浙江縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力弱化的題與解

孫娜 蔡蕙

縣域長(zhǎng)期以來(lái)是浙江經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是浙江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特色之一?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，也是浙江經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展向縱深推進(jìn)的進(jìn)程。在長(zhǎng)三角一體化和大都市區(qū)建設(shè)的背景下，浙江縣域經(jīng)濟(jì)既面臨機(jī)遇也面臨挑戰(zhàn)，同中心城市和市區(qū)相比，近些年浙江縣域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中呈現(xiàn)出不同程度的競(jìng)爭(zhēng)力弱化趨勢(shì)。

為此，浙江省相關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)建議實(shí)施“強(qiáng)縣”與“都市區(qū)”雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和推動(dòng)強(qiáng)縣治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。作為先發(fā)地區(qū)，浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，對(duì)其他地方縣域發(fā)展具有極好的參考和啟示。

重要發(fā)展趨勢(shì)

縣域在浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，但在大都市區(qū)一體化發(fā)展趨勢(shì)下，縣域與市區(qū)在人口承載、綜合發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)等方面存在不同程度差距，資源要素有進(jìn)一步向市區(qū)集中的趨勢(shì)。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

縣域是浙江人口承載的重要平臺(tái)，但縣域人口占全省人口總量的比重明顯下降。2019年浙江縣域年末常住人口占全省比重為53.5%，人口向市區(qū)集中的趨勢(shì)非常明顯。同10年前相比，50%以上的縣域常住人口明顯較少。當(dāng)前縣域人口密度僅為全省的70%、市區(qū)的40%。

縣域是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要陣地，但發(fā)展階段和綜合發(fā)展水平與市區(qū)已形成一定差距。與同階段市區(qū)發(fā)展相比，縣域呈現(xiàn)相對(duì)滯后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，2009年市區(qū)人均GDP為縣域的1.25倍，而2019年已上升為1.49倍。從浙江縣（市、區(qū)）的排名亦可體現(xiàn)這一情況，2012年浙江縣（市、區(qū)）GDP十強(qiáng)中有5個(gè)市、5個(gè)區(qū)，2018年全省縣（市、區(qū)）GDP十強(qiáng)中有僅有3個(gè)市，其他均為區(qū)。

縣域仍是浙江工業(yè)主戰(zhàn)場(chǎng)，但縣域與市區(qū)產(chǎn)業(yè)分工更加清晰。2019年縣域工業(yè)增加值占GDP比重高出市區(qū)6.3個(gè)百分點(diǎn)，市區(qū)服務(wù)業(yè)增加值占比高出縣域10.2個(gè)百分點(diǎn)，逐步形成市區(qū)特別是中心城市以服務(wù)為主和縣域以生產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。

縣域社會(huì)發(fā)展加速追趕，但是財(cái)政支出壓力明顯高于全省和市區(qū)。2009-2018年縣域地方財(cái)政支出占全省比重從35.3%提高到40.4%，縣域地方財(cái)政支出和地方財(cái)政收入之比為1.58，支出和收入的差距比2009年（1.42）進(jìn)一步擴(kuò)大，且遠(yuǎn)高于浙江全?。?.31）和市區(qū)（1.17）。

強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)體量接近全部縣域的半壁江山，是浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎力量。2019年，浙江十強(qiáng)縣有六個(gè)縣GDP過(guò)千億元。同10年前相比，盡管十強(qiáng)縣內(nèi)部排名略有不同，但是十強(qiáng)縣名單并沒(méi)有發(fā)生變化，可見(jiàn)強(qiáng)縣在浙江縣域仍持續(xù)保持領(lǐng)先的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2019年，占全部縣域國(guó)土面積15.7%的十強(qiáng)縣，承載了全部縣域38.3%的人口、創(chuàng)造了44.6%的GDP、47.3%的工業(yè)增加值、43.3%的地方財(cái)政收入和44.1%的消費(fèi)。同2009年比，十強(qiáng)縣人口、GDP和工業(yè)增加值占全部縣域的比重均有所上升。資源要素有逐步向強(qiáng)縣集中的趨勢(shì)。

面臨的四個(gè)主要問(wèn)題

首先，大都市圈和一體化發(fā)展趨勢(shì)下，輻射和虹吸效應(yīng)并存，縣域要素集聚能力難以滿足轉(zhuǎn)型發(fā)展需求。

雖然在區(qū)域一體化發(fā)展的大趨勢(shì)下，縣域承接了中心城市的溢出效應(yīng)，促進(jìn)諸多方面的提升，但縣域也在實(shí)際發(fā)展中更多意識(shí)到資源要素正在逐步向中心城市集聚，縣域留住人才、特別是高層次研發(fā)人才、管理人才越來(lái)越難。浙江縣域常住人口占比明顯減少，亦可說(shuō)明這一問(wèn)題。調(diào)研中多數(shù)強(qiáng)縣也提到這個(gè)問(wèn)題，比如一些縣域認(rèn)為在都市圈的周邊容易產(chǎn)生“大樹底下不長(zhǎng)草”的要素資源“虹吸效應(yīng)”，人才引進(jìn)難度大且總數(shù)偏少，中端人才、實(shí)用性人才缺口長(zhǎng)期存在。也有縣域提到由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新條件，部分行業(yè)存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、企業(yè)外遷、資本外流現(xiàn)象。

其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚未完善，資源要素共建共享水平不高，縣域融入一體化發(fā)展仍然存在困難。

一是縣域融入到都市圈發(fā)展存在一定障礙，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展仍然存在體制機(jī)制壁壘，在跨區(qū)域合作中，合作雙方由于層級(jí)問(wèn)題，缺少有效統(tǒng)籌對(duì)接機(jī)制，縣域在接軌發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，在行政審批、資質(zhì)認(rèn)定等方面各區(qū)域尚未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是地級(jí)市與強(qiáng)縣的協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚未完善，長(zhǎng)期以來(lái)，浙江縣域強(qiáng)而多，中心城市弱，真正具有集聚輻射能力的大城市只有杭州和寧波，很多地級(jí)市與強(qiáng)縣呈現(xiàn)的是均勢(shì)發(fā)展關(guān)系，由此帶來(lái)在資源要素、區(qū)域規(guī)劃、項(xiàng)目招引方面不可避免出現(xiàn)市縣無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。三是縣域之間競(jìng)爭(zhēng)加劇，縣域之間發(fā)展階段趨同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，客觀上仍然存在縣域之間爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)資源等問(wèn)題，特別是資源要素供給緊張的形勢(shì)下，這種競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。

再次，破除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)路徑依賴依然很難，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐力不足，創(chuàng)新能力弱是制約縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要因素。

縣域參與區(qū)域和全球產(chǎn)業(yè)分工水平較低，產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸不夠，缺少信息、技術(shù)、專利、品牌以及營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)等高等要素競(jìng)爭(zhēng)力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期占據(jù)大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)的主體，高技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)尚未形成明顯優(yōu)勢(shì)。調(diào)研中強(qiáng)縣普遍反映創(chuàng)新能力薄弱是制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的最大困難，其原因一方面是缺少高能級(jí)的創(chuàng)新平臺(tái)，一方面是缺乏具備創(chuàng)新引領(lǐng)作用的龍頭企業(yè)。浙江縣域企業(yè)規(guī)模普遍較小，龍頭企業(yè)和具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)較為缺乏。很多塊狀經(jīng)濟(jì)存在整體強(qiáng)、個(gè)體弱現(xiàn)象，大部分小微企業(yè)多為模仿生產(chǎn)或產(chǎn)品單一，產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，原創(chuàng)性技術(shù)研發(fā)較少，工業(yè)化關(guān)鍵技術(shù)和自主創(chuàng)新能力不足。

最后，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配形勢(shì)并未得到根本改變，金融去杠桿和減稅降費(fèi)大政策背景下，縣域財(cái)政收支壓力依然較大。

雖然省直管縣財(cái)政體制改革在一定程度上增強(qiáng)了縣域財(cái)政實(shí)力，但并未從根本上改變縣域財(cái)政困難的現(xiàn)狀。2019年全省縣域人均地方財(cái)政收入7138元，十強(qiáng)縣人均地方財(cái)政收入8061元，僅達(dá)到浙江平均水平的62%和70%。浙江全省縣域一般公共預(yù)算收入占財(cái)政總收入的比重僅為59.6%，縣域自主支配財(cái)力明顯不足。與此同時(shí)，縣域財(cái)政支出責(zé)任日益加重，一些縣域基本事權(quán)支出基數(shù)大、剛性強(qiáng)、增長(zhǎng)快，成為縣域財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。2009-2018年，縣域地方財(cái)政支出年均增長(zhǎng)15.7%，比浙江全省平均快1.8個(gè)百分點(diǎn)。2019年浙江52個(gè)縣域中，財(cái)政平衡率高于80%的縣域僅有11個(gè)。

破解之策：兩大戰(zhàn)略和六大機(jī)制

在大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)加快形成的趨勢(shì)下，如何突破發(fā)展瓶頸，既享受區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶來(lái)的紅利，又減少中心城市對(duì)縣級(jí)城市的虹吸影響，這是所有縣域不得不面對(duì)的共性問(wèn)題。為此，浙江一些研究機(jī)構(gòu)和智庫(kù)，建議加快構(gòu)建“兩大戰(zhàn)略”和“六大機(jī)制”，進(jìn)一步破除縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步激發(fā)強(qiáng)縣發(fā)展活力。

兩大戰(zhàn)略，即實(shí)施“強(qiáng)縣”與“都市區(qū)”雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。

近年來(lái)，在長(zhǎng)三角一體化和區(qū)域資源要素優(yōu)化配置驅(qū)動(dòng)力的背景下，浙江加快謀劃推進(jìn)大都市區(qū)建設(shè)，但都市經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是縣域經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱化，都市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也會(huì)不穩(wěn)。同時(shí)，縣域自身也存在諸多尚待解決的發(fā)展矛盾和問(wèn)題，建議加快謀劃出臺(tái)助力“強(qiáng)縣”突破發(fā)展瓶頸的有力支持政策，堅(jiān)持“強(qiáng)縣戰(zhàn)略”和“大都市區(qū)戰(zhàn)略”雙輪驅(qū)動(dòng)，在“強(qiáng)縣戰(zhàn)略”指導(dǎo)下，深化縣域內(nèi)部分工;在“都市圈戰(zhàn)略”指導(dǎo)下，深化區(qū)域?qū)用娣止?，才能促進(jìn)區(qū)域更加協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

當(dāng)前縣域發(fā)展面臨的很多問(wèn)題，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理途徑，加以解決和突破，如加快構(gòu)建縣域產(chǎn)業(yè)鏈治理機(jī)制、采用縣域數(shù)字化治理方式，搭建開放共贏的技術(shù)平臺(tái)等，以縣域治理現(xiàn)代化推動(dòng)省域治理現(xiàn)代化。同時(shí)，要建立完善六大發(fā)展機(jī)制。

一是建立完善強(qiáng)縣與中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。由于城市能級(jí)水平較弱，全省除杭州、寧波外，其他地級(jí)市和強(qiáng)縣之間不同程度存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的均勢(shì)型關(guān)系，中心城市的集聚輻射力難以滿足縣域發(fā)展需求，形成區(qū)域間扭曲的競(jìng)合關(guān)系，造成資源要素利用不效率。建議從財(cái)政分權(quán)、要素分配等角度構(gòu)建新型市縣關(guān)系，進(jìn)一步給強(qiáng)縣下放一批權(quán)力，健全完善要素指標(biāo)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)性分配制度，讓市場(chǎng)機(jī)制代替行政化手段在要素指標(biāo)分配中起到?jīng)Q定性作用。

二是建立完善以產(chǎn)業(yè)鏈治理為基礎(chǔ)的縣域組群化發(fā)展機(jī)制。浙江許多縣域，雖然所屬行政區(qū)劃不同，但地理空間毗鄰，產(chǎn)業(yè)分工相聯(lián)，風(fēng)俗文化相親，實(shí)質(zhì)上已形成明顯的產(chǎn)業(yè)帶和經(jīng)濟(jì)圈。比如永康五金產(chǎn)業(yè)輻射周邊武義、縉云等縣市的五金產(chǎn)業(yè)帶，已形成永康本地、周邊縣市、全國(guó)各地“三個(gè)千億”的特色產(chǎn)業(yè)集群。建議在省內(nèi)類似區(qū)域，淡化行政區(qū)劃概念，突出“經(jīng)濟(jì)區(qū)”理念，促進(jìn)縣域之間分工協(xié)作和組群化發(fā)展，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，完善包括價(jià)值鏈、企業(yè)鏈、供需鏈和空間鏈在內(nèi)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。

三是建立完善強(qiáng)縣與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群、重大開放平臺(tái)的政策傾斜扶持機(jī)制。浙江十強(qiáng)縣中已有六個(gè)突破千億元大關(guān)，十強(qiáng)縣體量接近全部縣域的半壁江山，是浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎力量，同時(shí)這些縣域也擁有一批上百億元、千億元的特色產(chǎn)業(yè)集群。建立強(qiáng)縣政策支持傾斜機(jī)制，加大對(duì)強(qiáng)縣土地、能耗、環(huán)保等要素的傾斜，支持強(qiáng)縣做大做強(qiáng)。同時(shí)在縣域開放合作平臺(tái)對(duì)接建設(shè)中，省級(jí)層面更多地給予支持協(xié)助。

四是建立完善縣域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制。在縣域財(cái)政收支壓力普遍較大的情況下，要重點(diǎn)關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防范化解，從建立完善縣域政府信用評(píng)價(jià)體系、優(yōu)化政府投資項(xiàng)目管理和投融資體制機(jī)制，進(jìn)一步明確劃分省級(jí)及以下各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)等角度，建立健全縣域政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解體制機(jī)制。

五是建立完善強(qiáng)縣承擔(dān)重大試點(diǎn)的推進(jìn)機(jī)制。推進(jìn)更多的國(guó)家級(jí)、省級(jí)試點(diǎn)在縣域?qū)嵤?，一方面，縣級(jí)承上啟下、要素完整、功能齊備，是國(guó)家治理的基本單元，政策舉措可以有效推進(jìn)。另一方面，通過(guò)重大試點(diǎn)實(shí)施，爭(zhēng)取更多的政策資源，同時(shí)通過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)尋求縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新突破。

六是建立完善縣域分類考核機(jī)制。根據(jù)縣域發(fā)展基礎(chǔ)和類型，可分為城市服務(wù)型、工業(yè)和綜合發(fā)展型、農(nóng)業(yè)生態(tài)型來(lái)體現(xiàn)差異性，實(shí)行分類分級(jí)考核，通過(guò)制定政策、設(shè)置權(quán)重引導(dǎo)特色化發(fā)展，有利于促進(jìn)顯績(jī)和隱績(jī)、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。同時(shí)，考慮到消費(fèi)稅改革的重要趨勢(shì)，可鼓勵(lì)在有條件的地區(qū)形成消費(fèi)增強(qiáng)的“馬太效應(yīng)”，可在考核中增設(shè)對(duì)地方消費(fèi)情況評(píng)價(jià)的相關(guān)指標(biāo)。