國(guó)庫(kù)集中支付制度下公務(wù)卡結(jié)算相關(guān)問(wèn)題探討

摘要：國(guó)庫(kù)集中支付制度作為財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的主要內(nèi)容，隨著財(cái)政管理體制改革的不斷深化，現(xiàn)已形成覆蓋全國(guó)的支付體系，其改革也取得了一定的成效。與此同時(shí)，為了有效遏制腐敗現(xiàn)象，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位財(cái)政支出的監(jiān)管，減少現(xiàn)金支出，公務(wù)卡支付制度也已在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了廣泛推廣。基于此，本文在引入國(guó)庫(kù)集中制度以及公務(wù)卡結(jié)算制度的基礎(chǔ)上，總結(jié)公務(wù)卡制度亟待解決的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改善措施，以期對(duì)推進(jìn)公務(wù)卡制度的改革提出具有參考價(jià)值的建議。

關(guān)鍵詞：集中支付;公務(wù)卡結(jié)算;問(wèn)題對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810.6文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：

2096-3157（2020）03-0178-02

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度及公務(wù)卡結(jié)算制度概述

國(guó)庫(kù)集中支付制度，亦稱為“國(guó)庫(kù)單一賬戶制度”，是為了強(qiáng)化財(cái)政管理的宏觀調(diào)控，提高財(cái)政資金的使用效率，加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督而建立的單一賬戶體系，其資金撥付的主要形式是國(guó)庫(kù)集中支付。2001年財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，標(biāo)志著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在我國(guó)正式啟動(dòng)。

公務(wù)卡是發(fā)行于財(cái)政預(yù)算單位的，具備日常公務(wù)支出及財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)支出功能的信用卡，具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理功能是公務(wù)卡區(qū)別于一般信用卡的屬性。公務(wù)卡制度作為現(xiàn)代財(cái)政支付管理制度，以銀行卡支付結(jié)算為管理載體，其支付、還款及動(dòng)態(tài)監(jiān)控依賴于國(guó)庫(kù)集中支付制度。因此，公務(wù)卡結(jié)算制度是國(guó)庫(kù)集中支付制度的內(nèi)容創(chuàng)新。我國(guó)的公務(wù)卡制度是深化財(cái)政管理改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，2007年7月《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》的發(fā)布，標(biāo)志著公務(wù)卡制度改革在我國(guó)正式啟動(dòng)。

推行公務(wù)卡制度的改革是完善我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理制度下國(guó)庫(kù)集中支付制度，健全現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)制度的重要舉措。公務(wù)卡“雁過(guò)留痕”的特點(diǎn)克服了傳統(tǒng)現(xiàn)金支用方式存在的問(wèn)題，使公務(wù)消費(fèi)及財(cái)政資金支付透明化，從而強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督。同時(shí)作為事業(yè)單位的強(qiáng)制結(jié)算方式，簡(jiǎn)化了事業(yè)單位的財(cái)務(wù)流程，減少了事業(yè)單位中用虛假發(fā)票報(bào)銷等其他一些違規(guī)情況的發(fā)生。

二、英美公務(wù)卡制度特點(diǎn)

美國(guó)是最早使用公務(wù)卡的國(guó)家，1989年開(kāi)始在政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行公務(wù)卡推廣，英國(guó)則借鑒了美國(guó)公務(wù)卡的運(yùn)行機(jī)制。英美二國(guó)在公務(wù)卡制度的制定及完善、公務(wù)卡使用的技術(shù)支持等方面都有很多值得我國(guó)借鑒的地方。

美國(guó)的公務(wù)卡依據(jù)用途分四類卡：采購(gòu)卡（Purchase Card）、差旅（Travel Card）、車隊(duì)卡（Fleet Card）、綜合卡（Integrated Card）。其公務(wù)卡管理制度明確規(guī)定公務(wù)卡僅限于公務(wù)消費(fèi)，不得用于個(gè)人消費(fèi)。且均為簽賬卡，不屬于信用卡。為了鼓勵(lì)公務(wù)卡的推行及使用，美國(guó)政府除了規(guī)定公務(wù)卡在定點(diǎn)商戶享受特定折扣、全美各州消費(fèi)稅全免等優(yōu)惠政策外，同時(shí)每年設(shè)置“年度公務(wù)卡應(yīng)用創(chuàng)新獎(jiǎng)”來(lái)鼓勵(lì)政府部門、發(fā)卡行等相關(guān)主體自主開(kāi)展公務(wù)卡應(yīng)用創(chuàng)新。對(duì)于公務(wù)卡的使用情況美國(guó)政府則統(tǒng)一進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集及統(tǒng)計(jì)以此加強(qiáng)公務(wù)卡使用的風(fēng)險(xiǎn)防控。

英國(guó)政府設(shè)立專門的公務(wù)卡網(wǎng)站，該網(wǎng)站對(duì)公務(wù)卡的相關(guān)制度、操作程序等內(nèi)容進(jìn)行宣傳普及，同時(shí)提供公務(wù)卡使用情況的查詢業(yè)務(wù)。國(guó)家審計(jì)依法行使公務(wù)卡使用的監(jiān)督權(quán)力。

英美作為公務(wù)卡制度實(shí)施較完善的國(guó)家，其對(duì)于公務(wù)卡使用、推廣及監(jiān)督等方面的管理舉措，值得我國(guó)在公務(wù)卡制度改革的過(guò)程中進(jìn)行借鑒。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度下我國(guó)公務(wù)卡結(jié)算現(xiàn)存問(wèn)題

我國(guó)公務(wù)卡制度改革起步雖相對(duì)較晚，但也已進(jìn)入規(guī)模化發(fā)展階段。截至2015 年年底我國(guó)共發(fā)行公務(wù)卡2300 多萬(wàn)張，跨行交易總金額5036億元。作為樣本研究的預(yù)算單位，在職職工公務(wù)卡持有的比例達(dá)到68%以上，使用比例達(dá)到80%以上（樣本數(shù)據(jù)取自中科院蘭州化物所）。作為預(yù)防和治理腐敗的重要舉措，公務(wù)卡制度在規(guī)范公務(wù)消費(fèi)支出，打造“陽(yáng)光財(cái)政”等發(fā)面發(fā)揮了其作為基礎(chǔ)性公共財(cái)務(wù)管理制度的應(yīng)有作用。但隨著改革的進(jìn)一步深入，對(duì)公務(wù)卡制度創(chuàng)新的需求日益增加，制約公務(wù)卡制度改革發(fā)展的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。

1.公務(wù)卡使用環(huán)境不完善

目前雖然公務(wù)卡在財(cái)政預(yù)算單位在職人員中已經(jīng)能夠基本實(shí)現(xiàn)全部覆蓋，但是在實(shí)際使用過(guò)程中，仍存在有卡難刷的情況。一方面，公務(wù)卡刷卡設(shè)備布設(shè)數(shù)量及密度均受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，存在著較大的不均衡。尤其小額、零星材料采購(gòu)的市場(chǎng)商家、偏遠(yuǎn)縣鄉(xiāng)的招待所等，傾向于采用現(xiàn)金結(jié)算而未裝置刷卡設(shè)備，從而導(dǎo)致公務(wù)卡的使用受限。另一方面，由于目前我國(guó)銀行規(guī)定，刷卡手續(xù)費(fèi)由商家支付，故在出現(xiàn)小額零星采購(gòu)時(shí)，部分商家為規(guī)避手續(xù)費(fèi)，也會(huì)以各種理由拒絕使用公務(wù)卡結(jié)算。上述因素是影響公務(wù)卡使用和推廣的直接原因。

2.公務(wù)卡額度不足、無(wú)法及時(shí)還款影響個(gè)人信用

我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)卡卡片性質(zhì)均為個(gè)人信用卡，適用范圍涵蓋所有公務(wù)消費(fèi)。筆者所在單位公務(wù)卡，個(gè)人卡片信用額度根據(jù)個(gè)人崗位職稱分為2萬(wàn)元和5萬(wàn)元兩個(gè)級(jí)別。如果發(fā)生大額公務(wù)消費(fèi)，如支付會(huì)議費(fèi)、政府采購(gòu)儀器設(shè)備等，或一段期間內(nèi)連續(xù)發(fā)生公務(wù)消費(fèi)而尚未還款，則公務(wù)卡信用額度通常難以滿足支付需要。

同時(shí)，我國(guó)公務(wù)卡卡片信用與個(gè)人普通信用卡一并計(jì)入個(gè)人信用檔案?；趪?guó)庫(kù)集中支付制度，一方面，財(cái)政預(yù)算撥款單位的年初預(yù)算額度批復(fù)到賬時(shí)間通常不確定且較晚，年初財(cái)務(wù)人員無(wú)法使用財(cái)政資金及時(shí)對(duì)公務(wù)卡還款，出現(xiàn)“巧婦難為無(wú)米之炊”的局面;另一方面，如若出現(xiàn)持卡職工長(zhǎng)期出差，或因?yàn)閷徟炞值仍蛭茨芗皶r(shí)還款的情況，則逾期還款的信息同樣會(huì)體現(xiàn)在個(gè)人的征信報(bào)告上，因此也會(huì)造成持卡職工對(duì)公務(wù)卡的抵觸情緒。

3.缺乏配套的結(jié)算及監(jiān)督體系

由于公務(wù)卡結(jié)算制度的基礎(chǔ)是國(guó)庫(kù)集中收付體系，因此只能對(duì)預(yù)算內(nèi)資金在國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)算，而預(yù)算外資金則無(wú)法納入國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)算。但現(xiàn)行財(cái)政制度下，行政事業(yè)單位的資金包含部門預(yù)算內(nèi)與部門預(yù)算外資金兩部分，且公務(wù)卡消費(fèi)只能依托預(yù)算內(nèi)資金通過(guò)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)進(jìn)行還款結(jié)算，對(duì)于如基本戶、專戶管理的預(yù)算外資金等則無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)對(duì)公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算。

因此，含較多預(yù)算外資金的財(cái)政撥款單位則無(wú)法全面實(shí)施公務(wù)卡結(jié)算制度。雖然《中央預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄》《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》等關(guān)于推進(jìn)公務(wù)卡使用的規(guī)章制度均已出臺(tái)，但是就公務(wù)卡制度的具體實(shí)施情況，并無(wú)明確的監(jiān)督措施。因此，預(yù)算單位的部分職工雖然持有公務(wù)卡，但是卻是“休眠卡”，公務(wù)卡并未發(fā)揮其實(shí)際作用。

四、完善我國(guó)公務(wù)卡制度的建議及措施

1.加強(qiáng)公務(wù)卡相關(guān)制度的宣傳，提高使用公務(wù)卡的結(jié)算意識(shí)

作為新型的公務(wù)消費(fèi)結(jié)算方式，公務(wù)卡的推廣、使用及監(jiān)督的各主體部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)卡制度的宣傳力度，使公務(wù)卡持有人充分認(rèn)識(shí)到公務(wù)卡結(jié)算相較于傳統(tǒng)現(xiàn)金結(jié)算方式更加簡(jiǎn)便快捷的優(yōu)勢(shì)，從根本理念上接受這一新型公務(wù)消費(fèi)結(jié)算方式，從而形成主動(dòng)用卡、自覺(jué)用卡的公務(wù)消費(fèi)結(jié)算習(xí)慣。同時(shí)，強(qiáng)化公務(wù)卡使用流程的培訓(xùn)力度。通過(guò)定期舉行公務(wù)卡業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)，使財(cái)政預(yù)算單位持卡人員了解公務(wù)卡使用的基本知識(shí)，掌握公務(wù)卡消費(fèi)、報(bào)銷的相關(guān)操作規(guī)程，規(guī)避相應(yīng)信用風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變用卡觀念，規(guī)范公務(wù)消費(fèi)結(jié)算行為，提高公務(wù)卡的使用效率。

2.加快金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)腳步，優(yōu)化公務(wù)卡結(jié)算的金融環(huán)境

一方面，公務(wù)卡制度管理的上級(jí)部門應(yīng)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為公務(wù)卡消費(fèi)及結(jié)算創(chuàng)造更加便捷、順暢的環(huán)境;另一方面，制度管理部門應(yīng)在為代理銀行提供優(yōu)惠政策的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行做好公務(wù)卡信息系統(tǒng)的完善和創(chuàng)新工作。確保相關(guān)公務(wù)消費(fèi)信息及時(shí)傳遞，保證公務(wù)用卡的安全，提高公務(wù)結(jié)算的效率。同時(shí)公務(wù)卡結(jié)算交易成本的降低將會(huì)使商戶設(shè)置與使用POS機(jī)積極性大幅提高。

3.建立健全公務(wù)卡結(jié)算配套制度與監(jiān)督體系

首先，完善國(guó)庫(kù)集中支付制度是健全優(yōu)化公務(wù)卡結(jié)算制度的基礎(chǔ)。國(guó)庫(kù)集中支付制度作為公務(wù)卡結(jié)算制度的依托，縮短國(guó)庫(kù)集中支付制度下年初預(yù)算批復(fù)時(shí)間，可便于公務(wù)卡還款支付正常進(jìn)行，從而減少公務(wù)卡逾期還款帶來(lái)的個(gè)人信用問(wèn)題。同時(shí)優(yōu)化公務(wù)卡使用信息到國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的傳遞機(jī)制，提高匯總公務(wù)信息的效率，有利于提高公務(wù)卡使用效率。

其次，強(qiáng)化公務(wù)卡結(jié)算監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)財(cái)政預(yù)算單位應(yīng)建立健全內(nèi)部控制體系，依據(jù)國(guó)家政策制定單位公務(wù)卡報(bào)銷管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算強(qiáng)制目錄，明確界定延期報(bào)銷與超期還款的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，規(guī)范用卡行為。同時(shí)，建立公務(wù)卡支出報(bào)告及分析制度，定期對(duì)公務(wù)卡支出進(jìn)行匯總和分析，確保公務(wù)卡制度有效落實(shí)。

最后，建立公務(wù)卡使用情況評(píng)價(jià)體系。由于缺乏必要的獎(jiǎng)勵(lì)處罰，公務(wù)卡制度改革和深化的激勵(lì)效果并不明顯，因此可通過(guò)建立明確的公務(wù)卡使用情況評(píng)價(jià)表，運(yùn)用考評(píng)結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，推動(dòng)公務(wù)卡制度改革的進(jìn)度，提升公務(wù)卡使用和管理的整體水平。評(píng)價(jià)體系考評(píng)的范圍是財(cái)政預(yù)算單位，主要針對(duì)辦卡和用卡兩方面展開(kāi)考評(píng)。采用評(píng)分法將考評(píng)結(jié)果予以量化。評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立在設(shè)計(jì)上考慮預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)相結(jié)合。預(yù)期性指標(biāo)，主要反映預(yù)算單位公務(wù)卡的辦理及使用情況。設(shè)置兩項(xiàng)：一是單位公務(wù)卡辦卡率;二是公務(wù)卡使用率。

單位公務(wù)卡辦卡率=已辦公務(wù)卡數(shù)÷財(cái)政撥款供養(yǎng)人數(shù)（在職人員）×100%

公務(wù)卡使用率=年度公務(wù)卡公務(wù)消費(fèi)總額÷年度財(cái)政撥款商品服務(wù)支出×100%

以上指標(biāo)是正向指標(biāo)，數(shù)值越大說(shuō)明公務(wù)卡的使用和推廣效率越高。

約束性指標(biāo)主要設(shè)置一項(xiàng)：現(xiàn)金支出率。

現(xiàn)金支出率=年度現(xiàn)金支出額÷年度財(cái)政撥款商品和服務(wù)支出×100%

以上指標(biāo)是反向指標(biāo)，數(shù)值越高說(shuō)明公務(wù)卡使用效率越低。

根據(jù)該評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)各預(yù)算單位公務(wù)卡使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，可根據(jù)指標(biāo)值對(duì)排名前后的單位予以獎(jiǎng)懲，從而對(duì)公務(wù)卡的使用進(jìn)行有效的推廣。

五、結(jié)語(yǔ)

公務(wù)卡結(jié)算制度作為我國(guó)財(cái)政管理制度改革的必經(jīng)階段，各級(jí)財(cái)政管理及預(yù)算單位要從加強(qiáng)公務(wù)卡制度的宣傳，創(chuàng)造良好的用卡環(huán)境，創(chuàng)新公務(wù)卡使用評(píng)價(jià)機(jī)制等方面入手，切實(shí)推動(dòng)公務(wù)卡制度改革的順利進(jìn)行，促進(jìn)我國(guó)財(cái)政事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入新的里程碑。

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作者簡(jiǎn)介：

付黎莉，供職于中國(guó)科學(xué)院蘭州化學(xué)物理研究所。