分稅制與地方財政赤字

廖紅偉　范榮

〔摘要〕 實證研究結(jié)果表明：財政分權(quán)、財政自主度和財政赤字規(guī)模膨脹之間高度正相關(guān)，其內(nèi)在作用機制在于以GDP為中心的績效考核機制給地方政府官員提供了扭曲的政治激勵，從而改變了地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)偏好，使其不斷擴大基本建設(shè)投資以刺激經(jīng)濟增長，實現(xiàn)在較短任期內(nèi)升遷的政治目的。這種以基本建設(shè)投資支出刺激經(jīng)濟增長的模式在東部地區(qū)已難以為繼，其直接后果便是財政收入增長受限，財政赤字膨脹，地方政府對預算外收入及銀行貸款等的依賴度大增。必須改革地方政府的績效考核指標體系，促進其轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實施高效行政，規(guī)范政府借貸行為，以降低分稅制后的財政風險。

〔關(guān)鍵詞〕 分稅制；財政分權(quán)； 財政赤字； 政治激勵 ；東部地區(qū)

〔中圖分類號〕F8124 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0014-07

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整研究”（13&ZD022）； 吉林大學基本科研業(yè)務費項目“東北振興中的企業(yè)重組與國有資產(chǎn)流失監(jiān)管”（2012QY095）；吉林大學“985工程”項目“中國國有經(jīng)濟改革與發(fā)展研究”

〔作者簡介〕廖紅偉，吉林大學中國國有經(jīng)濟研究中心副教授，博士生導師，吉林長春 130012；

一、 引言

1994年中央啟動了分稅制改革，將稅種分為國稅、地稅和中央地方共享稅，并確定了中央和地方的事權(quán)和支出范圍。東部地區(qū)處于改革開放前沿地帶，經(jīng)濟發(fā)展水平高，工商業(yè)和私營經(jīng)濟發(fā)達，GDP從1995年的32639億元增長到2012年的32073847億元，17年間增長了10倍，其總值是同期西部地區(qū)的3倍多。同時，財政收入也從170億元增長到3578446億元，增長了210倍。財政收入增長速度遠遠超過GDP，卻并沒有出現(xiàn)財政盈余，相反，財政赤字規(guī)模不斷膨脹，赤字率即財政赤字占GDP比重從022%上升到033%。為什么分稅制后東部地區(qū)財政收入增長速度如此之快，依然收不抵支，財政赤字規(guī)模不斷膨脹，這不得不令人思考分稅制與財政赤字的內(nèi)在作用機制是什么。

通過研究東部地區(qū)財政支出數(shù)據(jù)，本文發(fā)現(xiàn)分稅制后財政支出增長的彈性系數(shù)（財政支出增長率比GDP增長率）從115上升到221，財政支出增長速度也遠遠高于GDP增長速度。顯然財政支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)和財政赤字、分稅制有一定內(nèi)在聯(lián)系?；诖?，本文關(guān)于分稅制和財政赤字內(nèi)在作用機制的分析立足于財政支出規(guī)模與財政支出結(jié)構(gòu)。

二、文獻綜述

從規(guī)范研究角度梳理主要有如下觀點：以Hayek（1945）、Oates（1972）等為代表的傳統(tǒng)財政分權(quán)理論認為，地方政府具有信息優(yōu)勢，比中央政府更了解本轄區(qū)居民的偏好，〔1〕因此，中央向地方政府下放財政權(quán)利，由地方政府提供公共產(chǎn)品，可以更好地滿足居民的偏好，提高經(jīng)濟效率，加快地方經(jīng)濟發(fā)展。Tiebout（1956）的用腳投票模型說明居民通過流動，促使地方政府競爭，有利于地方公共產(chǎn)品的提供數(shù)量接近帕累托最優(yōu)水平，使財政支出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，財政赤字規(guī)模下降?！?〕Buchanan（1965）的俱樂部模型，開創(chuàng)性地研究了最優(yōu)政府規(guī)模問題，表明地方政府在資源配置方面有優(yōu)勢?？傊?，大多數(shù)學者認為財政分權(quán)通過促進消費者效率提高從而促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但是，也有學者認為財政分權(quán)弊大于利，中央政府集權(quán)具有規(guī)模經(jīng)濟效應，能夠避免外部效應的潛在成本，有利于經(jīng)濟增長，財政分權(quán)則不利于經(jīng)濟增長?！?〕平新喬（2006）對財政分權(quán)的經(jīng)濟效應研究結(jié)果認為，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長有負面作用：分稅制改革以及配套建立的轉(zhuǎn)移支付制度，使得地方政府更加依賴“公共泳池資源”，為了爭取更多的財政資金，競相開展支出競爭，從而導致地方政府財政赤字膨脹，不利于地方經(jīng)濟的發(fā)展。〔4〕

此外，很多學者從實證角度驗證財政分權(quán)的經(jīng)濟增長效應，但沒有得到一致的研究結(jié)論。Neyapti（ 2010） 基于16個國家1980-1998年的面板數(shù)據(jù)，以地方政府支出（ 收入） 占總支出（ 收入） 的比例作為財政分權(quán)指標，從支出分權(quán)和收入分權(quán)兩個角度分別檢驗了財政分權(quán)和財政赤字之間的關(guān)系，結(jié)果證實財政分權(quán)能夠顯著降低預算赤字水平，促進經(jīng)濟增長?！?〕但是也有學者得出不同結(jié)論，比如Diavoodi（2000） 基于30個國家1970—1995的樣本數(shù)據(jù)，得到的實證研究結(jié)論是財政分權(quán)伴隨財政赤字傾向，進一步的比較研究則發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家比發(fā)達國家更容易協(xié)調(diào)失衡從而產(chǎn)生財政赤字?！?〕Thornton（2009）構(gòu)建了度量收入自主程度的指標，并結(jié)合地方政府財政收入對總收入的占比指標衡量財政分權(quán)，對19個OECD成員國1980—2000年樣本數(shù)據(jù)進行實證考察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)自主收入財政分權(quán)指標與財政赤字之間不存在顯著的因果關(guān)系，收入占比指標在一定程度上與財政赤字負相關(guān)。〔7〕國內(nèi)學者對1994年之前的財政分權(quán)進行實證研究的主要有張濤和鄒恒甫（1998），他們檢驗了1978-1992年我國中央與地方財政資源分配與省級經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)尤其是在過渡時期財政分權(quán)有利于地方經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)觀點是不正確的。他們認為轉(zhuǎn)型國家在經(jīng)濟發(fā)展的早期，由中央政府集中有效的財力加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更有利于經(jīng)濟的增長。〔8〕劉洪鐸（2011）則構(gòu)建了財政分權(quán)支出指標，檢驗了分稅制和全國財政赤字的關(guān)系，驗證了分稅制導致全國財政赤字膨脹的假說，說明在我國分稅制后確立的財政分權(quán)有負的經(jīng)濟效應?！?〕

以上文獻研究存在以下不足：無論是規(guī)范研究還是實證研究，對財政分權(quán)和財政赤字的關(guān)系均沒有定論，財政分權(quán)是很復雜的制度改革，其產(chǎn)生的經(jīng)濟效應與每個地區(qū)的具體情況以及實施過程是密切相關(guān)的。因此，不同國家、不同時間跨度、不同指標選擇很有可能得出完全不同的結(jié)論。由于多數(shù)文獻只是簡單地對財政分權(quán)指標和經(jīng)濟增長進行回歸便得出或正效應或負效應的結(jié)論，對財政分權(quán)和經(jīng)濟增長作用的微觀基礎(chǔ)并沒有進行具體深入的分析，并且多從理論上探析分稅制的經(jīng)濟效應，實證研究相對少。就分稅制而言，本文認為分稅制改革內(nèi)容涵蓋廣，經(jīng)濟效應復雜，需要深入分析其產(chǎn)生經(jīng)濟效應的傳導過程和微觀基礎(chǔ)，但中國地區(qū)差異性大，東中西部地區(qū)在資源稟賦、文化環(huán)境、市場發(fā)育、制度政策等方面有極大的差異性，不適宜籠統(tǒng)地從全國范圍進行分析。此外，不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，分稅制的經(jīng)濟效應也是不同的，必須動態(tài)考察。

本文的創(chuàng)新點如下：首先，本文從實證角度研究分稅制和東部地區(qū)財政赤字的內(nèi)在作用機制，定量地分析分稅制對東部地區(qū)赤字的影響。其次，本文從官員面臨的政治激勵入手，深入研究分稅制對財政赤字產(chǎn)生作用的微觀基礎(chǔ)和內(nèi)在作用機制，并根據(jù)馬斯格雷夫的發(fā)展階段增長論有針對性地分析東部地區(qū)在不同發(fā)展階段這種激勵所產(chǎn)生的不同后果。

三、分稅制與財政赤字的內(nèi)在作用機制

我國經(jīng)濟上的分權(quán)改革和政治上的集權(quán)是相伴的，在分析分稅制的經(jīng)濟效應時，必須考慮政治激勵的作用。本文認為官員也符合理性經(jīng)濟人的假設(shè)，也追求自身效用最大化。由于對官員的績效考核標準已由過去的政治表現(xiàn)為主變?yōu)榻?jīng)濟績效考核為主，形成了地方政府流行的政績觀：為爭取升遷的最大可能性，盡可能地促進本地區(qū)經(jīng)濟增長。圍繞GDP開展“政治錦標賽”，這是理解地方政府激勵與地方經(jīng)濟增長的關(guān)鍵?！?0〕所以，地方政府背后的績效考核指標是財政赤字的根本動因。為了在任期內(nèi)盡快地刺激經(jīng)濟增長，地方政府將財政支出投向了基本建設(shè)如基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，一方面可以迅速帶動生產(chǎn)，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，刺激就業(yè)，釋放增長信號；另一方面，改善基礎(chǔ)設(shè)施可以吸引資金流入，進而促進經(jīng)濟增長。

①自有收入指預算內(nèi)收入，即主要通過稅收獲得的財政收入。而“土地財政”即賣地收入、銀行貸款、發(fā)債均不屬于自有預算內(nèi)收入。

這種政治激勵的確極大地促進了地方經(jīng)濟增長，而官員則依靠基本建設(shè)投資刺激經(jīng)濟增長實現(xiàn)自己的升遷目的。正是這種政治激勵導致這種經(jīng)濟增長模式被地方政府普遍采用（圖1）。

馬斯格雷夫的經(jīng)濟發(fā)展階段增長論顯示，這種政治激勵在不同發(fā)展階段產(chǎn)生的作用是不同的。

在東部地區(qū)經(jīng)濟增長的初期階段，由于私人資本積累有限，政府必須加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。將財政支出投向基本建設(shè)如基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，因此促進了經(jīng)濟增長。但是，經(jīng)過30多年的發(fā)展，東部地區(qū)進入了經(jīng)濟發(fā)展的中期。與初期階段不同，基本建設(shè)投資的長期支出效應已經(jīng)完全不同于初期階段，依靠政府基本建設(shè)投資帶動經(jīng)濟增長很難再持續(xù)。這一階段公共積累支出增長放緩，私人資本積累雄厚，基礎(chǔ)設(shè)施基本完善。此時政府投資應是退出，只作為私人資本的補充，否則將阻礙私人資本增長，從而阻礙經(jīng)濟增長。如索洛模型所解釋的，資本積累可以迅速提高人均產(chǎn)出水平和人均產(chǎn)出增長率，但這是經(jīng)濟沒有到達穩(wěn)態(tài)之前，而且越遠離穩(wěn)態(tài)，人均資本增長率越大；從而人均產(chǎn)出越大，越接近穩(wěn)態(tài)，則人均資本增長率越小，人均產(chǎn)出也越小。進入穩(wěn)態(tài)則新增投資等于收支相抵的投資，人均資本增長率為零，人均產(chǎn)出不變，經(jīng)濟停止增長。索洛模型預測以及發(fā)達國家的經(jīng)驗研究表明，經(jīng)濟進入穩(wěn)態(tài)的收斂時間約為60年。從長期來說，基本建設(shè)投資對經(jīng)濟增長只有水平效應，而沒有增長效應，這也是依靠基本建設(shè)拉動經(jīng)濟增長的效果在逐漸減緩的原因。另一方面，隨著亞洲其他發(fā)達地區(qū)以及我國各地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)整體水平的提高與完善，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再是吸引資本流入的主要因素，政府很難通過改善基礎(chǔ)設(shè)施吸引資本流入，也就無法通過引進外資刺激經(jīng)濟增長。兩方面原因?qū)е乱韵陆Y(jié)果：經(jīng)濟增長速度下降，財政收入增長有限，依靠基本建設(shè)投資刺激經(jīng)濟增長的模式走向盡頭。

分稅制與財政赤字的這一作用機制產(chǎn)生的后果是：經(jīng)濟增長速度緩慢，自有財政收入能力增長受限，依靠地區(qū)經(jīng)濟增長獲得的預算內(nèi)自有收入①無法滿足地區(qū)財政支出，收不抵支，財政赤字缺口不斷膨脹。而政府為了刺激經(jīng)濟必須實施積極的財政政策，擴大支出，從而導致赤字缺口進一步加大，財政赤字膨脹。地方政府為解決財政赤字問題，采取積極增加預算外收入，甚至依賴“土地財政”增加財政收入的做法，則極大地扭曲了市場的激勵機制。另一方面，通過加大從銀行貸款和地方融資平臺的發(fā)債規(guī)模彌補赤字，也對經(jīng)濟發(fā)展造成很大的負面影響。

此外，膨脹的赤字規(guī)模還帶來巨大的財政風險：政府在收不抵支時，為了擴大基本建設(shè)支出，刺激經(jīng)濟增長，基本上采用從國有商業(yè)銀行貸款和從地方融資平臺發(fā)債的方式籌資。由于基本建設(shè)項目資金回收周期長而且收益率極低，項目大多數(shù)虧損，導致地方政府欠銀行的貸款無法償還，銀行不良貸款率大幅上升，對整個金融體系的安全造成威脅；而銀行欠債權(quán)人的錢無法保障，又使其面臨巨大的債務壓力。

轉(zhuǎn)變以GDP為主的績效考核指標，轉(zhuǎn)變對地方政府的政治激勵，促使地方政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，擴大對環(huán)境、法制建設(shè)、教育、金融體系建設(shè)、第三產(chǎn)業(yè)以及社會保障制度等“軟因素”的支出，雖然短期內(nèi)不會立刻促進經(jīng)濟增長，但在長期將推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，并產(chǎn)生以下效應：政府加大第三產(chǎn)業(yè)支出，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對經(jīng)濟增長和就業(yè)率增長的貢獻度遠遠大于一二產(chǎn)業(yè)，可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；政府擴大教育、社會保障以及法制建設(shè)支出，則會吸引物質(zhì)資本和人力資本涌入，促進科技進步，進一步加快經(jīng)濟發(fā)展；政府從經(jīng)濟發(fā)展中獲得更大的財政收入，提高財政自主度，即提高預算內(nèi)自有收入滿足支出的能力，可以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，減少財政赤字，進一步促進經(jīng)濟發(fā)展，形成經(jīng)濟良性發(fā)展循環(huán)過程（圖2）。

①為了分析的簡潔性，本文忽略宏觀政策的影響，只考慮分稅制和財政赤字的作用機制。

根據(jù)上述對分稅制和東部地區(qū)財政赤字內(nèi)在作用機制的分析，①我們提出以下假設(shè)：

H1：若分稅制改革以來的財政分權(quán)和財政赤字正相關(guān)，說明分稅制加劇了財政赤字規(guī)模膨脹；若負相關(guān)則說明分稅制減弱了地方政府財政赤字規(guī)模的膨脹。

H2： 若財政赤字和財政自主度負相關(guān)，則說明東部地區(qū)預算內(nèi)自有財政收入可以滿足財政支出，經(jīng)濟進入良性發(fā)展循環(huán)過程；若財政赤字和財政自主度正相關(guān)，則說明東部地區(qū)預算內(nèi)自有收入難以滿足支出，仍然依賴預算外收入及銀行貸款等其他途徑滿足支出。

四、 實證檢驗

1.數(shù)據(jù)來源

由于分稅制穩(wěn)定了地方政府的事權(quán)，反映在財政支出上為該數(shù)據(jù)的穩(wěn)定化，因此，本文選取數(shù)據(jù)的時間段為1995-2012年。對東部地區(qū)的劃分，本文遵照“七五”時期的劃分方法，包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省和直轄市。數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口年鑒》《中國財政年鑒》以及中經(jīng)網(wǎng)、國研網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫，并采用Stata 100軟件操作。

4.實證結(jié)果分析

本文分別進行了四個回歸，在回歸（1）中，考察了財政赤字和支出分權(quán)的關(guān)系，可以看出財政赤字和支出分權(quán)呈顯著正相關(guān)，在置信水平001下顯著，財政支出每增加一個單位，財政赤字擴大約00041個單位。這也驗證了假設(shè)1：分稅制以后的財政分權(quán)導致東部地區(qū)財政赤字規(guī)模膨脹。由于以GDP為標準的績效考核指標給政府官員造成了扭曲的政治激勵，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入中期，理論上公共積累支出應呈下降態(tài)勢，否則會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。因此，基本建設(shè)投資對經(jīng)濟的刺激作用會越來越小，稅源相對下降，財政赤字問題便越來越突出。而控制變量人均實際GDP、經(jīng)濟開放度、通貨膨脹率與財政赤字都是負相關(guān)，這與我們的預期符號一致。地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，則稅源越廣，政府財政收入越高，赤字也就相應越?。唤?jīng)濟越開放，越有利于市場競爭，市場化程度越高，則政府行政效率越高、財政紀律越規(guī)范。這也符合Diavoodi（2005）關(guān)于較高的經(jīng)濟開放度有助于形成紀律效應的觀點?！?2〕通貨膨脹率越高，物價水平越高，則政府投資成本上升，從而利潤更少，赤字規(guī)模擴大。人口變量則不顯著，鑒于其只是控制變量，故不是本文研究的核心變量。

在回歸（2）中我們考察了財政赤字和收入分權(quán)的關(guān)系，可以看到收入分權(quán)與財政赤字是負相關(guān)關(guān)系，在置信水平為005下顯著。這與我們的假設(shè)-分稅制確立的財政分權(quán)與財政赤字正相關(guān)是矛盾的。一方面，筆者認為地方政府的收入來源復雜、沒有統(tǒng)一標準，而且預算外收入將近占財政收入的一半，本文由于數(shù)據(jù)限制全部采用預算內(nèi)收入和支出，沒有考慮預算外收入，這可能導致回歸結(jié)果不可信；另一方面，也與許多學者的研究不謀而合，即收入分權(quán)的經(jīng)濟效應往往是復雜的、不確定的?？刂谱兞咳司鶎嶋HGDP、人口變量與財政赤字正相關(guān)，而經(jīng)濟開放度、通貨膨脹率與財政赤字負相關(guān)。

在回歸（3）中我們考察了財政自主度與財政赤字的關(guān)系，可以看到財政自主度與財政赤字顯著正相關(guān)，在置信水平為001下顯著，財政自主度每增加一個單位，財政赤字擴張大約00079個單位。說明東部地區(qū)地方政府預算內(nèi)自有收入難以滿足支出，需要依賴預算外收入及銀行貸款等其他途徑籌集資金，或者說經(jīng)濟并沒有進入良性發(fā)展循環(huán)過程?？刂谱兞颗c財政赤字均是正相關(guān)，經(jīng)濟開放度不顯著。

五、結(jié)論與政策啟示

從上述研究我們得到以下結(jié)論：首先，自分稅制以來，財政分權(quán)和東部地區(qū)財政赤字為正相關(guān)，其內(nèi)在作用機制在于以GDP為中心的績效考核機制給地方政府官員提供了扭曲的政治激勵，從而改變了地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)偏好，使其不斷擴大基本建設(shè)投資支出刺激經(jīng)濟增長，實現(xiàn)在短的任期內(nèi)升遷的政治目的。但是，這種經(jīng)濟增長模式只能在一定時期內(nèi)也就是經(jīng)濟增長的初級階段是有效的，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入中期階段由此帶來的問題正在逐漸顯現(xiàn)。其次，東部地區(qū)資本積累接近穩(wěn)態(tài)資本存量水平，基本建設(shè)投資支出刺激經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)很難奏效甚至走到盡頭，經(jīng)濟增長速度變緩，其后果是財政收入增長受限，依靠自有預算內(nèi)財政收入無法滿足支出，財政赤字膨脹，而地方政府尋求預算外收入以及從銀行貸款、發(fā)債等舉措，進一步加大了財政風險。最后，由于財政赤字和財政自主度正相關(guān)，表明東部地區(qū)對預算外收入及銀行貸款等的依賴程度大，對市場機制造成的扭曲也大，經(jīng)濟因此并沒有能夠進入良性發(fā)展循環(huán)過程。針對上述結(jié)論，我們得出以下政策啟示：

第一，應改革地方政府的績效考核指標，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府面臨的政治激勵并解決赤字問題。對地方官員的政績考核不能只是GDP，而要建立全面、綜合的績效考核指標體系，注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理度、環(huán)境保護、社會福利等，考核期限則應以長期為主，避免地方政府只關(guān)注短期利益，這是解決地方政府赤字問題，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府政治激勵的根本之策。

第二，由于東部地區(qū)依靠基本建設(shè)投資刺激經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)難以奏效甚至走到盡頭，東部地區(qū)政府必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和經(jīng)濟增長方式，不能再主要依靠基本建設(shè)投資拉動經(jīng)濟增長，而應將財政資金投向高科技產(chǎn)業(yè)，加大對高科技產(chǎn)業(yè)的扶持，實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等服務業(yè)。加大財政資金對社會保障等公共產(chǎn)品的投入，改善居民生活條件和幸福指數(shù)，從而刺激消費，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟更高水平的發(fā)展，使經(jīng)濟進入良性發(fā)展循環(huán)過程，改善政府財政資金的支出狀況。

第三，地方政府必須提高行政效率促進經(jīng)濟進一步發(fā)展，實施績效預算，避免財政資金低效率使用，導致投資成本無法收回，形成赤字缺口。應逐步實現(xiàn)地方財政預算透明化和法制化管理，加強社會公眾對財政資金使用的監(jiān)督，在源頭上遏制財政資金使用不合理和支出結(jié)構(gòu)不合理的問題。

第四，必須完善地方政府的借貸行為。基于分稅制和東部地區(qū)財政赤字內(nèi)在作用機制產(chǎn)生的財政風險，一方面，應完善地方融資平臺，實現(xiàn)透明化、市場化運作，規(guī)范政府融資行為，實施債務規(guī)模透明化管理，建立預警機制，合理控制債務風險，并加強對融資平臺的監(jiān)督與管理。另一方面，規(guī)范政府和銀行的借貸行為。國有商業(yè)銀行不應成為政府部門的提款機，必須保持商業(yè)銀行獨立的法人地位。政府向銀行借貸應是市場交易者身份，符合貸款準則才能貸款，而且必須有規(guī)定抵押品。

〔參考文獻〕

〔1〕Hayek F.A.The Use of Knowledge in Society.American Economic Review，1945，35，（9）：pp.519-530.

〔2〕Tiebout. C.，A Pure Theory of Local Expenditures.Journal of Political Economy，1956，64，（5）：pp.416-424.

〔3〕Buchanan. An Economic Theory of Clubs.Economica，1965，pp.101-103.

〔4〕平新喬，白潔.中國財政分權(quán)與地方公共品的供給〔J〕.財貿(mào)經(jīng)濟，2006，（2）：49-54.

〔5〕Neyapti. Fiscal Decentralization and Deficits： International Evidence. European Journal of Political Economy，2010，（26）：pp.155-165.

〔6〕Diavoodi. Fiscal Decentralization and Intergovernmental： A Cross-country Analysis.World Development，2000，（28） ：pp.244-257.

〔7〕Thornton. The Impact of Revenue Decentralization on Fiscal Deficits：Some Evidence from OECD Countries.Applied Economics Letters，2009，（16）：pp.1461-1466.

〔8〕T. Zhang， H. Zou. Fiscal Decentralization， Public Spending and Economic Growth in China， Journal of Public Economics 67，（1998）：pp.221-240.

〔9〕劉洪鐸.財政分權(quán)導致地方財政赤字規(guī)模膨脹嗎〔J〕.上海經(jīng)濟研究，2011，（9）：97-107.

〔10〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟研究，2007，（7）：36-50.

〔11〕喬寶云.增長與均等的取舍〔M〕.北京：人民出版社，2002.69-84.

〔12〕Akai，Nobuo and Sakata，Masayo. Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth： Vidence from state-Level cross-Section Data for the United States. Journal of Urban Economics 52，（2002），pp.93-108.

（責任編輯：張 琦）

4.實證結(jié)果分析

本文分別進行了四個回歸，在回歸（1）中，考察了財政赤字和支出分權(quán)的關(guān)系，可以看出財政赤字和支出分權(quán)呈顯著正相關(guān)，在置信水平001下顯著，財政支出每增加一個單位，財政赤字擴大約00041個單位。這也驗證了假設(shè)1：分稅制以后的財政分權(quán)導致東部地區(qū)財政赤字規(guī)模膨脹。由于以GDP為標準的績效考核指標給政府官員造成了扭曲的政治激勵，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入中期，理論上公共積累支出應呈下降態(tài)勢，否則會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。因此，基本建設(shè)投資對經(jīng)濟的刺激作用會越來越小，稅源相對下降，財政赤字問題便越來越突出。而控制變量人均實際GDP、經(jīng)濟開放度、通貨膨脹率與財政赤字都是負相關(guān)，這與我們的預期符號一致。地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，則稅源越廣，政府財政收入越高，赤字也就相應越??；經(jīng)濟越開放，越有利于市場競爭，市場化程度越高，則政府行政效率越高、財政紀律越規(guī)范。這也符合Diavoodi（2005）關(guān)于較高的經(jīng)濟開放度有助于形成紀律效應的觀點?！?2〕通貨膨脹率越高，物價水平越高，則政府投資成本上升，從而利潤更少，赤字規(guī)模擴大。人口變量則不顯著，鑒于其只是控制變量，故不是本文研究的核心變量。

在回歸（2）中我們考察了財政赤字和收入分權(quán)的關(guān)系，可以看到收入分權(quán)與財政赤字是負相關(guān)關(guān)系，在置信水平為005下顯著。這與我們的假設(shè)-分稅制確立的財政分權(quán)與財政赤字正相關(guān)是矛盾的。一方面，筆者認為地方政府的收入來源復雜、沒有統(tǒng)一標準，而且預算外收入將近占財政收入的一半，本文由于數(shù)據(jù)限制全部采用預算內(nèi)收入和支出，沒有考慮預算外收入，這可能導致回歸結(jié)果不可信；另一方面，也與許多學者的研究不謀而合，即收入分權(quán)的經(jīng)濟效應往往是復雜的、不確定的?？刂谱兞咳司鶎嶋HGDP、人口變量與財政赤字正相關(guān)，而經(jīng)濟開放度、通貨膨脹率與財政赤字負相關(guān)。

在回歸（3）中我們考察了財政自主度與財政赤字的關(guān)系，可以看到財政自主度與財政赤字顯著正相關(guān)，在置信水平為001下顯著，財政自主度每增加一個單位，財政赤字擴張大約00079個單位。說明東部地區(qū)地方政府預算內(nèi)自有收入難以滿足支出，需要依賴預算外收入及銀行貸款等其他途徑籌集資金，或者說經(jīng)濟并沒有進入良性發(fā)展循環(huán)過程?？刂谱兞颗c財政赤字均是正相關(guān)，經(jīng)濟開放度不顯著。

五、結(jié)論與政策啟示

從上述研究我們得到以下結(jié)論：首先，自分稅制以來，財政分權(quán)和東部地區(qū)財政赤字為正相關(guān)，其內(nèi)在作用機制在于以GDP為中心的績效考核機制給地方政府官員提供了扭曲的政治激勵，從而改變了地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)偏好，使其不斷擴大基本建設(shè)投資支出刺激經(jīng)濟增長，實現(xiàn)在短的任期內(nèi)升遷的政治目的。但是，這種經(jīng)濟增長模式只能在一定時期內(nèi)也就是經(jīng)濟增長的初級階段是有效的，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入中期階段由此帶來的問題正在逐漸顯現(xiàn)。其次，東部地區(qū)資本積累接近穩(wěn)態(tài)資本存量水平，基本建設(shè)投資支出刺激經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)很難奏效甚至走到盡頭，經(jīng)濟增長速度變緩，其后果是財政收入增長受限，依靠自有預算內(nèi)財政收入無法滿足支出，財政赤字膨脹，而地方政府尋求預算外收入以及從銀行貸款、發(fā)債等舉措，進一步加大了財政風險。最后，由于財政赤字和財政自主度正相關(guān)，表明東部地區(qū)對預算外收入及銀行貸款等的依賴程度大，對市場機制造成的扭曲也大，經(jīng)濟因此并沒有能夠進入良性發(fā)展循環(huán)過程。針對上述結(jié)論，我們得出以下政策啟示：

第一，應改革地方政府的績效考核指標，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府面臨的政治激勵并解決赤字問題。對地方官員的政績考核不能只是GDP，而要建立全面、綜合的績效考核指標體系，注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理度、環(huán)境保護、社會福利等，考核期限則應以長期為主，避免地方政府只關(guān)注短期利益，這是解決地方政府赤字問題，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府政治激勵的根本之策。

第二，由于東部地區(qū)依靠基本建設(shè)投資刺激經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)難以奏效甚至走到盡頭，東部地區(qū)政府必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和經(jīng)濟增長方式，不能再主要依靠基本建設(shè)投資拉動經(jīng)濟增長，而應將財政資金投向高科技產(chǎn)業(yè)，加大對高科技產(chǎn)業(yè)的扶持，實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等服務業(yè)。加大財政資金對社會保障等公共產(chǎn)品的投入，改善居民生活條件和幸福指數(shù)，從而刺激消費，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟更高水平的發(fā)展，使經(jīng)濟進入良性發(fā)展循環(huán)過程，改善政府財政資金的支出狀況。

第三，地方政府必須提高行政效率促進經(jīng)濟進一步發(fā)展，實施績效預算，避免財政資金低效率使用，導致投資成本無法收回，形成赤字缺口。應逐步實現(xiàn)地方財政預算透明化和法制化管理，加強社會公眾對財政資金使用的監(jiān)督，在源頭上遏制財政資金使用不合理和支出結(jié)構(gòu)不合理的問題。

第四，必須完善地方政府的借貸行為?；诜侄愔坪蜄|部地區(qū)財政赤字內(nèi)在作用機制產(chǎn)生的財政風險，一方面，應完善地方融資平臺，實現(xiàn)透明化、市場化運作，規(guī)范政府融資行為，實施債務規(guī)模透明化管理，建立預警機制，合理控制債務風險，并加強對融資平臺的監(jiān)督與管理。另一方面，規(guī)范政府和銀行的借貸行為。國有商業(yè)銀行不應成為政府部門的提款機，必須保持商業(yè)銀行獨立的法人地位。政府向銀行借貸應是市場交易者身份，符合貸款準則才能貸款，而且必須有規(guī)定抵押品。

〔參考文獻〕

〔1〕Hayek F.A.The Use of Knowledge in Society.American Economic Review，1945，35，（9）：pp.519-530.

〔2〕Tiebout. C.，A Pure Theory of Local Expenditures.Journal of Political Economy，1956，64，（5）：pp.416-424.

〔3〕Buchanan. An Economic Theory of Clubs.Economica，1965，pp.101-103.

〔4〕平新喬，白潔.中國財政分權(quán)與地方公共品的供給〔J〕.財貿(mào)經(jīng)濟，2006，（2）：49-54.

〔5〕Neyapti. Fiscal Decentralization and Deficits： International Evidence. European Journal of Political Economy，2010，（26）：pp.155-165.

〔6〕Diavoodi. Fiscal Decentralization and Intergovernmental： A Cross-country Analysis.World Development，2000，（28） ：pp.244-257.

〔7〕Thornton. The Impact of Revenue Decentralization on Fiscal Deficits：Some Evidence from OECD Countries.Applied Economics Letters，2009，（16）：pp.1461-1466.

〔8〕T. Zhang， H. Zou. Fiscal Decentralization， Public Spending and Economic Growth in China， Journal of Public Economics 67，（1998）：pp.221-240.

〔9〕劉洪鐸.財政分權(quán)導致地方財政赤字規(guī)模膨脹嗎〔J〕.上海經(jīng)濟研究，2011，（9）：97-107.

〔10〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟研究，2007，（7）：36-50.

〔11〕喬寶云.增長與均等的取舍〔M〕.北京：人民出版社，2002.69-84.

〔12〕Akai，Nobuo and Sakata，Masayo. Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth： Vidence from state-Level cross-Section Data for the United States. Journal of Urban Economics 52，（2002），pp.93-108.

（責任編輯：張 琦）

4.實證結(jié)果分析

本文分別進行了四個回歸，在回歸（1）中，考察了財政赤字和支出分權(quán)的關(guān)系，可以看出財政赤字和支出分權(quán)呈顯著正相關(guān)，在置信水平001下顯著，財政支出每增加一個單位，財政赤字擴大約00041個單位。這也驗證了假設(shè)1：分稅制以后的財政分權(quán)導致東部地區(qū)財政赤字規(guī)模膨脹。由于以GDP為標準的績效考核指標給政府官員造成了扭曲的政治激勵，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入中期，理論上公共積累支出應呈下降態(tài)勢，否則會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。因此，基本建設(shè)投資對經(jīng)濟的刺激作用會越來越小，稅源相對下降，財政赤字問題便越來越突出。而控制變量人均實際GDP、經(jīng)濟開放度、通貨膨脹率與財政赤字都是負相關(guān)，這與我們的預期符號一致。地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，則稅源越廣，政府財政收入越高，赤字也就相應越小；經(jīng)濟越開放，越有利于市場競爭，市場化程度越高，則政府行政效率越高、財政紀律越規(guī)范。這也符合Diavoodi（2005）關(guān)于較高的經(jīng)濟開放度有助于形成紀律效應的觀點?！?2〕通貨膨脹率越高，物價水平越高，則政府投資成本上升，從而利潤更少，赤字規(guī)模擴大。人口變量則不顯著，鑒于其只是控制變量，故不是本文研究的核心變量。

在回歸（2）中我們考察了財政赤字和收入分權(quán)的關(guān)系，可以看到收入分權(quán)與財政赤字是負相關(guān)關(guān)系，在置信水平為005下顯著。這與我們的假設(shè)-分稅制確立的財政分權(quán)與財政赤字正相關(guān)是矛盾的。一方面，筆者認為地方政府的收入來源復雜、沒有統(tǒng)一標準，而且預算外收入將近占財政收入的一半，本文由于數(shù)據(jù)限制全部采用預算內(nèi)收入和支出，沒有考慮預算外收入，這可能導致回歸結(jié)果不可信；另一方面，也與許多學者的研究不謀而合，即收入分權(quán)的經(jīng)濟效應往往是復雜的、不確定的?？刂谱兞咳司鶎嶋HGDP、人口變量與財政赤字正相關(guān)，而經(jīng)濟開放度、通貨膨脹率與財政赤字負相關(guān)。

在回歸（3）中我們考察了財政自主度與財政赤字的關(guān)系，可以看到財政自主度與財政赤字顯著正相關(guān)，在置信水平為001下顯著，財政自主度每增加一個單位，財政赤字擴張大約00079個單位。說明東部地區(qū)地方政府預算內(nèi)自有收入難以滿足支出，需要依賴預算外收入及銀行貸款等其他途徑籌集資金，或者說經(jīng)濟并沒有進入良性發(fā)展循環(huán)過程?？刂谱兞颗c財政赤字均是正相關(guān)，經(jīng)濟開放度不顯著。

五、結(jié)論與政策啟示

從上述研究我們得到以下結(jié)論：首先，自分稅制以來，財政分權(quán)和東部地區(qū)財政赤字為正相關(guān)，其內(nèi)在作用機制在于以GDP為中心的績效考核機制給地方政府官員提供了扭曲的政治激勵，從而改變了地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)偏好，使其不斷擴大基本建設(shè)投資支出刺激經(jīng)濟增長，實現(xiàn)在短的任期內(nèi)升遷的政治目的。但是，這種經(jīng)濟增長模式只能在一定時期內(nèi)也就是經(jīng)濟增長的初級階段是有效的，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入中期階段由此帶來的問題正在逐漸顯現(xiàn)。其次，東部地區(qū)資本積累接近穩(wěn)態(tài)資本存量水平，基本建設(shè)投資支出刺激經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)很難奏效甚至走到盡頭，經(jīng)濟增長速度變緩，其后果是財政收入增長受限，依靠自有預算內(nèi)財政收入無法滿足支出，財政赤字膨脹，而地方政府尋求預算外收入以及從銀行貸款、發(fā)債等舉措，進一步加大了財政風險。最后，由于財政赤字和財政自主度正相關(guān)，表明東部地區(qū)對預算外收入及銀行貸款等的依賴程度大，對市場機制造成的扭曲也大，經(jīng)濟因此并沒有能夠進入良性發(fā)展循環(huán)過程。針對上述結(jié)論，我們得出以下政策啟示：

第一，應改革地方政府的績效考核指標，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府面臨的政治激勵并解決赤字問題。對地方官員的政績考核不能只是GDP，而要建立全面、綜合的績效考核指標體系，注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理度、環(huán)境保護、社會福利等，考核期限則應以長期為主，避免地方政府只關(guān)注短期利益，這是解決地方政府赤字問題，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府政治激勵的根本之策。

第二，由于東部地區(qū)依靠基本建設(shè)投資刺激經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)難以奏效甚至走到盡頭，東部地區(qū)政府必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和經(jīng)濟增長方式，不能再主要依靠基本建設(shè)投資拉動經(jīng)濟增長，而應將財政資金投向高科技產(chǎn)業(yè)，加大對高科技產(chǎn)業(yè)的扶持，實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等服務業(yè)。加大財政資金對社會保障等公共產(chǎn)品的投入，改善居民生活條件和幸福指數(shù)，從而刺激消費，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟更高水平的發(fā)展，使經(jīng)濟進入良性發(fā)展循環(huán)過程，改善政府財政資金的支出狀況。

第三，地方政府必須提高行政效率促進經(jīng)濟進一步發(fā)展，實施績效預算，避免財政資金低效率使用，導致投資成本無法收回，形成赤字缺口。應逐步實現(xiàn)地方財政預算透明化和法制化管理，加強社會公眾對財政資金使用的監(jiān)督，在源頭上遏制財政資金使用不合理和支出結(jié)構(gòu)不合理的問題。

第四，必須完善地方政府的借貸行為。基于分稅制和東部地區(qū)財政赤字內(nèi)在作用機制產(chǎn)生的財政風險，一方面，應完善地方融資平臺，實現(xiàn)透明化、市場化運作，規(guī)范政府融資行為，實施債務規(guī)模透明化管理，建立預警機制，合理控制債務風險，并加強對融資平臺的監(jiān)督與管理。另一方面，規(guī)范政府和銀行的借貸行為。國有商業(yè)銀行不應成為政府部門的提款機，必須保持商業(yè)銀行獨立的法人地位。政府向銀行借貸應是市場交易者身份，符合貸款準則才能貸款，而且必須有規(guī)定抵押品。

〔參考文獻〕

〔1〕Hayek F.A.The Use of Knowledge in Society.American Economic Review，1945，35，（9）：pp.519-530.

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〔3〕Buchanan. An Economic Theory of Clubs.Economica，1965，pp.101-103.

〔4〕平新喬，白潔.中國財政分權(quán)與地方公共品的供給〔J〕.財貿(mào)經(jīng)濟，2006，（2）：49-54.

〔5〕Neyapti. Fiscal Decentralization and Deficits： International Evidence. European Journal of Political Economy，2010，（26）：pp.155-165.

〔6〕Diavoodi. Fiscal Decentralization and Intergovernmental： A Cross-country Analysis.World Development，2000，（28） ：pp.244-257.

〔7〕Thornton. The Impact of Revenue Decentralization on Fiscal Deficits：Some Evidence from OECD Countries.Applied Economics Letters，2009，（16）：pp.1461-1466.

〔8〕T. Zhang， H. Zou. Fiscal Decentralization， Public Spending and Economic Growth in China， Journal of Public Economics 67，（1998）：pp.221-240.

〔9〕劉洪鐸.財政分權(quán)導致地方財政赤字規(guī)模膨脹嗎〔J〕.上海經(jīng)濟研究，2011，（9）：97-107.

〔10〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟研究，2007，（7）：36-50.

〔11〕喬寶云.增長與均等的取舍〔M〕.北京：人民出版社，2002.69-84.

〔12〕Akai，Nobuo and Sakata，Masayo. Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth： Vidence from state-Level cross-Section Data for the United States. Journal of Urban Economics 52，（2002），pp.93-108.

（責任編輯：張 琦）