基層司法資源不足的困境及完善路徑

楊立新

【關鍵詞】基層司法 ?審判力量 ?完善路徑

【中圖分類號】D926 ? ?【文獻標識碼】A

基層的司法資源和審判力量不足的問題普遍存在

基層司法資源存在不足。司法資源，是指由司法機構、司法人員和與司法活動相關的財政保障資源等形式構成的社會資源。在基層，司法資源表現(xiàn)出一定短缺。例如，在縣一級的基層司法資源配置上，存在比較嚴重的問題，特別是老少邊窮地區(qū)的縣一級的司法資源配置的問題更為明顯?；鶎拥姆ㄔ?、檢察院和公安機關、司法行政機關，都存在人員力量不足的問題，與之相配套的律師、公證、基層司法助理、人民調(diào)解人員等，都存在較大短板。首先是機構配置不齊，除了基本的司法機構依法設立之外，其他有關司法組織，例如調(diào)解委員會、治安保衛(wèi)委員會等，不少虛有其名。其次是司法機關的司法人員數(shù)量不足，難以適應實際工作需要。再次，更重要的是基層司法人員的法律素質不符合要求，也缺少符合要求的人員補充司法隊伍。最后，基層司法也缺乏充分的財政經(jīng)費保障。

基層審判力量存在欠缺。首先，基層法院面臨案件多、壓力大的問題。就目前情況看，主要的一審民事、刑事、行政案件都集中在基層法院，受理的案件數(shù)量逐年增長，已經(jīng)達到歷史上的最高峰。其次，基層法院審判人員數(shù)量編制存在不足，受案數(shù)和審判力量不相適應。非審判人員占比也較高，不少法院的非審判人員超過審判人員，形成倒掛。同時，法院審判人員實行員額制，將不少原來辦案的助理審判員等改任法官助理，使有審判權的員額法官數(shù)量較大減少。最后，由于案件數(shù)量多、審判力量不足，基層法院的法官辦案壓力大，不少法官白天審案，晚上處理判決書、調(diào)解書等，常年晝夜趕班，疲勞作戰(zhàn)。

基層存在司法資源和審判力量不足問題的主要原因

司法資源的配置不完全符合向基層傾斜要求。國家建設的基礎在基層，只有扎扎實實做好基層司法資源配置和審判力量調(diào)整，才能夠實現(xiàn)依法治國的基礎牢、根基穩(wěn)。但是現(xiàn)實的情況是，越往上層，司法資源的配置就越高，不僅人員編制多，機構齊全，更重要的是財政保障充裕，有財力做好司法工作的經(jīng)費保障。對上層的司法資源配備好，是應該的，可以推動全面依法治國;但是，基層的司法基礎做不好、扎不牢，會影響到依法治國的根基穩(wěn)定。

司法機關尤其是審判機關的人員配置不合理?；鶎臃ㄔ捍嬖诜菍徟袠I(yè)務活動多，非審判人員多，非審判業(yè)務機構多。這三“多”，使基層法院乃至于其他基層司法機關在面臨編制不足的困境之外，更增加了內(nèi)部人員配置不符合司法機關職責要求的問題。法院內(nèi)設機構中不少是政治機構、后勤機構以及其他非審判業(yè)務機構。非審判業(yè)務機構不斷增設，就要從審判第一線的審判力量中抽調(diào)人員予以充實，大大地擠占了審判力量。再加上上級機關常常抽調(diào)法院干部參加各種社會中心工作，也一定程度上影響到法院的審判力量。

基層法院員額制改革取得了不錯成效，但是也存在一定負面影響。一方面是進入員額的法官數(shù)額較少，另一方面是沒有進入員額的法官只能作為法官助理，不能繼續(xù)獨立辦案，不僅使基層法院的整體審判力量減少，而且存在協(xié)助法官辦案的積極性不高的情況。這樣，就使基層法院的審判力量實際減弱，進入員額的法官負擔大大加重，即使審理了更多的案件，也仍然是積案較多，給審判工作造成影響。

基層司法資源未能形成合力和突出重點?；鶎铀痉ㄙY源配置存在顧此失彼，不能兼顧，只管主要機構，對相應的其他非主要部門和組織，則重視不夠，不能形成司法資源的合力，在依法治國中發(fā)揮出更重要的作用。在基層法院的工作中，也存在工作布局和協(xié)調(diào)問題，并未把審判工作為法院工作的重中之重，切實把主要力量集中在審判第一線，做了不少不屬于審判工作的工作，使基層法院的工作調(diào)度失衡，沒有突出審判工作重心。

完善基層司法、解決司法資源和審判力量不足的路徑

要把基層司法資源配置的工作放在基層基礎工作的重要位置上來，充分發(fā)揮各自的職能作用，形成司法各部門的合力，推動依法治國的進程。在加強基層的審判、檢察、偵查和司法行政工作的基礎上，在基層設置好律師事務所、公證處、司法助理、人民調(diào)解委員會、治安保衛(wèi)委員會、社區(qū)矯正等司法機構或者組織，改變機構不健全、工作效果不突出、力量不足的問題，解決好司法經(jīng)費的保障問題。

對于基層法院的工作，需要提出改革的重點，改善審判力量不足的狀況。首先，要明確法院的工作重心，明確做好審判工作是法院的主要任務、基本任務，集中力量做好審判工作，防止審判力量分散。其次，要解決基層法院機構臃腫問題，對那些不從事審判工作的機構、非審判業(yè)務機構進行精簡，把法院干部充實到審判工作第一線，安排在各個審判庭中，使基層法院有足夠的審判力量去審理不斷增加的各類案件，提高結案率。再次，對于法官員額制，要根據(jù)實際情況，適當增加員額，讓更多的法官能夠在第一線辦案，而不是因員額制改革而使審判力量受到削弱。最后，要在法院的人員調(diào)配上，為員額制法官的辦案配備足夠的輔助人員，做好法官審判工作的輔助工作，使法官有更多的精力審判案件。一個員額制法官，可以考慮最少要有一個法官助理，有一個書記員，形成一個審判案件的相對獨立的組織，提高辦案能力。此外，要保障相當數(shù)量的人民陪審員參加基層法院的審判工作。

對基層司法工作的經(jīng)費要予以充分保障。沒有足夠的司法經(jīng)費保障，對司法工作再重視，也解決不了基層司法工作的效率問題，也將影響依法治國的進程。在基層司法經(jīng)費中，不僅使員額制的法官的薪酬保持相當?shù)乃?，而且要使其他的審判輔助人員以及其他人員，還有其他司法機關工作人員的薪酬得到充分保障。對基層司法人員的培訓經(jīng)費也必須予以保障，通過不斷的培訓，使基層法官、檢察官、偵查員以及律師、公證員、調(diào)解員、治保員等人員，素質不斷提高，適應新時期的業(yè)務要求，保障基層司法工作高效開展。對于司法機關、有關司法輔助機構的活動經(jīng)費也要加強保障，讓基層司法活動保持活力，不斷前進和進步，從根本上保證基層的長治久安、人民的安居樂業(yè)。

對于基層法官、檢察官等，可探索實行輪換制，保證基層法院的審判力量和基層檢察機關的檢察力量的業(yè)務水平有足夠的保障，并且從制度上防止司法腐敗發(fā)生?；鶎铀痉C構符合法律要求的人員不足，要從制度上解決。借鑒國外經(jīng)驗，可以推進實行法官和檢察官輪換制。鑒于我國地域廣闊的實際情況，可首先在省一級的地域內(nèi)，實行法官、檢察官的異地輪換。法院和檢察院的人員在一定程度上和范圍內(nèi)進行異地交流，有突出效果。這樣在一定程度上也會改善司法人員不愿意到基層工作的情況，基層審判力量的不足也會在一定程度上扭轉。

（作者為中國人民大學民商事法律科學研究中心研究員、法學院教授）

【參考文獻】

①李鑫：《國家治理現(xiàn)代化進程中司法資源分配問題研究》，《學術論壇》，2015年第2期。

②白彥：《司法公信力流失問題研究——以基層法官角色定位為視角》，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2016年第1期。

責編/于洪清 ? ?美編/陳琳（見習）