高等教育財(cái)政撥款制度完善路徑研究

符小玉

摘要：自建國(guó)以來，我國(guó)關(guān)于高校財(cái)政撥款的制度不斷發(fā)生演變。近年來，我國(guó)高等教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，然而對(duì)應(yīng)的國(guó)家財(cái)政撥款制度卻相對(duì)滯后，問題突出。文章在簡(jiǎn)要概述我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度演變歷程的基礎(chǔ)上，就其存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的完善路徑。

關(guān)鍵詞：高等教育；財(cái)政撥款制度；完善路徑；問題

當(dāng)前，我國(guó)在高校財(cái)政撥款制度的改革上雖初具成效，然而在高校擴(kuò)招的背景下，很多問題逐漸凸顯。在全球高等教育財(cái)政機(jī)制改革背景下，國(guó)內(nèi)高校發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，繼而對(duì)財(cái)政撥款制度提出了更高要求。新時(shí)期，對(duì)高等教育財(cái)政撥款制度存在問題與完善路徑進(jìn)行研究無疑具有高度的緊迫性與現(xiàn)實(shí)性。

一、高等教育財(cái)政撥款制度演變歷程概述

1950年至1953年，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度遵循統(tǒng)收統(tǒng)支、逐級(jí)管理原則，即中央財(cái)政按照隸屬關(guān)系對(duì)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行逐級(jí)管理，由各級(jí)主管部門對(duì)高校進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助；1954年至1979年，遵循塊塊為主、條塊結(jié)合的原則，即中央財(cái)政以“定額定員”為原則向地方政府劃撥財(cái)政投入資金，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況對(duì)教育財(cái)政投入進(jìn)行再次分配劃撥。這一時(shí)期，我國(guó)高等教育實(shí)現(xiàn)了一定發(fā)展，然而受到國(guó)家財(cái)力的限制與十年動(dòng)亂影響，我國(guó)高等教育發(fā)展依然相當(dāng)滯后；1980年至今，我國(guó)實(shí)行分級(jí)包干與劃分收支的財(cái)政撥款機(jī)制，即除中央直屬高校外，其余高效均由地方財(cái)政負(fù)責(zé)教育財(cái)政撥付。

二、高等教育財(cái)政撥款制度存在問題分析

（一）學(xué)校定位不明晰，撥款制度缺乏針對(duì)性

在國(guó)際上，高校通常被劃分為應(yīng)用型與研究型兩大類型，其中應(yīng)用型大學(xué)的人才培養(yǎng)目標(biāo)是培養(yǎng)更多應(yīng)用技能型人才，而研究型大學(xué)則致力于培養(yǎng)更多研究創(chuàng)新型人才。在國(guó)際上，應(yīng)用型大學(xué)在辦學(xué)規(guī)模及學(xué)生人數(shù)上遠(yuǎn)超研究型大學(xué)，且應(yīng)用類大學(xué)的定位更為明確，發(fā)展也相對(duì)穩(wěn)定。反觀我國(guó)，眾多高校為了躋身更高層次大學(xué)行列，通常模糊了自身定位，片面追求跨越式的超常規(guī)發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)在高等教育的財(cái)政支持上也并未制定出促進(jìn)兩類大學(xué)有序發(fā)展的政策，一方面兩種類型學(xué)校在不同專業(yè)及相同專業(yè)上的生均定額差異不明顯；另一方面財(cái)政撥款制度忽視了兩種類型大學(xué)的各自特征，導(dǎo)致高校間為了爭(zhēng)奪財(cái)政資源模糊了自身定位，制約了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）財(cái)政撥款機(jī)制單一，辦學(xué)成本難以確定

雖然我國(guó)高等教育財(cái)政撥款采用的“專項(xiàng)補(bǔ)助”模式與“綜合定額”模式相結(jié)合的策略，在一定程度上擴(kuò)大了高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，也有利于滿足學(xué)校的特殊需求，在保障高校經(jīng)費(fèi)使用效率上發(fā)揮著積極作用。然而“綜合定額”模式下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的劃撥是按照校內(nèi)學(xué)生規(guī)模和生均撥款額度綜合確定的，公正性和透明性上有待提升。此外，該種模式還存在明顯的問題，一方面該模式將學(xué)生的規(guī)模作為財(cái)政撥款的唯一參數(shù)，導(dǎo)致很多高校為了獲取更多財(cái)政資金而盲目擴(kuò)招，擠壓教學(xué)資源，造成高校教學(xué)質(zhì)量的不斷下降；另一方面，該模式下生均定額的確定通常根據(jù)上一年度學(xué)校的綜合支出水平確定，學(xué)校的實(shí)際辦學(xué)成本未能得到真實(shí)的體現(xiàn)。

（三）缺乏績(jī)效考評(píng)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向目標(biāo)

通常來說，我國(guó)教育主管部門雖然會(huì)定期評(píng)估高等教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量，然而評(píng)估結(jié)果和財(cái)政撥款數(shù)量并不掛鉤，財(cái)政部門在高校生均定額標(biāo)準(zhǔn)的制定上，僅僅將其一項(xiàng)指標(biāo)作為政策制定的參數(shù)，并沒有將學(xué)校的績(jī)效考核納入考評(píng)指標(biāo)，從而未能對(duì)高校形成激勵(lì)制約機(jī)制。同時(shí)，在財(cái)政劃撥資金的使用上，高等教育機(jī)構(gòu)通常只顧眼前利益，不考慮成本和收益，在教學(xué)科研資金的投入上力度不足，影響高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。此外，單一的財(cái)政撥款參與機(jī)制，忽略了多目標(biāo)需求，在高校辦學(xué)行為上缺乏多重激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致政府部門各項(xiàng)辦學(xué)政策目標(biāo)難以落到實(shí)處。

三、完善高等教育財(cái)政撥款制度路徑

（一）建立健全財(cái)政撥款制度，確定高校分類與財(cái)政支持力度

在教育資金有限背景下，為全面促進(jìn)我國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，教育主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)高校進(jìn)行科學(xué)的分類，同時(shí)明確應(yīng)用型大學(xué)與研究型大學(xué)的財(cái)政支持重點(diǎn)。一方面，明確兩類大學(xué)的人才培養(yǎng)目標(biāo)和任務(wù)。其中，研究型大學(xué)應(yīng)當(dāng)致力于為社會(huì)培養(yǎng)諸如研究生、博士等高層次人才，承擔(dān)起國(guó)家的科研任務(wù)；而應(yīng)用型大學(xué)則應(yīng)當(dāng)致力于應(yīng)用型本科生與碩士生的培養(yǎng)，力爭(zhēng)為社會(huì)輸送各種復(fù)合型技能人才；另一方面，要確定高校辦學(xué)成本的分?jǐn)倷C(jī)制。各級(jí)高校應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持公益性辦學(xué)的基礎(chǔ)上，綜合專業(yè)、地區(qū)等因素差異，對(duì)學(xué)校的辦學(xué)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)算，初步確定政府、社會(huì)與學(xué)生個(gè)體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的金額。此外，還必須根據(jù)學(xué)校的地理位置、辦學(xué)層次等，對(duì)學(xué)校的生均培養(yǎng)成本進(jìn)行估算，形成差異化的生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建立績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，增加財(cái)政績(jī)效撥款

近年來，隨著高等教育的普及，高校教育經(jīng)費(fèi)的管理責(zé)任與使用效率日漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。部分發(fā)達(dá)國(guó)家已在高等教育資源分配體制中引入了績(jī)效撥款政策，并以此作為財(cái)政撥款改革的重點(diǎn)方向。在高等教育經(jīng)費(fèi)使用中引入財(cái)政績(jī)效撥款模式，是通過建立績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)學(xué)?？蒲兴健⒃u(píng)估辦學(xué)效益和學(xué)生就業(yè)率來實(shí)現(xiàn)的。在實(shí)施這項(xiàng)撥款政策的同時(shí)，也要注意將高校的績(jī)效考核與財(cái)政生均撥款相掛鉤，推進(jìn)績(jī)效撥款制度的實(shí)施。由此一來，不僅能促進(jìn)高等教育的異化發(fā)展，改變千篇一律的學(xué)校發(fā)展模式，還能通過學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、科研水平與辦學(xué)特色的博弈、較量，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐漸引入高校辦校理念中，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行高等教育資本的重組與使用。尤其重要的是，財(cái)政績(jī)效撥款機(jī)制的確立，為高等教育營(yíng)造了一個(gè)更加公平、公正、透明、高效的資金使用環(huán)境，也為之創(chuàng)建了一個(gè)良性的發(fā)展環(huán)境，使高校能更好發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)資源的作用，進(jìn)而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（三）改革撥款指標(biāo)，從一到多建立撥款參數(shù)

傳統(tǒng)撥款指標(biāo)下，高等院校都是依據(jù)單一的指標(biāo)參數(shù)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款的“綜合定額”，不僅計(jì)算方式簡(jiǎn)單，也不能準(zhǔn)確實(shí)時(shí)反映高校的辦學(xué)成本，更沒有考慮到不同院校的差異化特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，高校的撥款模式改革應(yīng)當(dāng)著眼于學(xué)校最基本的成本運(yùn)行規(guī)律，從撥款指標(biāo)的改革入手，轉(zhuǎn)變單一的指標(biāo)參數(shù)，逐漸發(fā)展為多種參數(shù)為支撐的高校撥款指標(biāo)體系。這些撥款指標(biāo)參數(shù)包括對(duì)學(xué)校學(xué)生規(guī)模、學(xué)科建設(shè)、科研水平及人員編制等硬軟件水平的考慮，更加合理地配置高校經(jīng)費(fèi)資源，使之產(chǎn)生最大化的使用績(jī)效。這種多元化的撥款指標(biāo)參數(shù)相比單參數(shù)的撥款方式，不僅兼顧公平與效率的原則，還有著較強(qiáng)的操作性，無疑是我過高等教育財(cái)政撥款方式改革的重點(diǎn)方向。

除此以外，高等教育還需要轉(zhuǎn)變撥款的二元體制，建立適當(dāng)?shù)膿芸钪薪榻M織，引進(jìn)財(cái)政撥款中介，資金的引進(jìn)和使用交由中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作，而不是直接發(fā)給高校，增加撥款的透明度，使撥款的額度與評(píng)估結(jié)果掛鉤，提高撥款資金的使用效率。同時(shí)，還可考慮成立專門的撥款委員會(huì)，業(yè)務(wù)上接受政府部門的指導(dǎo)，但運(yùn)作上要保持高度的獨(dú)立性。這樣既能轉(zhuǎn)變政府對(duì)高校單一政策引導(dǎo)的宏觀管理，又能轉(zhuǎn)變高校對(duì)政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)的依附，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，使得高校真正發(fā)展為自主辦學(xué)的法人主體。

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（作者單位：新疆石河子大學(xué)商學(xué)院）