)急處置、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管、金融業(yè)綜合統(tǒng)計等方面，都明確了人民銀行要承擔(dān)牽頭、統(tǒng)籌作用。但從事實上，如果沒有頂層制度設(shè)計和配套法律法規(guī)支撐，相關(guān)規(guī)定只能起到宣示作用，在基層央行難以施行。

解決路徑

一是加強頂層監(jiān)管制度設(shè)計。立足我國國情，基于當(dāng)前“‘一委一行兩會+地方監(jiān)管”的監(jiān)管框架，在以法律形式明確國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的職權(quán)、保障機(jī)制、運作程序的基礎(chǔ)上，要細(xì)化基層央行操作規(guī)則，做實信息共享、監(jiān)管協(xié)調(diào)，為基層央行依法有效履職提供保障。

二是加速推進(jìn)金融立法。加速推動人民銀行履職核心法律依據(jù)——《中國人民銀行法》的修訂，重點將“三定”方案新增職責(zé)納入該法。聚焦人民銀行核心職能，推動出臺貨幣信貸政策實施條例、金融穩(wěn)定實施條例，明確實施手段和方式，解決基層央行“有職責(zé)，無手段”的問題。加速出臺宏觀審慎管理、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管、金融消費權(quán)益保護(hù)等配套法律法規(guī)，打破相關(guān)領(lǐng)域無法可依的局面。促進(jìn)《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》《金融違法行為處罰辦法》等法規(guī)的修訂進(jìn)程，解決法律法規(guī)滯后、法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的問題。細(xì)化建議檢查、建議行政處罰等金融監(jiān)管措施，提高操作性。

三是建立適應(yīng)形勢發(fā)展和行業(yè)特征的法律法規(guī)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。從國家層面來看，金融改革開放持續(xù)深入推進(jìn)，監(jiān)管制度不斷優(yōu)化，金融風(fēng)險防范化解任務(wù)艱巨。從金融業(yè)自身發(fā)展來看，金融市場紛繁復(fù)雜，金融產(chǎn)品日新月異。因此，需要建立起相對包容、動態(tài)的金融法規(guī)規(guī)章修訂機(jī)制，以適應(yīng)金融業(yè)形勢發(fā)展和行業(yè)特征。同時，嚴(yán)格限制基層央行間接制定具有行政強制性的金融監(jiān)管措施，防范法律風(fēng)險和輿論風(fēng)險。

四是加強頂層溝通，以營造良好的履職環(huán)境。央行總行應(yīng)加強與中央編辦、國務(wù)院法制辦和其他金融監(jiān)管部門的溝通，盡力解決職責(zé)界限模糊不清的問題。對非法集資、職責(zé)分工等較為重要的問題，央行總行應(yīng)加強與最高院的溝通協(xié)調(diào)，說明相關(guān)部門的職責(zé)分工情況，相關(guān)判例不錄入“中國裁決文書網(wǎng)”，以免造成基層央行的履職被動。

（作者單位：中國人民銀行恩施州中心支行）