精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中的問(wèn)題及對(duì)策：基于政策類型視角

潘瑋

摘 要：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)處于不斷的發(fā)展過(guò)程中，然而作為亞洲第二人口大國(guó)，我國(guó)依然存在大量的貧困人口。這些年來(lái)我國(guó)在不同的發(fā)展階段都提出了相應(yīng)的政策方案來(lái)解決這一問(wèn)題，尤其是在2013年，習(xí)近平總書(shū)記提出了精準(zhǔn)扶貧這一概念。在“精準(zhǔn)扶貧”這一核心思想的指導(dǎo)下，我國(guó)相繼出臺(tái)了各種政策，針對(duì)不同的貧困問(wèn)題提出了多種解決措施。雖然隨著這些政策的實(shí)施，我國(guó)的貧困人口數(shù)顯著減少，人民的生活得到了顯著的提高與改善，但是在實(shí)施的過(guò)程中我們也發(fā)現(xiàn)這些政策存在的一些問(wèn)題。本文在對(duì)多項(xiàng)政策類型進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題提出相應(yīng)的改善措施，以期望為完善政策提供部分參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;政策;實(shí)施問(wèn)題;建議

引 言

新中國(guó)成立七十年以來(lái)，我國(guó)先后歷經(jīng)了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的廣義扶貧階段、由于體制改革而進(jìn)入的大規(guī)模緩解貧困階段、經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)式扶貧階段、全面建成小康社會(huì)中的扶貧開(kāi)發(fā)階段。經(jīng)過(guò)這么長(zhǎng)時(shí)間的努力，我國(guó)的貧困人口數(shù)大規(guī)模下降。但是由于我國(guó)人口眾多，按照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，截至2013年，我國(guó)的貧困人口數(shù)仍舊達(dá)8200萬(wàn)之多，而在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)的貧困人口超過(guò)2億，扶貧任務(wù)依舊艱巨?；诂F(xiàn)實(shí)情況考慮，我國(guó)提出了以精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧為重心的脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃。[1]

“精準(zhǔn)扶貧”這一概念是由習(xí)近平總書(shū)記提出，對(duì)立于“粗放式扶貧”概念，主要是根據(jù)不同的貧困區(qū)域以及不同的致貧原因，運(yùn)用科學(xué)合理的程序與手段對(duì)仍然處于貧困的人員實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，從而有效幫助貧困居民改善生活環(huán)境，擺脫貧困。雖然精準(zhǔn)扶貧的概念不同于以往的扶貧政策，但我們要理解精準(zhǔn)扶貧政策是對(duì)以往政策的補(bǔ)充與發(fā)展，并不是對(duì)以往各項(xiàng)相關(guān)扶貧政策的替代?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策是新中國(guó)扶貧進(jìn)入到新階段后而采取的新舉措，與中國(guó)的國(guó)情相符?！盵2]在具體的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家提倡的是將“精準(zhǔn)”二字落到實(shí)處，做到國(guó)家所要求的“五個(gè)一批”和“六個(gè)精準(zhǔn)”，切忌“撒胡椒面”式的政策實(shí)施，一定要針對(duì)那些貧困人員的致貧原因采取措施，將各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，而不是搞“形式主義”，這樣才能真正的完成“精準(zhǔn)扶貧”政策的最終目標(biāo)，為全面建成小康社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

正因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”，所以國(guó)家為完成這一目標(biāo)提出了多項(xiàng)政策方案，又在各項(xiàng)政策方案中提出了多項(xiàng)幫扶措施，以期在辨別原因的基礎(chǔ)上更有針對(duì)性的進(jìn)行脫貧幫扶。常見(jiàn)的脫貧政策有以下幾種：產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、異地搬遷脫貧、教育脫貧、健康脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、兜底保障以及社會(huì)脫貧。本文依據(jù)這些政策期望解決的問(wèn)題，以及國(guó)家“五個(gè)一批”的目標(biāo)對(duì)這些政策進(jìn)行了五類劃分，并在劃分的基礎(chǔ)上，分析目前五類政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出建議。

一、政策類型及目標(biāo)

二、精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)踐中的問(wèn)題

在上述分類的基礎(chǔ)上，針對(duì)每種類型的實(shí)踐情況進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)了如下問(wèn)題。

（一）發(fā)展生產(chǎn)類的問(wèn)題

為達(dá)成“扶持生產(chǎn)和就業(yè)一批”的目標(biāo)，我國(guó)實(shí)施了產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及就業(yè)脫貧的政策。前段時(shí)間，在第三方評(píng)估過(guò)程中，研究發(fā)現(xiàn)幾乎每家貧困戶的幫扶措施都有產(chǎn)業(yè)扶貧，尤其是資產(chǎn)收益以及光伏扶貧這兩種類型較為常見(jiàn)。雖然產(chǎn)業(yè)扶貧肉眼可見(jiàn)的增加了貧困戶的收入，改善了人民的生活，但產(chǎn)業(yè)扶貧更多的是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，農(nóng)村的主要發(fā)展應(yīng)該集中在農(nóng)業(yè)，如果只是提倡產(chǎn)業(yè)扶貧，而不考慮實(shí)際情況，反而存在一種本末倒置的情況。而對(duì)于目前的一種普遍社會(huì)現(xiàn)象——農(nóng)村留守兒童和婦女居多，勞動(dòng)力人口外出務(wù)工，產(chǎn)業(yè)扶貧政策很難從根本上解決家庭貧困問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實(shí)施可能會(huì)導(dǎo)致治標(biāo)不治本的情況。

就業(yè)扶貧政策是從根本上幫助解決貧困問(wèn)題的有效幫扶措施，授人以魚(yú)不如授人以漁。2016年以來(lái)，各地相繼出臺(tái)一系列與就業(yè)扶貧相關(guān)的政策，涉及數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、異地扶貧搬遷、自主創(chuàng)業(yè)、公益性崗位、就業(yè)扶貧車間、勞務(wù)協(xié)作、就業(yè)補(bǔ)助資金等方面，特別是2018年以來(lái)，隨著就業(yè)扶貧實(shí)踐不斷發(fā)展和日益豐富，已有10多個(gè)省區(qū)市出臺(tái)專項(xiàng)就業(yè)扶貧政策，就業(yè)扶貧政策更加細(xì)化、實(shí)化，其中不乏創(chuàng)新亮點(diǎn)。[3]但是就業(yè)扶貧在實(shí)際實(shí)施中依然存在很多的困難，例如就業(yè)扶貧的資金缺乏;政策門檻過(guò)高，導(dǎo)致就業(yè)扶貧車間等無(wú)法達(dá)到相應(yīng)要求，從而導(dǎo)致供需鏈斷層的現(xiàn)象。

（二）易地搬遷安置類的問(wèn)題

易地搬遷脫貧政策是達(dá)成“易地搬遷一批”的主要手段。主要采用易地集中與分散相結(jié)合的安置方式，如統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、分散自建等。但是易地搬遷政策在實(shí)施過(guò)程中，也存在一些問(wèn)題，如易地搬遷安置地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，像是某些地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等不能滿足居民的生活需要。[4]同時(shí)，居住在安置地的人員很多都是無(wú)勞動(dòng)力或是勞動(dòng)能力低的老人及兒童，這嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，違背了這項(xiàng)政策實(shí)施的根本目的 ——改善人民的生活質(zhì)量，幫助人民走上致富道路。

（三）發(fā)展教育類的問(wèn)題

俗話說(shuō)“治貧先治愚，扶貧先扶智”，為發(fā)展教育，我國(guó)財(cái)政在助學(xué)貸款、助學(xué)金以及改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件等方面增加了很大一部分的支出。但是在實(shí)施過(guò)程中，政策的執(zhí)行力往往不高，究其原因主要是因?yàn)閷?shí)施教育扶貧的對(duì)象選擇主要是按其工資收入進(jìn)行界定，這對(duì)于處于收入線邊緣的人員來(lái)說(shuō)是極其不利的。另外，由于留守現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，很多人選擇將子女帶到其務(wù)工地方接受教育，這便導(dǎo)致了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村教育的局限，也很難與城市學(xué)校的目標(biāo)達(dá)到同步發(fā)展的地步。[5]

（四）生態(tài)補(bǔ)償類的問(wèn)題

任何國(guó)家的發(fā)展都不能以破壞生態(tài)為代價(jià)，生態(tài)保護(hù)脫貧通過(guò)地區(qū)的特色生態(tài)工程建設(shè)、進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等措施來(lái)增加居民的收入。生態(tài)扶貧政策提倡在保護(hù)環(huán)境的前提下增加居民收入，但是在目前的政策中更加關(guān)注脫貧攻堅(jiān)的成效，反而把保護(hù)環(huán)境放在次要位置。另外，在生態(tài)公益崗位的設(shè)置上，崗位設(shè)置多集中在生態(tài)要素的管護(hù)領(lǐng)域上，而在環(huán)境治理領(lǐng)域較少。[6]這種目標(biāo)缺乏明確定位的問(wèn)題可能會(huì)使生態(tài)扶貧的效果及進(jìn)程大打折扣。

（五）社會(huì)保障兜底類的問(wèn)題

為達(dá)成“社會(huì)保障兜底一批”的目標(biāo)，我國(guó)采取了健康、兜底以及社會(huì)扶貧等政策措施。在實(shí)施過(guò)程中，本文也發(fā)現(xiàn)在健康扶貧政策的實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)存在一些問(wèn)題。

因病致貧的原因主要有以下幾點(diǎn)，一是生病人員喪失勞動(dòng)能力，無(wú)法增加家庭收入，二是生病人員的巨額醫(yī)藥費(fèi)可能為家庭帶來(lái)很大的負(fù)擔(dān)，三是存在這樣一種情況，家庭其他成員為照顧患病人員因而無(wú)法從事全職工作，導(dǎo)致家庭收入減少。因此，對(duì)于因病致貧的家庭來(lái)說(shuō)，健康扶貧政策的實(shí)施更有助于助其擺脫貧困。近些年來(lái)，我們可以清楚的感受到健康扶貧政策對(duì)貧困人口脫貧起著十分重要的作用，無(wú)論是180政策還是351政策都極大程度的解決了因病致貧的貧困戶的醫(yī)藥費(fèi)問(wèn)題，能為其基本的生活提供保障。但健康扶貧政策還存在一些問(wèn)題，而最重要的問(wèn)題是健康扶貧政策普惠性不高，只解決了貧困戶的問(wèn)題，還沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村居民特別是邊緣群體的因病致貧、因病返貧問(wèn)題。[7]同時(shí)，健康扶貧政策的實(shí)施是需要大筆資金支持的，像是351政策，雖然對(duì)應(yīng)人員在省級(jí)以上的醫(yī)療機(jī)構(gòu)花費(fèi)最多都不會(huì)超過(guò)一萬(wàn)元，但實(shí)際上，剩下的醫(yī)療費(fèi)用都是由政府買單。中國(guó)目前還有相當(dāng)一部分的貧困人口，而且就算是在2020年實(shí)行了全面脫貧，但是“脫貧不脫政策”，因此對(duì)于政府的財(cái)政支出來(lái)說(shuō)，這是一筆很大的負(fù)擔(dān)。

三、完善精準(zhǔn)扶貧政策的建議

（一）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧與地區(qū)特色相結(jié)合，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力人口

各個(gè)地區(qū)應(yīng)針對(duì)自身的情況，首先采取不同的發(fā)展策略推動(dòng)自身發(fā)展，如農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該以推動(dòng)發(fā)展農(nóng)業(yè)為主要目標(biāo)，高原地區(qū)可以以推進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展為主要目標(biāo)。利用自身的優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)自身發(fā)展。與此同時(shí)，各個(gè)地區(qū)應(yīng)將產(chǎn)業(yè)扶貧措施與其自身的優(yōu)勢(shì)和特色相結(jié)合，發(fā)展適合本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，這樣才會(huì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展，提高政策的實(shí)施效果，達(dá)到政策實(shí)施目的。其次，應(yīng)該提高貧困戶的產(chǎn)業(yè)參與度，我們知道，目前農(nóng)村地區(qū)的留守現(xiàn)象較為嚴(yán)重，農(nóng)村勞動(dòng)力人口流向大城市，可是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提是需要大量的勞動(dòng)力人口，因此，各個(gè)地區(qū)應(yīng)采取相應(yīng)的措施，如提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的福利措施，從而吸引更多的勞動(dòng)力人口參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中。

影響就業(yè)扶貧政策實(shí)施效果的主要是政策門檻過(guò)高。在現(xiàn)行政策的規(guī)定下，要想實(shí)施吸納貧困勞動(dòng)力就業(yè)的各項(xiàng)政策，相關(guān)的扶貧車間以及經(jīng)營(yíng)主體需要滿足簽訂勞動(dòng)合同、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等相關(guān)規(guī)定。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，很少有扶貧車間、其他經(jīng)營(yíng)主體能夠達(dá)到相應(yīng)的要求，所以享受到各項(xiàng)政策的主體是有限的。另外，政策在實(shí)施過(guò)程中存在一定的滯后性，審批程序復(fù)雜，申報(bào)流程可能在某些環(huán)節(jié)存在重復(fù)現(xiàn)象。我們應(yīng)推進(jìn)構(gòu)建政策體系合理化，降低政策門檻，讓更多的扶貧車間，其他經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入貧困人員供需鏈的需求一端，將此項(xiàng)政策落到實(shí)處。最后，針對(duì)就業(yè)貧困資金缺乏的現(xiàn)象，政府應(yīng)該拓寬就地就業(yè)資金的渠道，同時(shí)取得社會(huì)企業(yè)的支持，以此來(lái)減少就業(yè)資金的投入。

（二）完善安置地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加居民歸屬感

加強(qiáng)安置地的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有助于改善居民的生活條件，加強(qiáng)他們的生活保障。同時(shí)，也應(yīng)該做好居民搬遷的各項(xiàng)手續(xù)，如房產(chǎn)登記，戶口遷移等。另外，應(yīng)大力發(fā)展搬入地的基礎(chǔ)或特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在當(dāng)?shù)靥峁└嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，從而留住年輕勞動(dòng)力，減少農(nóng)村留守現(xiàn)象的發(fā)生。而對(duì)于搬出地的宅基、承包以及山林地，也應(yīng)加快其宅基地復(fù)墾、舊房拆除和分類確權(quán)登記頒證的進(jìn)程，增減其發(fā)展可能性。

（三）改變篩選標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村與城市文化銜接

教育扶貧的對(duì)象篩選標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)只是收入，我國(guó)應(yīng)該擴(kuò)大教育扶貧對(duì)象的篩選標(biāo)準(zhǔn)。如應(yīng)考慮到居民的健康狀況、居住情況以及根據(jù)地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r而考慮實(shí)際收入水平，不應(yīng)該僅僅根據(jù)數(shù)字而忽略實(shí)際情況。另外，應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的教育發(fā)展、盡可能的縮小其與城市教育進(jìn)程的差距;還要根據(jù)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況發(fā)展鄉(xiāng)村文化，使中國(guó)的某些鄉(xiāng)村特色得以傳承。

（四）明確目標(biāo)，促進(jìn)公益崗位設(shè)置均衡

在實(shí)際的生態(tài)扶貧工作中，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、兼顧扶貧的原則。崗位的設(shè)置應(yīng)根據(jù)生態(tài)的實(shí)際發(fā)展需要，避免財(cái)政不必要的支出。另外，應(yīng)增加在環(huán)境治理這一塊的崗位設(shè)置，我們都知道，生態(tài)保護(hù)是對(duì)未破壞的環(huán)境進(jìn)行預(yù)防性的保護(hù)。而環(huán)境治理則是對(duì)已經(jīng)造成破壞的環(huán)境進(jìn)行的修復(fù)性工作。因此，增加這一方面的崗位設(shè)置不僅能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)公益崗，也是對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞采取的重要的補(bǔ)救措施。

（五）爭(zhēng)取社會(huì)資金支持，擴(kuò)大幫扶范圍

一方面，對(duì)于健康扶貧來(lái)說(shuō)，面臨的最大問(wèn)題就是國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)大，最有效的解決辦法是爭(zhēng)取更多社會(huì)資金的支持，首先應(yīng)提高企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，鼓勵(lì)具有較高收益的民營(yíng)企業(yè)參與到如何為貧困人口提供更多的醫(yī)療服務(wù)的行動(dòng)中。其次，應(yīng)該提高財(cái)政專項(xiàng)資金的額度，擴(kuò)大健康扶貧資金在扶貧資金鏈中所占比例。最后，應(yīng)嚴(yán)格把控資金的使用，完善資金的監(jiān)管渠道。另一方面，應(yīng)擴(kuò)大健康脫貧政策的覆蓋范圍，逐漸擴(kuò)大到全體農(nóng)戶，逐漸提高醫(yī)保的報(bào)銷比例，以此來(lái)規(guī)避“因病致貧”和“因病返貧”的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧政策作為推進(jìn)我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要政策體系，對(duì)于解決我國(guó)的貧困人口問(wèn)題起著不可替代的作用。貧困問(wèn)題是困擾所有國(guó)家的世界性難題，而“精準(zhǔn)扶貧”概念的提出，“精準(zhǔn)扶貧”政策的實(shí)施，不僅在我國(guó)的實(shí)踐過(guò)程中起著重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)對(duì)于其他國(guó)家解決貧困問(wèn)題具有重要的借鑒意義。雖然自精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)政策措施推行以來(lái)，我國(guó)的貧困人口從8000多萬(wàn)減少到1000多萬(wàn)，脫貧成效顯著。但是每項(xiàng)政策經(jīng)過(guò)實(shí)施之后，我們也能從中發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題，對(duì)通過(guò)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)概況，進(jìn)而提出修改意見(jiàn)，對(duì)于我國(guó)脫貧政策的實(shí)施具有更強(qiáng)的指導(dǎo)意義 。我們應(yīng)該花更多的時(shí)間去評(píng)估各項(xiàng)政策的實(shí)施情況，在了解相關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)上針對(duì)性的提出建議，從而更好的推進(jìn)脫貧任務(wù)的完成。

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（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）