緬北局勢負向效應(yīng)外溢下中緬邊境治理研究

戴永紅 周禹朋

[摘要]我國西南邊境和緬北山水相連，緬北是緬甸少數(shù)民族地方武裝比較活躍、復(fù)雜的地區(qū)，其緬北長期沖突局勢不僅阻滯了本國民主和平進程，其負面效應(yīng)也給鄰國邊境地區(qū)帶來嚴重影響，危及到邊境地區(qū)的政治、安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定以及嚴重威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全，并且不斷向外擴展的負面效應(yīng)影響地區(qū)安全局勢。因此我國中緬邊境治理需要跳出傳統(tǒng)邊境治理垂直思維，采用跨境合作、鼓勵多元主體共同參與的治理思維應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，提升邊境治理能力和治理成效。

[關(guān)鍵詞]邊境治理;緬北;持續(xù)沖突;協(xié)同共治

緬甸是以緬族為主體的多民族國家，其獨立后的70多年里民族沖突一直是影響國家安全穩(wěn)定的重要因素，也對周邊國家和地區(qū)安全局勢造成極大影響。一般而言，緬北主要指緬甸北部的克欽邦和東北部的撣邦。中緬邊境云南段1997千米，其中我國云南邊境地州除德宏州與之對應(yīng)的緬方一側(cè)為緬政府控制外，其余地州緬方一側(cè)均為緬甸地方民族武裝（以下簡稱“民地武”）勢力所控制，[1]248-249緬甸政府軍和地方武裝力量長期爆發(fā)沖突，尤其小規(guī)模的戰(zhàn)事沖突已是家常便飯。進入21世紀以后以美國為首的西方大國不斷介入緬北地區(qū)，試圖通過控制緬甸遏制中國21世紀海上絲綢之路建設(shè)，緬北地區(qū)受緬甸自身國家民主政治轉(zhuǎn)型、國際地緣政治格局、本身錯綜復(fù)雜的歷史和民族關(guān)系等因素的影響長期沖突不斷，其負面影響外溢加深了邊境地區(qū)傳統(tǒng)的安全問題，也帶來了一些難以解決的新問題，這嚴重影響我國的邊疆安全和發(fā)展穩(wěn)定。其中涉及到中國的政治利益、經(jīng)濟利益、國家安全利益和人道主義等問題，也涉及民族歷史、民族感情與外交原則等錯綜復(fù)雜的國際政治問題。而我們的邊疆則成為周邊國家治理績效的負向效應(yīng)外溢的承擔(dān)者，[2]面對緬北局勢動蕩產(chǎn)生的各種跨境現(xiàn)實問題，如何更好地進行中緬邊境治理關(guān)乎地區(qū)和國家發(fā)展全局。

一、邊境治理與文獻綜述

（一）邊境治理簡述

邊境開放與安全并舉功能使邊境面臨的問題從傳統(tǒng)安全向非傳統(tǒng)安全蔓延，邊境地區(qū)具有軍事敏感區(qū)、兩國交界區(qū)、貿(mào)易口岸區(qū)的較強敏感性和脆弱性，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題的負外部性影響下，邊境治理必須從傳統(tǒng)民族問題視角下的解決問題方式中脫離出來，成為獨立的國家治理切入點。從中國的情況來看，由于中國地域廣闊，邊境地區(qū)大多處于傳統(tǒng)邊疆范疇，使邊境地區(qū)的治理問題一直置于邊疆治理的大框架下。[3]隨著我國對邊境的能動性需求，邊境作為一塊獨特的區(qū)域應(yīng)當從邊疆研究中分離，而相應(yīng)邊境治理也應(yīng)當與邊疆治理區(qū)分，治理理念也需要從傳統(tǒng)的單一主體的國家治理向多主體共同參與的全球治理轉(zhuǎn)型，將邊境治理置于全球治理的框架下，尋求跨境問題的解決之道。現(xiàn)代意義上的邊境或邊境地區(qū)在政治地理學(xué)上指鄰近邊界、國界的區(qū)域范圍。邊境地區(qū)通常是指邊界線兩側(cè)區(qū)域，邊境地區(qū)直接依賴于邊界線的存在，并以邊界線的變更為轉(zhuǎn)移。就政治內(nèi)涵而言，邊境地區(qū)并非是大國專有，凡是民族國家間只要有邊界都存在邊境地區(qū)，從空間地理的范疇來看，邊境地區(qū)遠小于邊疆，但是卻橫跨邊界，包含了邊疆所不包括的鄰國邊界線附近的領(lǐng)土，具備跨境的特質(zhì)。邊境地區(qū)在全球化的背景下成為跨境流動人口的主要聚集區(qū)，是國家與國家之間利益交換的必然場所。[4]

邊境治理順應(yīng)時代背景，關(guān)注和側(cè)重點較邊疆治理來說要有所不同。一是邊境治理不僅要關(guān)注邊境地區(qū)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題，更要考慮是否能夠通過具有可操作性和有效的跨國合作機制來應(yīng)對這類問題，同時隨著邊境地區(qū)安全與開放并舉功能逐漸加強，跨境經(jīng)貿(mào)活動和人文交流活動也應(yīng)納入邊境治理范疇。二是治理手段更加側(cè)重于跨境合作治理。傳統(tǒng)陸疆基層政府仍然習(xí)慣于用單一的政治管制手段和行政干預(yù)方式治理陸疆社會，仍然習(xí)慣于壟斷陸疆社會一切顯性的治理資源，[5]而邊境治理結(jié)構(gòu)除了統(tǒng)籌邊境政府和中央政府的資源外，與鄰國地方、中央政府及相關(guān)企業(yè)、組織的跨境合作才是更關(guān)鍵的部分。三是治理的議題更加側(cè)重非傳統(tǒng)安全的治理。邊境治理在安全方面主要針對的是跨境恐怖主義、犯罪、販毒、非法移民、非法通婚、跨境人口流動等跨界性質(zhì)的問題，更多地關(guān)注由于不安定要素的跨國流通帶來的問題。

（二）緬北局勢研究文獻綜述

緬甸因其重要的地緣戰(zhàn)略位置一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注熱點，與其相關(guān)的學(xué)術(shù)研究成果頗豐。國內(nèi)的社科項目、課題、期刊、報紙、研究中心等都十分關(guān)注緬甸，目前針對緬北局勢的研究主要集中在以下幾方面：

一是民地武裝沖突的發(fā)展及產(chǎn)生根源。例如劉稚分析了沖突產(chǎn)生的原因、特點及其緬甸政府的政策。[6]陳建山分析了造成緬甸少數(shù)族群與中央政府在實現(xiàn)各自不同的目標時遇到一系列挫折的五個具體原因。[7]李晨陽分析了2016年緬北沖突的特點以及“緬北聯(lián)合陣線”主動出擊的三個原因、緬甸族群問題長期存在的原因以及推進族群和解可能的解決方案。[8]70-94

二是對緬甸、中國和地區(qū)的影響及應(yīng)對措施。羅圣榮分析了果敢沖突對國內(nèi)民族和解、邊境的影響以及由此引發(fā)的毒品泛濫問題。[9]焦佩分析了緬甸族群沖突的歷史過程、原因及族群沖突對緬甸民主轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的消極影響。[10]封順、鄭先武分析了緬北動蕩形成的中緬跨境安全復(fù)合體及其治理情況。[11]很多學(xué)者都從不同角度分析了緬甸民族沖突引發(fā)的動蕩局勢對一帶一路的影響，戴永紅分析了緬甸民地武裝斗爭對“一帶一路”倡議的影響及其應(yīng)對措施。[12]李燦松、胡平平等最新的成果中比較立體的分析了緬北局勢及其影響到中緬經(jīng)濟走廊的實體項目、中國企業(yè)形象以及通道的暢通，并提出了相關(guān)的對策建議。[13]王天韻則分析了緬甸民族沖突造成的國際影響以及國際社會對此的回應(yīng)。[14]

三是分析當局政府政策及發(fā)展前景。石安達分析了1989年緬甸軍政府采取的族群和解政策。[15]韋紅則分析了1998年緬甸軍政府在處理族群問題時，在軍事、政治、經(jīng)濟上所作的策略調(diào)。[16]宋清潤對首屆“21世紀彬龍會議”與緬甸的和平前景作了分析。[17]孔鵬闡述了緬甸民盟政府的族群和解政策及其前景。[18]王子昌還分析了對同族群沖突問題有關(guān)的?；鹋c和平的問題、民盟政府采取的族群和解政策及其存在的挑戰(zhàn)。[19]李燦松、駱華松等闡述了2015年的緬北局勢的現(xiàn)狀、發(fā)展前景以及中國的應(yīng)對策略。[20]

四是從邊疆安全及治理角度分析緬北局勢產(chǎn)生的影響及應(yīng)對。由于本文涉及到緬北局勢下的中緬邊境治理，因此將其單列。羅圣榮[21]、謝念親[22]、宮玉濤[23]分析了果敢沖突或緬北沖突及其對中國西南邊境安全的影響，會給西南邊疆造成傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅。鐘貴鋒則從邊疆治理的視角闡述緬北民族沖突及其難民問題。[24]周俊華緬北局勢影響下應(yīng)該如何提升我國邊疆治理對策。[25]他們都提出應(yīng)該把對緬外交實踐和邊疆治理相結(jié)合以提升國家邊疆治理能力現(xiàn)代化。梅英、彭海林詳細闡述了緬北局勢動蕩下我國的邊境安全問題及其具體的應(yīng)對措施。[26]熊理然、駱華松等基于實地調(diào)查和相關(guān)的事件數(shù)據(jù)闡述了果敢沖突的時空演進及其對邊境安全的直接影響。[27]

國外學(xué)者則從更宏觀的角度關(guān)注緬北局勢且比較多元，他們重視從理論、歷史的視角分析沖突產(chǎn)生的根源、發(fā)展局勢以及如何實現(xiàn)最終和解，更加側(cè)重于緬北局勢產(chǎn)生的影響尤其是對地區(qū)和全球的影響。

緬甸學(xué)者連·H.沙空（Lian H.Sakhong） 對緬甸族群武裝沖突的動力根源進行了研究，認為緬甸內(nèi)部沖突與內(nèi)戰(zhàn)的根源是“憲法危機”和“國家建構(gòu)理念”的實施。[28]英國學(xué)者馬丁·史密斯（Martin Smith）對緬甸族群沖突的動力進行了較為全面深入的研究，[29]他還分析了緬甸族群參與和族群和解面臨的挑戰(zhàn)。[30]戴維·斯坦伯格（David I. Steinberg）探討了包括公民社會在內(nèi)的因素對緬甸族群和解的基礎(chǔ)作用。[31]荷蘭“跨國研究所”的“政策簡報”《緬甸的沖突圈終止？——族群和平的前景》[32]和《緬甸政治改革與族群和平：必要的澄清及成就》[33]也有部分內(nèi)容涉及緬甸的族群和解問題。挪威的政策報告《緬甸政治經(jīng)濟分析》其中一部分詳細地分析了緬甸的少數(shù)民族武裝力量、民族沖突的根源以及造成的影響和其中涉及到的多元主體參與解決。[34]庫蘇馬·斯尼旺斯，威拉德·斯科特·湯普森（Kusuma Snitwongse， Willard Scott Thompson）在《東南亞種族沖突》一書中專門從歷史、政治的角度分析了緬甸的民族沖突及其影響。[35]

總體來說，涉及到緬甸民族武裝沖突和緬北局勢的成果很多，囊括了沖突根源、發(fā)展局勢、前景預(yù)測、影響和應(yīng)對策略等多個方面。但隨著我們國家對邊疆安全、邊境管控及其治理的愈加重視，深入分析緬北局勢對邊境地區(qū)產(chǎn)生的影響并提出切實可行且行之有效的治理措施也值得更多關(guān)注。

二、緬北局勢最新進展

（一）緬北最新局勢

緬甸全國分為7個省、7個邦和一個聯(lián)邦直轄區(qū)，其中省和邦屬于同級，省是以緬族為主體的行政區(qū)，而邦則是以少數(shù)民族為主的行政區(qū)，各邦名字都以行政區(qū)內(nèi)的主體民族族名來命名，7個少數(shù)民族邦分布于緬甸的東西兩側(cè)。文中的緬北指的是克欽邦和撣邦，這兩個地區(qū)從行政管理形式上隸屬于緬甸，但實質(zhì)上被不同的武裝力量分割占據(jù)并形成了超越中央政府管轄之外的勢力范圍。而緬北局勢則指的是2009年8月至今的緬軍與民地武之間的沖突過程及其發(fā)展態(tài)勢。[36]2009年4月，緬甸國家和平與發(fā)展委員會突然宣布，所有?；鸾M織的武裝力量并入各邊防軍，8月緬甸政府軍以禁毒名義與果敢同盟軍發(fā)生軍事沖突，這打破了政府軍與果敢同盟軍之間維持了20年的停火局面，由此打開了緬北沖突局勢。

截至2018年2月已有10個地方武裝組織加入了《全國停火協(xié)議》，但仍有一部分沒有參與條約簽署。2019年七月末、八月初，緬甸政府軍在撣邦貴概鎮(zhèn)區(qū)、若開邦拉代當鎮(zhèn)區(qū)查獲黑市價值上千萬美元的毒品和彈藥等物資，若開軍（AA）因損失巨大及軍事挫敗感到異常不滿，與德昂民族解放軍（TNLA）和果敢同盟軍（MNDAA）即緬北聯(lián)合陣線以恐怖襲擊方式展開反擊。隨后，緬甸國防軍也作出了回應(yīng)，僅一周時間，緬甸政府軍與果敢、若開地區(qū)的民族地方武裝持續(xù)沖突造成數(shù)十人死亡，2000余人流離失所，[37]且沖突一直持續(xù)至今。持續(xù)不間斷的沖突也造成了大量居民流離失所，成為難民暫時居住在避難所，人民生命財產(chǎn)安全受到嚴重威脅。

隨著軍方停火協(xié)定逐步到期又延期，九月末在軍方?；饏f(xié)定到期后兩天，軍方與簽署了?；饏f(xié)定的南撣邦軍（RCSS）在撣邦孟貢鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)爆發(fā)了戰(zhàn)事。[38]至今最新情況是若開軍與緬軍持續(xù)在欽邦南部百力瓦鎮(zhèn)米橋附近發(fā)生交戰(zhàn)，且已持續(xù)13天交火，該地屬于緬軍的一處重要的炮兵陣地，雙方戰(zhàn)事十分焦灼。僅僅進入2020年2月以來，雙方已經(jīng)爆發(fā)至少59次沖突。

（二）發(fā)展態(tài)勢

這場持續(xù)至今的沖突最直接的后果除了交戰(zhàn)雙方人員的傷亡不斷增加、大量平民百姓流離失所之外，原本計劃的彬龍會議一再后延，緬甸政府恢復(fù)停火協(xié)定會議也一拖再拖，政府談判人員最近提議于（2020年）3月10日至12日舉行聯(lián)合軍事委員會會議。[39]針對這場持續(xù)不斷的沖突國際社會做出了一些回應(yīng)，美國方面呼吁多方坐下來談判并提出在民主政治上可以提供一些思路，[40]國際人權(quán)組織則認為在此過程中緬甸向軍方提供了武器援助傷及眾多平民。[41]就緬甸國內(nèi)來說，沖突的利益攸關(guān)方各自從自身利益出發(fā)看待問題，緬甸軍政府和地方武裝之間的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，并不只是單獨的支持和反對，也進一步加劇了局勢的復(fù)雜。

就未來發(fā)展態(tài)勢來看，緬北地區(qū)持續(xù)性的大小沖突將成為常態(tài)且在短期內(nèi)無法完全停止。盡管國內(nèi)外已經(jīng)認識到和平談判是解決沖突的關(guān)鍵舉措，但由于沖突各方從自身利益出發(fā)且缺乏平等對話的平臺與和談基礎(chǔ)，短期內(nèi)無法達成共識，難以協(xié)調(diào)各方矛盾。具體表現(xiàn)為一是緬北沖突規(guī)模和沖突數(shù)量會螺旋式上升，短期內(nèi)很難停止。

從2010年至今的沖突次數(shù)來看沖突次數(shù)不會減少（圖3）。①

二是大國干預(yù)緬甸內(nèi)政，域外大國試圖介入使緬北局勢更加復(fù)雜。一方面，緬北的民地武本身就渴望得到大國的支持，力圖使緬北問題國際化，得到更多的經(jīng)濟援助;另一方面美國、日本、印度等國家也對緬甸虎視眈眈，基于各自的國家利益持有不同立場，或支持民地武或支持緬甸軍方。三是緬甸政府組織、政治團體黨派主義強烈，緬軍、民盟和其他黨派等以各自利益為核心，缺乏共同的政治目標，增加了緬北局勢的不確定性。主要的政治團體和政治勢力之間缺乏把問題擺在桌面上解決的平臺和對話機制。

三、我國中緬邊境治理面臨的挑戰(zhàn)

緬北局勢持續(xù)動蕩加深了中緬邊境地區(qū)的傳統(tǒng)安全問題，帶來了新的一系列非傳統(tǒng)安全問題，極大影響了邊境地區(qū)安全與發(fā)展。從不同的領(lǐng)域和層次來看主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)

一是國家的領(lǐng)土主權(quán)受到侵犯，中緬邊境地區(qū)大段領(lǐng)土接壤，緬北常會有大規(guī)模沖突，緬方違反與我國的邊境管控協(xié)議，多次越境將炮彈投入我國境內(nèi)，直接侵犯了我國主權(quán)和領(lǐng)土完整。二是隨之而來威脅到我國中緬邊境地區(qū)民眾的生命財產(chǎn)安全。緬甸政府曾多次出動軍用飛機，在毗鄰我國的緬北地區(qū)對少數(shù)民族地方武裝進行轟炸，屢屢有侵入我國領(lǐng)空，將炸彈投入我國境內(nèi)，造成人員傷亡。三是緬北沖突為域外大國進入南亞地區(qū)開展活動提供了條件，威脅地緣政治利益，間接威脅邊境地區(qū)安全和穩(wěn)定。近年來隨著美國和緬甸雙邊關(guān)系的改善，美國更加積極介入緬甸事務(wù)，在政府和軍隊中培植和扶持親美勢力，幫助親美力量壯大實力，不斷擴大在緬甸的影響力，并鼓勵、支持緬甸政府疏離中國而親近美國等西方國家，目的是使緬甸成為牽制中國的一個重要棋子，甚至成為美國等西方國家遏制中國的“盟友”或“準盟友”。四是恐怖威脅加重。隨著沖突局勢的不斷發(fā)展，不排除在動亂中有境外不法分子趁機混入境內(nèi)，在邊境地區(qū)制造恐怖暴亂活動。

（二）非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)

1.人口安全問題凸顯。緬北局勢沖突造成大量的邊境地區(qū)人口流動，眾多“三非”人員流動至中國，非法婚姻、非法移民增多，人口安全問題愈加值得關(guān)注。

2.難民涌入造成認同安全問題。緬北沖突造成大量流離失所的難民合法或非法進入我國中緬邊境地區(qū)，因緬甸民族沖突合法或非法進入我國境內(nèi)的難民人數(shù)動輒數(shù)萬人，僅在2012年的克欽邦少數(shù)民族武裝力量同緬甸政府軍沖突中就有2萬多名難民涌入我國境內(nèi)避難。[42]2015年初緬甸政府軍同果敢同盟軍的武裝沖突再次導(dǎo)致大量難民出現(xiàn)，短時期內(nèi)超過6萬人進出中緬邊境。[43]由于國籍問題，這些難民對中華人民共和國的國家認同也存在疑問，即使加入中國國籍的緬甸難民，其也可能存在國家認同危機。[44]對一個國家來說，沒有什么比“國家認同”更為重要，[45]21而難民往往產(chǎn)生雙重認同、雙重忠誠問題，因此認同安全凸顯。

3.犯罪問題更加嚴重。其中比較明顯的是非法槍支彈藥走私和非法毒品貿(mào)易。緬北沖突最表層的動因很多時候都伴隨著非法槍支彈藥和毒品走私，一直以來緬甸中央政府被動地與民地武分享管制緬北的主權(quán)，而毒品貿(mào)易成為緬軍打擊民地武的借口，同時也是民地武發(fā)展壯大的手段，二者互相影響，毒品貿(mào)易加劇了緬軍和民地武之間的矛盾，沖突矛盾又進一步引發(fā)非法毒品貿(mào)易和槍支彈藥走私泛濫。

4.經(jīng)濟安全問題。邊境地區(qū)的沖突直接影響到中緬邊境貿(mào)易和口岸經(jīng)濟的發(fā)展。中緬邊境貿(mào)易發(fā)展很快，形成了邊民互市、小額貿(mào)易和地方貿(mào)易等形式多樣的貿(mào)易形式。邊境貿(mào)易對于云南的經(jīng)濟發(fā)展具有重要的推動作用，但當前的口岸貿(mào)易完全取決于緬北局勢的狀況。盡管緬甸各相關(guān)勢力都與中國保持友好往來，均與中國發(fā)展貿(mào)易關(guān)系;中國西南邊境地區(qū)的很多商人選擇到緬甸北部投資設(shè)廠、開店設(shè)鋪。然而緬北地區(qū)一旦發(fā)生武裝沖突，加上難民的無序流亡，這些商人不可避免地蒙受巨大損失，甚至血本無歸。2012年6月開始持續(xù)爆發(fā)的緬北武裝沖突，使緬北中緬邊貿(mào)九大口岸中僅有木姐口岸處于開放狀態(tài)，其他口岸都處于半關(guān)閉或完全關(guān)閉狀態(tài)。[46]2018年5月木姐沖突、2019年8月緬軍與北方聯(lián)盟的沖突均造成大批貨物滯留于瑞麗經(jīng)濟特區(qū)，導(dǎo)致木姐至曼德勒、興威至清水河沿線公路阻斷，木姐、清水河口岸關(guān)閉，大量車隊滯留于口岸，沖突對公路沿線貿(mào)易造成毀滅性的打擊。

從更宏觀的視角來看，緬北持續(xù)沖突影響了“一帶一路”倡議的很多在緬投資項目，使我國很多項目被迫叫停，甚至破壞了很多中緬合作項目，損害了我國經(jīng)濟利益。緬北民族地方武裝沖突給原本可以緩解我國對馬六甲海峽依賴的中緬油氣管道帶來極大的風(fēng)險，影響著我國的能源安全。也影響了中緬經(jīng)濟走廊建設(shè)，包括中緬經(jīng)濟走廊的投資項目如中緬鐵路項目加大了投資成本、阻礙了走廊暢通對沿線經(jīng)濟造成嚴重影響并損害了中國政府和中國企業(yè)在緬的形象，由于緬甸民族問題一直沒有得到有效解決緬北又持續(xù)戰(zhàn)亂，緬甸國內(nèi)的部分精英和民眾將緬北沖突歸咎于中國政府對“民地武”的支持和幫助，在媒體和新聞上大肆渲染抹黑中國形象，而國家形象的維護和重塑不是用錢能夠輕易解決的。

5.社會公共衛(wèi)生安全凸顯。中緬邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，人民生活水平質(zhì)量不高，由于沖突戰(zhàn)亂引起的各種次生性公共衛(wèi)生問題如傳染病需引起重視，食品安全、飲用水安全問題也會引發(fā)相關(guān)的疾病，并隨著人員流動加大了跨境傳播。再加上經(jīng)濟發(fā)展落后，對相關(guān)疾病的防控手段不及時、衛(wèi)生體系建設(shè)不完善、抗病毒治療技術(shù)滯后更加大了跨境傳播的風(fēng)險。

四、我國中緬邊境治理策略

任何治理都是由一定的主體主導(dǎo)或者參與實施的，而且治理的主體并不是單一的，往往是多個主體形成一種協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，可以簡稱為治理的主體結(jié)構(gòu)。[47]邊境治理雖然尚未形成成熟的結(jié)構(gòu)，但是其治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成不能重復(fù)邊疆治理的結(jié)構(gòu)。跨境問題的應(yīng)對需要快速的反應(yīng)與足夠的能力，逐級上報垂直結(jié)構(gòu)的行政體制不適用于邊境治理，同時邊境治理的治理結(jié)構(gòu)包括除本國行政單位外的鄰國地方政府、國際組織、鄰國相關(guān)組織部門等境外主體，強調(diào)多主體參與合作治理。

（一）中國始終堅決支持緬甸和平進程

一直以來中國都堅決支持緬甸的和平進程并在其中積極發(fā)揮建設(shè)性作用。隨著全球化迅速擴展，中國的外交策略也在不斷調(diào)整，在支持和平進程中也要創(chuàng)造性地介入緬北局勢。理論上來說創(chuàng)造性介入“是一種介于形而上的理論和具象的政策解釋之間的引導(dǎo)性說明，也可以說成是一種旨在激勵更加積極參與國際事務(wù)、倡導(dǎo)創(chuàng)造性解決方案的對外關(guān)系思想”[48]6。創(chuàng)造性介入是一種新的外交實踐，一方面要加大對邊境難民的人道主義援助，近年來援助不少但實際成效甚微，伴隨著美日等大國介入緬北局勢而來的是借由援助對中國形象的污蔑，這是更加值得重視的問題。這需要從宏觀上思考中國目前“不干涉內(nèi)政”的政策，明確中國的立場。結(jié)合中國的具體實際，對中國現(xiàn)行的對緬政策進行反思，明確中國的外交策略和立場。另一方面中國在緬甸各方會談中積極發(fā)揮斡旋調(diào)停作用，積極協(xié)助緬甸沖突雙方甚至主要政黨搭建對話平臺，構(gòu)建平等的協(xié)商機制，促進和談的有效推進。充分利用中國在緬甸問題中獨特的優(yōu)勢和條件，強化與緬甸多層面、多維度的交流與溝通，在加強與緬甸政府合作的同時，還要與緬甸各民族武裝進行交流和溝通，而且還要與緬甸各黨派進行合作和協(xié)商，力促雙邊達成?；饏f(xié)議，推進實質(zhì)性的和平進程。

（二）區(qū)域協(xié)同共治構(gòu)建多邊合作框架

首先，積極打造周邊安全共同體。真正的周邊命運共同體首先是“安全共同體”，這不僅在國際關(guān)系層面要求有和平與安全，而且“其成員的內(nèi)部和平至少達到國內(nèi)不穩(wěn)定不會外溢到該區(qū)域其他成員的程度”[49]。國際層面，堅持亞洲安全觀，國內(nèi)層面積極創(chuàng)造政府權(quán)力部門的上下互動，政府與社會、民眾、媒體以及不同部門之間的橫向聯(lián)動，共同進行邊境治理。將緬北局勢納入到安全共同體的框架內(nèi)，這樣一是可以發(fā)揮區(qū)域安全共同體機制的獨特作用，從而減輕中國應(yīng)對緬甸民族沖突的壓力，二是可以嘗試讓國際社會共同擔(dān)當，從而使中國不至于陷入外交困境。

其次，我國中緬邊境治理還需要多部門參與，聯(lián)防聯(lián)控，促成政府主導(dǎo)、平戰(zhàn)結(jié)合、多部門合作、全社會有序參與的共治格局。在邊境地區(qū)的口岸附近建立雙邊與區(qū)域的經(jīng)濟合作示范區(qū)，以跨境經(jīng)貿(mào)合作的手段解決邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題，同時擴寬地緣經(jīng)濟通道，為廣闊的內(nèi)陸地區(qū)帶來新的發(fā)展機遇。在邊境地區(qū)建立雙邊與多邊的軍事防務(wù)交流機制，定期進行會晤，協(xié)商近期邊防的相關(guān)事宜。同時設(shè)立民間的互市貿(mào)易區(qū)、環(huán)境問題的處理與協(xié)商組織等，通過跨境制度上的構(gòu)建與合作針對邊境地區(qū)的區(qū)域問題進行有效治理。

（三）完善中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)急體系建設(shè)

一是強化事前預(yù)防主動性。我國中緬邊境治理要充分認識特有的社會風(fēng)險疊加性、民族宗教敏感性、利益分化復(fù)雜性、地緣問題跨國性、安全生態(tài)嚴峻性等多元復(fù)合性特征。因此要主動應(yīng)對緬北實情，進行風(fēng)險評估并建立應(yīng)急預(yù)案。二是提高監(jiān)測預(yù)警實效性。邊境治理無論信息收集還是事件處理均需多部門協(xié)同處理。然而，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，劃歸社會公共安全的邊境安全事件發(fā)生之時，由政府成立統(tǒng)一指揮的臨時機構(gòu)處理，結(jié)束后臨時機構(gòu)隨之解散，日常監(jiān)測分由各業(yè)務(wù)部門負責(zé)管理。因此一方面，要根據(jù)應(yīng)急處突經(jīng)驗總結(jié)建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)對突發(fā)事件的法律法規(guī)和制度體系。在整合和完善各專業(yè)性的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，做到有法可依。另一方面，需結(jié)合現(xiàn)實需求構(gòu)建功能完備、可供共享、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急信息管理平臺，做到事件結(jié)束后仍有跡可尋。三是重視應(yīng)急處置救援協(xié)調(diào)性。當前應(yīng)急救援管理模式為政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理部門分工負責(zé)、軍警民共同參與、中央與地方條塊結(jié)合。其中，軍隊和武警是主力軍。此種人力、物力分而管之的模式，極大影響了應(yīng)急救援的效果。可根據(jù)前期處置經(jīng)驗組建各具特色的災(zāi)害救援隊伍，建立流動應(yīng)急醫(yī)院，發(fā)展醫(yī)療救護志愿者?？傮w而言，需將專業(yè)應(yīng)急救援力的建設(shè)與志愿者工作有機結(jié)合，將志愿者協(xié)會納入其中，動員社會各種力量把應(yīng)急救援工作落到實處。四是提高恢復(fù)重建時效性。當前中緬邊境地區(qū)在受若干次緬北沖突沖擊后，恢復(fù)重建工作成效不甚理想。事后，路網(wǎng)修繕、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民受損補償、難民監(jiān)控等方面工作至今仍未能得到合理處置。應(yīng)該事后積極總結(jié)事件發(fā)生原因和經(jīng)過、應(yīng)急處置工作經(jīng)驗教訓(xùn)，及時制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決引發(fā)的矛盾和糾紛。

（四）加強引導(dǎo)發(fā)揮社會組織積極作用

社會組織以其公益性、非營利性、志愿性等屬性，在國際區(qū)域合作中能起到疏通民意、營造輿論氛圍以及“潤滑劑”的重要作用，是促進民心相通的合適角色。[50]緬甸有眾多西方社會組織活躍其中，緬甸北部的社會組織也十分活躍，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域多邊項目支持緬甸北部社會組織參與衛(wèi)生服務(wù)，西方合作支持為期5年2.5億美元～3億美元的“第三個千年發(fā)展目標基金內(nèi)容就包括對緬甸北部社會組織的支持。[51]如云迪行為與健康研究中心在禪邦，克欽的五個口岸開展傳染病防控和兒童營養(yǎng)活動、瑞麗婦女兒童發(fā)展中心在木姐口岸開展衛(wèi)生教育活動。這都積極應(yīng)對了中緬邊境治理中的公共衛(wèi)生問題，但值得重視的是要加強對社會組織的監(jiān)管和日常監(jiān)督，完善相關(guān)法律法規(guī)，提供監(jiān)管法律依據(jù)和法律保障。

緬北問題由來已久，緬北沖突也似乎是一個無解的命題。當前緬北地緣環(huán)境發(fā)生了新的變化，局勢超越了緬甸自身而成為影響中南半島，乃至東南亞穩(wěn)定安全的重要因素。而在此背景下的邊境治理似乎不再僅僅是兩國邊境上的問題，由此帶來的問題更多凸顯區(qū)域性和全球性，因此需要從更大的視野中將邊境治理脫離出來采取區(qū)域跨境合作的治理方式，深化邊境治理能力和治理體系建設(shè)，確保邊境地區(qū)安全穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①ACLED對全球每天發(fā)生的政治沖突事件進行收集和分類。該數(shù)據(jù)包含事件代碼、年份、發(fā)生時間、事件類型、參與組織、發(fā)生地點經(jīng)緯度、國家、省邦和城市等，可以精確定位政治沖突發(fā)生地點查詢相關(guān)數(shù)據(jù)。

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