高校政府采購內(nèi)控制度建設(shè)研究

劉利鋒 曲文靜

[提要] 高校采購工作是一項(xiàng)涉及面廣、關(guān)注度高、風(fēng)險(xiǎn)大的工作，是各項(xiàng)監(jiān)督檢查、審計(jì)巡視的重點(diǎn)領(lǐng)域。在國家進(jìn)一步深化政府采購制度改革，深入貫徹落實(shí)“放管服”精神大背景下，如何完善高校政府采購內(nèi)部控制制度、構(gòu)建符合高校實(shí)際的采購管理體系，是目前高校面臨的重要課題。本文通過分析河北省省屬高校政府采購現(xiàn)狀、高校政府采購內(nèi)控機(jī)制存在的問題及原因，從組織體系和人員隊(duì)伍建設(shè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制、信息化建設(shè)、強(qiáng)化采購單位主體責(zé)任和加強(qiáng)監(jiān)督等方面，提出完善高校采購內(nèi)控制度建設(shè)的合理化建議。

關(guān)鍵詞：放管服;高校采購;內(nèi)控制度

基金項(xiàng)目：2018年河北省教育科學(xué)規(guī)劃重大招標(biāo)課題：“河北省高校政府采購業(yè)務(wù)領(lǐng)域深化‘放管服改革研究”（課題編號(hào)：1801032）研究成果

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年2月14日

近年來，高校采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，采購工作的規(guī)范、高效、順利開展對(duì)高校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的支持保障作用日益凸顯。同時(shí)，采購工作又是學(xué)校廉政建設(shè)的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，是財(cái)政審計(jì)部門和學(xué)校師生關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著國家政府采購制度的不斷改革和完善，特別是在深入推進(jìn)“放管服”改革、各級(jí)財(cái)政部門不斷提高政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境下，構(gòu)建科學(xué)合理、權(quán)責(zé)對(duì)等、防控風(fēng)險(xiǎn)、高效順暢的采購內(nèi)控制度體系是各高校采購管理中亟待解決的問題。

一、河北省屬高校政府采購情況

2015年之前，由于政府采購管理相對(duì)寬松，信息化管理程度較低，省屬各高校政府采購以內(nèi)部采購或分散化采購情況為主，在內(nèi)控制度相對(duì)不完善的情況下，很容易出現(xiàn)串標(biāo)、規(guī)避政府采購等行為。為加強(qiáng)監(jiān)管，2016年后，河北省財(cái)政部門啟用了網(wǎng)絡(luò)審批備案平臺(tái)，所有限額以上政府采購均需通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)辦理備案、審批、審核等手續(xù)，很大程度上對(duì)規(guī)范政府采購行為起到積極的作用。隨著教育投入的不斷增加和政府采購政策管控的嚴(yán)格，省屬各高校政府采購規(guī)模逐年增大。2016～2018年河北省教育部門所屬高校政府采購情況如下：2016年政府采購總額33.45億元，其中貨物22.38億元、工程9.56億元、服務(wù)1.5億元;2017年政府采購總額34.84億元，其中貨物23.61億元、工程8.45億元、服務(wù)2.77億元;2018年政府采購總額55.28億元，其中貨物20.49億元、工程30.7億元、服務(wù)4.09億元。

通過近3年河北省教育部門所屬學(xué)校政府采購統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，政府采購總量逐年遞增。采購規(guī)模的擴(kuò)大和目前集中監(jiān)管模式之間的矛盾日益突出。政府采購項(xiàng)目在集采中心排隊(duì)現(xiàn)象嚴(yán)重，政府采購手續(xù)辦理緩慢又直接影響到資金支付，不能及時(shí)發(fā)揮資金帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益。

針對(duì)上述矛盾，政府采購改革方向應(yīng)朝著簡(jiǎn)政放權(quán)的方向，進(jìn)一步減少審批審核備案等環(huán)節(jié)，強(qiáng)化采購人（即各高校）主體責(zé)任，發(fā)揮采購人在采購活動(dòng)中的主體作用。而實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)的前提是，各采購人必須大力加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，建立與主體職責(zé)相匹配的內(nèi)部控制制度體系。

二、高校政府采購內(nèi)控機(jī)制存在的問題及原因分析

（一）采購組織體系不科學(xué)，人員隊(duì)伍弱化。部分高校沒有成立獨(dú)立的采購部門，未實(shí)行歸口集中管理，多采用資產(chǎn)處與基建處等部門相結(jié)合的方式管理，這在一定程度上影響了采購政策和內(nèi)部控制的實(shí)施，也有悖于“管”、“采”分離的原則。除采購管理部門外，采購組織體系還包括財(cái)務(wù)部門、規(guī)劃部門、資產(chǎn)部門、紀(jì)檢部門、審計(jì)部門等各單位，只有各部門分清權(quán)責(zé)，互相配合，才能實(shí)現(xiàn)采購工作的物有所值和規(guī)范高效。

采購工作兼具政策性和實(shí)踐性，非常需要既懂法律法規(guī)又熟悉具體業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，建立忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)又精通業(yè)務(wù)的人才隊(duì)伍尤為重要。目前，河北省屬高校負(fù)責(zé)政府采購專項(xiàng)業(yè)務(wù)的人員明顯不足，除河北大學(xué)、河北工業(yè)大學(xué)等極少幾所高校成立招標(biāo)采購中心，人員相對(duì)充實(shí)外，絕大多數(shù)高校由于負(fù)責(zé)政府采購業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)僅是資產(chǎn)管理處下屬的一個(gè)科室，人數(shù)2～3人左右。此種情況在高職高專院校中更為突出，比如石家莊鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院政府采購職能掛靠在財(cái)務(wù)處下，經(jīng)辦人員1人，且屬于兼職。人手不足帶來的問題顯而易見。在2017年開展的專項(xiàng)清理過程中，河北省屬高校共發(fā)現(xiàn)問題209個(gè)，其中185個(gè)問題都是合同未在7個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門備案。此類問題性質(zhì)相對(duì)較輕，主要由于人手不足原因造成。

（二）采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的相互制約機(jī)制不健全。采購工作的主要過程包括：預(yù)算申報(bào)、采購計(jì)劃編制、采購方式審批、采購文件審核、采購評(píng)審、合同簽訂、履約驗(yàn)收、款項(xiàng)支付、結(jié)果評(píng)價(jià)、質(zhì)疑投訴等。目前，在各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上內(nèi)部控制存在的主要問題是管理覆蓋不全面以及各節(jié)點(diǎn)之間的銜接不嚴(yán)謹(jǐn)、不順暢。比較普遍的問題是“重中間、輕兩頭”，只關(guān)注招標(biāo)采購環(huán)節(jié)，而忽略了前期的預(yù)算申報(bào)和后期履約驗(yàn)收和結(jié)果評(píng)價(jià)等;各環(huán)節(jié)之間數(shù)據(jù)不共享、各部門間信息不對(duì)稱、缺乏制衡機(jī)制和回溯機(jī)制，采購項(xiàng)目全流程信息不貫通。由于政府采購預(yù)算申報(bào)不準(zhǔn)確，年度執(zhí)行過程中調(diào)整頻繁，直接影響采購效率和項(xiàng)目正常開展。部分高校由于政府采購預(yù)算前期調(diào)查不充分，預(yù)算編制過大，招標(biāo)剩余資金較多，不能充分發(fā)揮資金效益。由于缺少對(duì)采購產(chǎn)品的評(píng)價(jià)和低價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)實(shí)狀況，經(jīng)常出現(xiàn)采購設(shè)備質(zhì)量較次影響正常使用的情況。

（三）采購管理手段陳舊，信息化水平低。采購工作流程復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多、手續(xù)繁瑣，每個(gè)項(xiàng)目的采購過程中會(huì)形成很多重要文件。然而，很多高校的采購工作仍然停留在紙質(zhì)文件管理層次，不僅簽字蓋章和文件流轉(zhuǎn)需要大量人員跑腿，銜接不暢，容易丟失，管理水平低下，而且由于缺乏信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐，各項(xiàng)目的進(jìn)度情況、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等需要采購人員花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)整理，工作人員的時(shí)間精力淹沒在查找、核對(duì)信息的具體事務(wù)中，很難對(duì)全部采購工作進(jìn)行有效統(tǒng)籌提升，工作效率較低、管理效能差。2016年河北省財(cái)政部門啟用一體化辦公平臺(tái)后，在報(bào)送采購計(jì)劃環(huán)節(jié)一定程度上提高了效率。但由于一體化辦公平臺(tái)是基于財(cái)政專網(wǎng)設(shè)立的，各校采購人員只能在有專網(wǎng)連接的場(chǎng)所辦公，相對(duì)受到限制。專網(wǎng)一體化平臺(tái)與校內(nèi)辦公平臺(tái)銜接也有待改進(jìn)。

（四）對(duì)學(xué)校自行采購項(xiàng)目監(jiān)管不夠。對(duì)于政府采購項(xiàng)目，各高校都能嚴(yán)格按照政府采購的相關(guān)制度規(guī)定和具體要求嚴(yán)格執(zhí)行。但對(duì)于限額以下的自行采購項(xiàng)目，很多高校并沒有出臺(tái)專門的文件制度，有些具體問題也沒有詳細(xì)規(guī)定，采購項(xiàng)目的具體執(zhí)行方式還存在較大的隨意性。隨著政府采購限額的提高和“放管服”政策的落實(shí)，學(xué)校自行采購項(xiàng)目的數(shù)量和金額都呈現(xiàn)大幅上升趨勢(shì)，況且這部分采購大多由各使用單位的老師直接實(shí)施，很多老師并不了解采購相關(guān)制度和要求，存在較大采購風(fēng)險(xiǎn)。采購主管部門和監(jiān)督部門對(duì)這部分采購的重視程度不夠，存在監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。河北省政府采購限額省級(jí)部門為50萬元，集中采購目錄外限額以下的由各校自主采購。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，少數(shù)學(xué)校參照限額以上招標(biāo)流程，實(shí)行網(wǎng)上公開，多數(shù)學(xué)校對(duì)此類項(xiàng)目執(zhí)行公開程度不夠，存在監(jiān)管盲區(qū)，一定程度上也催生了拆分金額規(guī)避招標(biāo)的問題發(fā)生。

三、高校政府采購內(nèi)控機(jī)制完善建議

（一）健全采購組織體系，加強(qiáng)采購隊(duì)伍建設(shè)

1、成立專門組織機(jī)構(gòu)，完善崗位設(shè)置。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人的管理原則，成立招標(biāo)采購中心，實(shí)行“管”“采”分離。在“不相容崗位相互分離”原則上，合理設(shè)崗，明確職能部門的職責(zé)分工，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等，歸口管理部門、審核部門、執(zhí)行部門、支付部門等各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)進(jìn)行分工而治，形成一個(gè)流程整體閉環(huán)。細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，建立崗位間制衡體系，保證任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不低于兩個(gè)人或單位，這樣才能達(dá)到部門間相互牽制和監(jiān)督作用。突出招標(biāo)采購中心地位，發(fā)揮其承上啟下的作用。招標(biāo)采購中心負(fù)責(zé)政府采購的具體辦理，應(yīng)加大對(duì)采購需求部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)助其完成采購需求申報(bào)等事項(xiàng)，同時(shí)做好與財(cái)務(wù)部門之間的銜接，落實(shí)資金預(yù)算和支付等事項(xiàng)。具體到崗位設(shè)置上，應(yīng)設(shè)置采購需求制定、采購文件審核，合同履行、驗(yàn)收管理、投訴質(zhì)疑等分離崗位，以明確采購項(xiàng)目責(zé)任制，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。

2、加強(qiáng)采購隊(duì)伍建設(shè)。采購工作專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，需要一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人才隊(duì)伍，采購人員不僅要做好學(xué)校的行政管理工作，還需要適應(yīng)市場(chǎng)行為，要對(duì)法律法規(guī)和各項(xiàng)政策深入理解和靈活把握，合規(guī)、高效地完成采購任務(wù)，滿足學(xué)校需求。隊(duì)伍建設(shè)上，可以分為兩個(gè)層次統(tǒng)籌考慮：一是采購業(yè)務(wù)量大的高校應(yīng)明確采購專職人員，鼓勵(lì)和支持這部分人員定期參加培訓(xùn)，提高政府采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專業(yè)化水平，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的廉政教育和能力培養(yǎng)，努力打造風(fēng)清氣正、廉潔高效的采購專業(yè)隊(duì)伍。二是對(duì)于政府采購業(yè)務(wù)中一般性、專業(yè)性不強(qiáng)的事務(wù)，可以采取兼職人員、設(shè)立大學(xué)生實(shí)習(xí)崗位等多種形式，增加政府采購隊(duì)伍人員力量，將專職人員從繁瑣事務(wù)中解放出來。

（二）強(qiáng)化采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，形成互相制約的機(jī)制。采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要包括采購計(jì)劃編制、采購方式選擇、采購文件審核、采購評(píng)審、履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，上述幾個(gè)環(huán)節(jié)都對(duì)采購結(jié)果形成決定性影響，是主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在。采購計(jì)劃編制環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)采購需求論證和市場(chǎng)調(diào)研等工作，一方面重點(diǎn)論證采購項(xiàng)目的必要性和可行性，另一方面通過充分調(diào)研確定采購項(xiàng)目預(yù)算的合理性和準(zhǔn)確性，必要時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)核算預(yù)算控制價(jià)。在采購方式選擇環(huán)節(jié)，應(yīng)充分考慮到學(xué)校使用需求與市場(chǎng)調(diào)研情況之間的關(guān)系，選擇適合的采購方式，才能通過形成有效競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到學(xué)校的采購目標(biāo)，對(duì)于“單一來源”等特殊采購方式，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公示、論證和審批，慎重選擇。采購文件直接關(guān)系到后續(xù)采購活動(dòng)的進(jìn)程和結(jié)果，在采購文件審核環(huán)節(jié)，需要對(duì)采購文件編制的合法合規(guī)性、科學(xué)合理性、客觀公平性進(jìn)行審核，對(duì)于重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)增加復(fù)審環(huán)節(jié)，由采購使用單位和采購職能部門以外的專家組進(jìn)行復(fù)審。采購評(píng)審環(huán)節(jié)，一般項(xiàng)目的評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)在官方評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取，技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的特殊項(xiàng)目（特別是高精尖科研儀器設(shè)備）的評(píng)審專家經(jīng)過預(yù)算主管部門審批可以由使用單位在符合相關(guān)條件、具備相關(guān)能力的專家中自行推薦產(chǎn)生。加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的行為監(jiān)督，對(duì)評(píng)審專家客觀公正、認(rèn)真負(fù)責(zé)的履行評(píng)審職責(zé)進(jìn)行考核和追溯。履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，是后端采購質(zhì)量控制的關(guān)鍵，驗(yàn)收小組應(yīng)由使用部門、驗(yàn)收主管部門和監(jiān)督部門組成，重大項(xiàng)目或技術(shù)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，還可以邀請(qǐng)校內(nèi)外專家參與驗(yàn)收。每個(gè)環(huán)節(jié)互相銜接、互相制約。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，搭建采購信息化管理平臺(tái)。建立包含采購全過程的信息化采購內(nèi)控管理平臺(tái)，與學(xué)校統(tǒng)一身份認(rèn)證和財(cái)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，進(jìn)一步梳理采購業(yè)務(wù)流程，明確管理方式，實(shí)現(xiàn)采購工作的實(shí)時(shí)和全生命周期管理。一方面將采購項(xiàng)目各環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和統(tǒng)計(jì)等功能，為采購分析和決策提供重要依據(jù);另一方面通過網(wǎng)上審批和流轉(zhuǎn)，節(jié)約人力物力，減少人為失誤，提高工作效率，便于管理監(jiān)督，根本性提升采購管理能力和服務(wù)水平。由于政府采購預(yù)算已實(shí)行公開，采購需求公開也是改革的趨勢(shì)，政府采購業(yè)務(wù)領(lǐng)域涉密事項(xiàng)較少，建議財(cái)政部門開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)辦公平臺(tái)，便于采購業(yè)務(wù)人員隨時(shí)隨地辦公。各高校應(yīng)逐漸探索校內(nèi)辦公平臺(tái)與財(cái)政部門一體化辦公平臺(tái)的有機(jī)銜接。

（四）強(qiáng)化使用單位的主體責(zé)任，完善內(nèi)控監(jiān)督體系。在采購活動(dòng)中，使用部門是組織實(shí)施采購工作（尤其在需求制定、履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)）的主要責(zé)任單位，且負(fù)責(zé)本部門自行采購項(xiàng)目的具體實(shí)施。使用部門采購內(nèi)控制度的建設(shè)和落實(shí)情況，直接影響采購工作的廉政建設(shè)。因此，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)使用部門法律意識(shí)和主體責(zé)任意識(shí)，健全制度建設(shè)，同時(shí)單位內(nèi)部要做好采購監(jiān)督檢查工作。探索建立政府采購首要責(zé)任制，每一項(xiàng)采購由使用部門明確具體使用人為第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)做好與招標(biāo)采購人員的工作對(duì)接，出現(xiàn)重大失誤的追究第一責(zé)任人的責(zé)任。加強(qiáng)制度建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，逐步改變以往只對(duì)開標(biāo)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的做法，完善采購全過程的監(jiān)督管理。將政府采購例行審計(jì)監(jiān)督列入校內(nèi)審計(jì)部門的年度任務(wù)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)單一來源項(xiàng)目、改變采購方式的項(xiàng)目、有質(zhì)疑投訴項(xiàng)目等的監(jiān)督檢查，提高監(jiān)督管理水平。大力推進(jìn)采購信息公開，將采購全流程工作至于陽光下，接受校內(nèi)師生和社會(huì)的監(jiān)督。

四、結(jié)語

高校采購內(nèi)控是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要考慮到國家政府采購政策的調(diào)整，又要顧及本校機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等各種現(xiàn)實(shí)情況。無論是政策方面還是操作過程中，需要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，提升工作人員的專業(yè)化水平，不斷完善政府采購內(nèi)部控制制度體系，探索真正適合高校發(fā)展的政府采購管理體制，才能更好地防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，確保高校政府采購工作的健康發(fā)展。

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