論農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)

晏子朝

摘 要：目前我國的行政訴訟法的受案范圍中已經(jīng)涵蓋了行政協(xié)議在內(nèi)，并且行政協(xié)議是當(dāng)前行政主體履行行政職能的重要手段之一，在國內(nèi)的公共行政領(lǐng)域也就得到了充分的實(shí)踐和運(yùn)用。但從以往的司法實(shí)踐中來看，對(duì)于其中有著特殊性質(zhì)的合同屬于哪種類型暫未達(dá)成一致的看法，如農(nóng)村土地承包合同。本文在研究行政合同和民事合同的特征的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村土地承包合同的內(nèi)容、特征等進(jìn)行分析，以此來確定農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)。這一研究對(duì)于加強(qiáng)對(duì)行政協(xié)議的分類的理解有著重要意義，同樣也對(duì)通過行政途徑處理行政協(xié)議糾紛有著重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包合同;行政合同;民事合同;法律性質(zhì)

一、 農(nóng)村集體土地承包合同概述

（一）集體土地承包合同的主體

1、發(fā)包方

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》中的第十二條第一款對(duì)發(fā)包方主體的確定方法給出了明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照由誰發(fā)包的原則來確定。發(fā)包方主要有兩個(gè)主體：農(nóng)民集體所有的土地中依法屬于農(nóng)民的，且由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)經(jīng)營管理的，和已經(jīng)分別歸于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的。在第十二條第二款中中還明確指出，發(fā)包方主體的三種類型：村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)以及村民小組。

根據(jù)《土地管理法》法律法規(guī)，我們能夠得出，大家在研究發(fā)包方主體的時(shí)候，其實(shí)指的是的集體代表組織，其擁有的權(quán)利是：能代表集體行使和履行法定的權(quán)利與義務(wù)，主體包括兩種組織：村民自治的和集體經(jīng)濟(jì)組織。村民自治組織中又包含了這兩類主體：村民小組、村民委員會(huì)。另外法律規(guī)定了以上提到的組織也是發(fā)包方主體。

2、承包方

在實(shí)際生活里，承包方包括兩種類型，一指村集體經(jīng)濟(jì)組織里的農(nóng)民，二指集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位和個(gè)人。第二種類型的承包方主體僅在法律規(guī)定的特殊情形下才能獲得承包土地的權(quán)利，而且這類主體的土地承包活動(dòng)不能體現(xiàn)我國農(nóng)村土地承包之本質(zhì)，其目的是為了維護(hù)農(nóng)民的利益，對(duì)“四荒地”這種不適宜用作家庭承包的集體土地的一種變通生產(chǎn)經(jīng)營方式的手段。因此，我們從上述分析可以推出，本文討論的承包方主體僅指第一種類主體，不包括第二種類型的主體。

（二）集體土地承包合同的內(nèi)容

1、發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)

發(fā)包方能夠與承包方簽訂農(nóng)村土地承包合同，既是成為主體的重要前提，也是其享有的首要權(quán)利，發(fā)包方在不同的階段的權(quán)利義務(wù)時(shí)不同的，在根據(jù)承包方案進(jìn)行發(fā)包的階段，發(fā)包方有遵循公平公正自愿原則的義務(wù);在土地承包經(jīng)營階段，在出現(xiàn)法定情況時(shí)，發(fā)包方能夠行使的權(quán)利是制止權(quán)、監(jiān)督權(quán)和解除權(quán)。這類行為主要包括： 隨意改變承包地用途、對(duì)土地進(jìn)行破壞或閑置耕種等。

發(fā)包方的義務(wù)主要包括以下幾種類型：尊重和維護(hù)承包方的承包經(jīng)營權(quán)、不得隨意干涉承包方經(jīng)營使用土地、執(zhí)行對(duì)利用總體規(guī)劃、組織農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)等。建設(shè)大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于提高工業(yè)生產(chǎn)效率、改善農(nóng)民生活和國家的發(fā)展都有著重要意義，但是單純依靠農(nóng)民自身的話，完成建設(shè)任務(wù)的難度很高，因此，發(fā)包方有義務(wù)配合有關(guān)部門完成建設(shè)任務(wù)。

2、承包方的權(quán)利義務(wù)

《農(nóng)村土地承包法》對(duì)承包方主體所享有的兩種法定權(quán)利有著明確的規(guī)定：獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利和自主經(jīng)營的權(quán)利。土地的使用權(quán)、土地的流轉(zhuǎn)權(quán)、處置產(chǎn)品的權(quán)利和獲得收益的權(quán)利都屬于自主經(jīng)營權(quán)。之中，獲得補(bǔ)償權(quán)的表現(xiàn)形式是，當(dāng)出現(xiàn)出于對(duì)國家利益的考慮，依法對(duì)土地（包括承包地）實(shí)行征收的情況時(shí)，承包方可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定獲得一定的補(bǔ)償。

那么，承包方要承擔(dān)的義務(wù)是什么呢？主要指的是：按照合同的規(guī)定合理使用承包地、不能出現(xiàn)隨意改變承包地用途的情況、自覺主動(dòng)的維護(hù)承包地的農(nóng)業(yè)用途。出現(xiàn)在承包地上建造永久性建筑等類似違法行為，導(dǎo)致了承包地不可逆轉(zhuǎn)的損傷的情況，承包方應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（三）集體土地承包合同的特征

第一， 契約主體法定。在土地承包合同中，法律明確規(guī)定了合同雙方當(dāng)事人的類型，即發(fā)包方和承包方的主體類型;其中要注意的是：只有“四荒地”這一種類型的土地作為承包地時(shí)，可以由村集體組織以外的單位和個(gè)人承包。

第二， 締約強(qiáng)制義務(wù)。發(fā)包方不能拒絕承包方。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和土地承包原則，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在土地承包活動(dòng)中，一是擁有平等的承包權(quán)，二是擁有自愿選擇是否承包土地的權(quán)利。在土地承包合同訂立時(shí)，締約強(qiáng)制義務(wù)在土地承包合同中如何體現(xiàn)的呢？即發(fā)包方主體不能拒絕承包方提出的承包請(qǐng)求，以及不能隨意剝奪其土地承包權(quán)。

第三， 契約內(nèi)容法定。上述文章中就有提到，法律對(duì)承包地的用途和使用期限等合同內(nèi)容做出了事先的規(guī)定。

第四， 解約限制義務(wù)。法律規(guī)定，可以解除承包合同的情況有兩種，例如發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害等，導(dǎo)致承包地發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，發(fā)包方才可以遵循相對(duì)應(yīng)的法定程序，作出調(diào)整承包地或者解除承包合同的決定。

二、 農(nóng)村土地承包合同之定性研究

集體土地承包合同，是國家出于保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定，使得農(nóng)民依法長期享有土地使用權(quán)的目的而訂立。根據(jù)上文對(duì)承包合同的內(nèi)容特征分析，承包合同體現(xiàn)出了主體法定、契約內(nèi)容法定、締約強(qiáng)制和解約限制義務(wù)等特征，據(jù)此，可以把農(nóng)村土地承包合同的性質(zhì)確定為行政合同。

（一）農(nóng)村土地承包合同之目的分析

訂立行政合同的目的主要包括兩個(gè)方面，一是雙方當(dāng)事人意志的體現(xiàn)，二是為了公共利益的需要，后者的目的是更為重要的。但訂立民事合同往往只是體現(xiàn)的前者，即體現(xiàn)雙方主體之意志和利益需要，因此，行政合同與民事合同的區(qū)別是顯而易見的?；谏鲜龇治觯r(nóng)村土地承包合同的在訂立的時(shí)候絕不能忽視公共利益的因素，其簽訂的主要目的是為了保障農(nóng)村土地承包方的合法權(quán)益，提高農(nóng)村的整體發(fā)展程度，保證國家的安定和諧。而發(fā)包方一方的利益更是難以用經(jīng)濟(jì)來衡量。 在一般民事合同中，價(jià)款或租金都是至關(guān)重要的內(nèi)容，但是在土地承包合同中，并沒有規(guī)定發(fā)包方可以因承包方不繳納承包金為由解除合同，而且承包方只能在法定的特殊情況發(fā)生時(shí)才能撤銷承包合同，由此可見，通過經(jīng)營承包地而獲得收益，并不是土地承包合同簽訂的原因，土地承包合同在很大程度上體現(xiàn)的是社會(huì)保障功能，并且簽訂次合同保障的不僅僅是合同雙方，而是對(duì)國家、集體和農(nóng)戶個(gè)人的利益都起到保障作用。[1]這一點(diǎn)就能看出農(nóng)村土地承包合同和民事合同之間存在不同之處。

（二）農(nóng)村土地承包合同之主體研究

還存在反對(duì)把土地承包合同當(dāng)成行政合同看待聲音，主要因?yàn)楹贤黧w的類型。有明確的規(guī)定：行政主體必須是簽訂行政合同的其中一方當(dāng)事人，而觀之土地承包合同則不符合這個(gè)要求。這種觀點(diǎn)源于傳統(tǒng)行政法理論，他們認(rèn)為行政權(quán)來源于國家，國家及其授權(quán)者具有行政主體地位，作為行政訴訟之被告的條件包括必須為行政主體。但是在生活中，例如村委會(huì)依照村規(guī)民約限制、剝奪村民權(quán)益，村民不服，應(yīng)當(dāng)采取哪種救濟(jì)途徑呢？誠然，采用民事訴訟的方式解決此類問題是不合適的，因?yàn)榇逦瘯?huì)實(shí)際上是履行的是公共職能，具有行政主體的特性。

村委會(huì)的屬性是基層群眾自治組織。村委會(huì)受基層人民政府及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與指導(dǎo)，與國家基礎(chǔ)政權(quán)存在密切的聯(lián)系。根據(jù)法律規(guī)定;雖然“村集體”是土地名義上的所有者，但是在土地上收取的費(fèi)用（公糧、水費(fèi)等）必須要上交到國家。[2]據(jù)此能得出，國家代表人是村集體組織在承包地經(jīng)營活動(dòng)中扮演的角色，它代表國家行使權(quán)利、履行義務(wù)，同時(shí)國家也利用村集體行使政府的管理職能。[3]

行政主體很多時(shí)候并不完全與行政機(jī)關(guān)的概念等同，而土地承包合同中的發(fā)包方實(shí)際上的性質(zhì)是屬于行政主體。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》以及《土地管理法》中的規(guī)定，作為合同主體的發(fā)包方所享有的權(quán)利義務(wù)，皆有法律的授權(quán)，因此而擁有了行政主體地位。

值得注意的是，《民法總則》第九十六條中對(duì)特別法人給出了確定的定義，屬于的有：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人和機(jī)關(guān)法人。機(jī)關(guān)法人的職責(zé)是從事國家行政管理活動(dòng)，從此次立法活動(dòng)中可以看出，立法者對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工法人性質(zhì)進(jìn)行了肯定，并且明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位。由此可以得出，發(fā)包方的行政主體的資格也獲得了肯定與支持。[4]

（三）農(nóng)村土地家庭承包合同之內(nèi)容研究

1、土地承包合同在主體方面的法定性

農(nóng)村土地承包合同中一方當(dāng)事人是具有法定性的。并且在訂立農(nóng)村土地承包合同時(shí)，明確體現(xiàn)了締約強(qiáng)制義務(wù)，即承包方自愿決定是否訂立承包合同，發(fā)包方不可隨意拒絕承包方想要承包土地的請(qǐng)求。通過上文分析，農(nóng)村土地家庭承包合同發(fā)包方是法律、法規(guī)授權(quán)的村委會(huì)和村民小組，具有行政主體資格，符合行政合同中一方當(dāng)事人為行政主體的特征。

2、發(fā)包方和承包方在權(quán)利義務(wù)方面的法定性

在行政合同簽訂時(shí)，決定行政主體和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)如何分配的是其特定的目的性，合同簽訂后，行政主體不能主動(dòng)放棄或免除其權(quán)利義務(wù)，這一點(diǎn)在土地承包合同中體現(xiàn)為：發(fā)包方對(duì)承包方是否依照合同合理使用土地實(shí)行監(jiān)督權(quán)，這種權(quán)力不僅是為了發(fā)包方更好地監(jiān)督土地的使用而設(shè)立的，而是由于土地的合法合理利用本身構(gòu)成了所有主體的利益所在，也就是在該合同中體現(xiàn)的是國家、集體個(gè)個(gè)人的三方利益。這體現(xiàn)的是區(qū)別于私法的公法特征。

3、發(fā)包方的行政優(yōu)益權(quán)

在履行民事合同中的約定時(shí)，雙方都應(yīng)遵守合同中規(guī)定的內(nèi)容，并受合同約束，變更或解除合同需要雙方協(xié)商一致，這一點(diǎn)與行政合同存在明顯區(qū)別，因?yàn)樾姓黧w擁有其他相對(duì)人沒有的優(yōu)益權(quán)，可以在法律規(guī)定的情形下變更或者解除合同。這在土地承包合同中體現(xiàn)為：發(fā)包方應(yīng)當(dāng)監(jiān)督承包方是否有按合同規(guī)定使用土地，且在承包期內(nèi)，如果承包方做出了破壞承包地的行為時(shí)，發(fā)包方有權(quán)對(duì)其進(jìn)行制止，制止無效后可終止合同。賦予發(fā)包方一定的行政優(yōu)益權(quán)，有利于促進(jìn)土地的高效合理的利用，減少資源浪費(fèi)，維護(hù)公共利益。[5]在土地承包合同里一方擁有行政優(yōu)益權(quán)是區(qū)別于其他民事合同之關(guān)鍵特征。

4、締約程序法定

《《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)承包經(jīng)營中的每一環(huán)節(jié)都給出了詳細(xì)的規(guī)定，比如合同的調(diào)整、變更、解除等環(huán)節(jié)，都有著嚴(yán)格的法定程序。 這一點(diǎn)也體現(xiàn)了土地承包合同中的行政合同的特性，因?yàn)槠胀ǖ拿袷潞贤诤芏喑绦蛏现恍枰p方當(dāng)事人協(xié)商一致即可，沒有法定的程序。

通過對(duì)農(nóng)村土地承包合同的目的、主體、內(nèi)容、特征進(jìn)行系統(tǒng)的分析后，能夠得出的結(jié)論是：因?yàn)檗r(nóng)村土地承包合同存在行政性和合意性這兩種特征，因此可以判斷這屬于行政合同。片面的將家庭承包合同歸類為一般民事合同并不能有效的解決實(shí)際中的糾紛，也不利于各方利益的保護(hù)。

三、 通過行政訴訟處理土地承包合同糾紛

通行政合同的救濟(jì)采用行政訴訟的模式，能更好的保障權(quán)利、平衡各方利益。 由于行政合同的行政性和合意性的特征，而行政訴訟能解決行政性和民事性，有利于節(jié)省司法資源，保障利益平衡。 對(duì)于農(nóng)村土地承包合同引起的糾紛，一方面可能由承包方違約造成，另一方面可能由發(fā)包方濫用優(yōu)益權(quán)引起。我國《行政訴訟法》對(duì)承包方的違約行為作出了規(guī)定：只有行政相對(duì)人有權(quán)提起行政訴訟，作為行政主體的被告則無權(quán)提起訴訟。其實(shí)這一點(diǎn)是有待商榷的，不賦予行政主體上訴權(quán)利的原因不能是其有優(yōu)益權(quán)，由于行政合同中同時(shí)包含了合意性，因此在糾紛發(fā)生后，行政主體也存在需要提出訴求并通過法院裁決的情況。[6]但是對(duì)于發(fā)包方濫用優(yōu)益權(quán)而引發(fā)的糾紛，承包方作為弱勢一方，必須尋求強(qiáng)有力的司法救濟(jì)來保護(hù)自己合法權(quán)益。審查行政合同是否合法就擁有了能更好的解決糾紛和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的優(yōu)勢。

加強(qiáng)對(duì)行政合同的合法性審查的措施主要涵蓋了以下四個(gè)方面：1、行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)是否有依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定。2、行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)是否滿足了法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)要件。3、是否遵循法律規(guī)定的特定程序。 4、是否給予相對(duì)人補(bǔ)償。在農(nóng)村土地承包合同的主體中，發(fā)包方是擁有行政優(yōu)益權(quán)的一方。但是在上述法律法規(guī)賦予發(fā)包方的優(yōu)益權(quán)也僅限于監(jiān)督和兩種情形下的單方解除權(quán)， 對(duì)于其他特權(quán)發(fā)包方并不享有。審查能否行使優(yōu)益權(quán)時(shí)是否遵循特定的程序時(shí)僅在行政合同中才有的公法色彩。審查發(fā)包行為和調(diào)整承包地行為的審查內(nèi)容應(yīng)該要主要關(guān)注是否滿足法律規(guī)定的相應(yīng)的程序要求。

對(duì)于通過行政訴訟解決農(nóng)村土地承包合同糾紛，不僅可以通過司法審查監(jiān)督發(fā)包方優(yōu)益權(quán)的合法行使，且通過行政訴訟的方法解決糾紛，在舉證責(zé)任方面的優(yōu)勢主要在減輕承包方的負(fù)擔(dān)方面，而行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任的情況包括：在有關(guān)農(nóng)村土地承包合同是否具有合法性和村委會(huì)行使強(qiáng)制措施解除承包合同或者進(jìn)行處罰這兩種情況。

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[6]江必新.中國行政合同法律制度、體系、內(nèi)容及其構(gòu)建[J].中外法學(xué)，2012（6）：23.

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410000）