特色文化旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目PPP模式研究——以昭化古城為例

孟緯茜?王嶺曦

摘 要：在文化旅游領(lǐng)域推廣PPP模式是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要手段，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。本文對(duì)比了PPP模式在文化旅游產(chǎn)業(yè)中的常見類型，分析得出與文化旅游項(xiàng)目最合適的模型，并以昭化古城為例深入探討文化旅游PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題和發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：文化旅游產(chǎn)業(yè);PPP;模式

一、研究背景

PPP（PublicPrivatePartnership）是指政府部門和社會(huì)資本之間建立起來(lái)的"利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作"的關(guān)系。國(guó)家正大力支持和鼓勵(lì)社會(huì)需求穩(wěn)定、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費(fèi)、公共屬性較強(qiáng)的文化項(xiàng)目采用PPP模式。截至2020年1月31日，全國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量為9440個(gè)，其中旅游行業(yè)項(xiàng)目占全國(guó)項(xiàng)目總量的3.47%;文化行業(yè)項(xiàng)目占全國(guó)項(xiàng)目總量的2.13%。PPP模式逐漸成為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段，同時(shí)，也成為了各地區(qū)政府推行當(dāng)?shù)匚幕糜伟l(fā)展的重要著手點(diǎn)。

二、文旅項(xiàng)目PPP模式類型分析

文旅項(xiàng)目如何合理地考慮和選擇政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，是其建立PPP模式時(shí)值得探討和分析的一大難點(diǎn)。文旅PPP模式常見的運(yùn)作方式可大致分為TOT，BOT，DBFOT三個(gè)具體模式，對(duì)于不同的項(xiàng)目類型和具體情況會(huì)采用不同的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。

TOT模式的結(jié)構(gòu)是移交-經(jīng)營(yíng)-移交，政府需要注意資產(chǎn)的建設(shè)和評(píng)估問(wèn)題，面對(duì)建設(shè)成本與移交回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn);而社會(huì)資本需要注意預(yù)期經(jīng)營(yíng)成本和未來(lái)收益等，并承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，融資對(duì)象廣泛等，但在基礎(chǔ)設(shè)施階段的壟斷可能導(dǎo)致監(jiān)管困難，并且回收時(shí)可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。該模式只適用于已有良好收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

BOT模式遵循建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交的結(jié)構(gòu)，在這種模式中，合作企業(yè)既承擔(dān)了建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，又承擔(dān)了運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，相較之下，政府可規(guī)避大量風(fēng)險(xiǎn)，從而減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。BOT模式有利于雙方協(xié)調(diào)，提高運(yùn)作效率。但是項(xiàng)目前期長(zhǎng)，投標(biāo)費(fèi)用高，融資較為困難。并且在運(yùn)營(yíng)期間，政府對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)可能會(huì)被削弱。該模式適用于技術(shù)成熟、回報(bào)率較穩(wěn)定的項(xiàng)目。

DBFOT模式的結(jié)構(gòu)是設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交。該模式主要以融資為核心，政府要承擔(dān)后期融資能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)槭切律Ｊ剑赡軐?dǎo)致合同出現(xiàn)漏洞，使后期投資超標(biāo)。該模式的設(shè)計(jì)工作由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮了社會(huì)資本的效用，理論上可節(jié)約成本，提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。

統(tǒng)計(jì)分析得出大多數(shù)PPP模式下的文旅項(xiàng)目都采用的是BOT模式的結(jié)構(gòu)。在三種模式中，BOT模式在保持運(yùn)行效率的前提下，能夠取得更高收益和回報(bào)。而在TOT模式中，政府更多扮演著一個(gè)促進(jìn)者或監(jiān)督者，社會(huì)資本掌握著大部分的所有權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，這種股權(quán)合作的模式使政府可能面臨著更大的失去控制權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。DBFOT模式則更加適合以政府作為提供者和主導(dǎo)者的公用事業(yè)項(xiàng)目。

三、特色文化旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目PPP模式樣本分析——昭化古城

1.昭化古城PPP模式概況

昭化古城位于四川省廣元市，是國(guó)內(nèi)目前保存最為完好的三國(guó)古城，也是我國(guó)最早實(shí)行郡縣制的縣城。昭化古城擁有較強(qiáng)的文化屬性和開發(fā)潛能。

2016年6月中青城投股份有限公司與廣元市人民政府簽訂《合作框架協(xié)議》，采用PPP模式著手打造集自然山水、歷史文化為一體的文化旅游項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資270億元，規(guī)劃面積約29.2平方公里，規(guī)劃建成項(xiàng)目建設(shè)期6年，分三期實(shí)施。

2.昭化古城PPP模式的問(wèn)題

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中遇到諸多問(wèn)題最終未能實(shí)現(xiàn)落地。其問(wèn)題主要是該項(xiàng)目為單一的文化旅游項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。

作為單一的文化旅游項(xiàng)目，在初期該項(xiàng)目將主要目光落在旅游區(qū)文化風(fēng)情的建設(shè)，試圖利用三江環(huán)山的地理優(yōu)勢(shì)打造“一心一脈兩翼三片區(qū)”的旅游區(qū)。但是文旅業(yè)是一個(gè)綜合性較強(qiáng)的行業(yè)，一個(gè)具有成長(zhǎng)性的項(xiàng)目需要交通、餐飲、制造等多方面的有效配合，而不是只注重風(fēng)情建設(shè)。廣元市作為五線城市在城市基建和交通方面都有很大的缺陷，因此該項(xiàng)目無(wú)法滿足預(yù)期的運(yùn)行效果。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不完善也是PPP項(xiàng)目未能有效落地的重要原因之一。昭化古城項(xiàng)目前期由社會(huì)資本出資建設(shè)，預(yù)計(jì)總投資為270億元，且一期建設(shè)就將投資不少于100億元，對(duì)于投資方來(lái)說(shuō)投資金額和風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。此外，昭化古城雖然具有較強(qiáng)的文化屬性和資源獨(dú)特性，但是由于其區(qū)域優(yōu)勢(shì)不明顯，競(jìng)爭(zhēng)力較弱，后期實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)變大。項(xiàng)目集中于昭化古城單項(xiàng)目的建設(shè)，缺乏較廣的空間布局，使得風(fēng)險(xiǎn)得不到分散。

3.昭化古城PPP模式發(fā)展建議

針對(duì)昭化古城在與PPP模式相結(jié)合時(shí)出現(xiàn)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分散的問(wèn)題，本文提出以下可供參考的建議。

廣元市作為五線城市，基礎(chǔ)設(shè)施和道路交通的發(fā)達(dá)程度落后于四川的其他大多數(shù)城市，建議其在開發(fā)文化旅游項(xiàng)目的同時(shí)重視規(guī)劃城市自身的基礎(chǔ)設(shè)施和交通建設(shè)發(fā)展，從而搭建更為完善的文化旅游體系，進(jìn)而吸引更多的游客，長(zhǎng)久地展示出昭化古城這個(gè)響亮的名片。

在昭化古城的規(guī)劃項(xiàng)目中，有一個(gè)重大的矛盾點(diǎn)，即巨額的前期投資和單項(xiàng)目的投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了不對(duì)稱，這為后期融資帶來(lái)了巨大阻力。在建設(shè)時(shí)應(yīng)該多考慮文化旅游景點(diǎn)的周邊綜合配套設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，如住宿，餐飲等，擴(kuò)大空間布局分散風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬恩濤，李鑫. 我國(guó)PPP項(xiàng)目落地率及其影響因素研究[J]. 經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2019，35（02）：32-43.

[2]趙娟. 精細(xì)化治理：PPP發(fā)展新思路[J]. 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2019（10）：30-33.

[3]杜亞靈，柯丹. PPP項(xiàng)目中初始信任對(duì)合同條款控制影響的情境模擬實(shí)驗(yàn)研究[J]. 管理工程學(xué)報(bào)，2019，33（03）：188-195.

[4]胡鈺，王一凡. 文化旅游產(chǎn)業(yè)中PPP模式研究[J]. 中國(guó)軟科學(xué)，2018（09）：160-172.

[5]熊麗蓉. 基于公私合作制（PPP）的上海旅游公共服務(wù)體系研究[D].上海師范大學(xué)，2014.

[6]周效東. 旅游景區(qū)PPP模式的困境及優(yōu)化路徑[J]. 四川旅游學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（02）：64-67+72.

[7]朱倩. PPP模式在云南旅游項(xiàng)目中的運(yùn)用研究[D].云南大學(xué)，2016