供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下農(nóng)村土地利用規(guī)劃的編制路徑

段云峰 申文金

摘要 土地要素配置是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)。村土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施是在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下促進(jìn)土地要素市場優(yōu)化配置、高效利用的重要措施。結(jié)合村土地利用規(guī)劃編制工作實(shí)踐，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下，分析了編制實(shí)施村土地利用規(guī)劃的重要作用，總結(jié)了目前面臨的形勢和存在的問題，并提出了編制實(shí)施村土地利用規(guī)劃的方法路徑。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;土地利用規(guī)劃;要素配置;農(nóng)業(yè)農(nóng)村

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）03-0230-02

Abstract The compilation and implementation of village land use planning is an important measure to promote the optimal allocation and efficient utilization of land factor market under the background of structural reform of agricultural supply side. Based on the practice of rural land use planning， this paper analyses the important role of rural land use planning from the perspective of structural reform of agricultural supply side， summarizes the current situation and existing problems， and put forward the method and path of rural land use planning.

Key words Agricultural supplyside structural reform;Land use planning;Factor allocation;Agricultural and rural areas

土地利用規(guī)劃是人類土地利用活動和社會生產(chǎn)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，早在西周時期出現(xiàn)的井田制，就是按井田的形式對土地進(jìn)行劃分，體現(xiàn)了以土地丈量和分配為主的原始的土地利用組織形式。從西周的井田制，晉朝的占田制，北魏的均田制，新中國成立初期的土地區(qū)劃，到國土部成立后組織開展的3輪規(guī)劃，逐漸形成了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級規(guī)劃體系，但從制度設(shè)計(jì)上看，規(guī)劃只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，總體管控作用明顯，具體布局安排欠缺，對農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動缺乏詳細(xì)性引導(dǎo)[1]。

當(dāng)前我國廣大農(nóng)村成為全面建成小康社會的主戰(zhàn)場，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村土地利用活動更加頻繁，迫切需要嘗試科學(xué)系統(tǒng)地開展村土地利用規(guī)劃的編制[2]。

1 村土地利用規(guī)劃編制的重要意義

1.1 編制實(shí)施村土地利用規(guī)劃，是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動能的重要基礎(chǔ)

全面建成小康社會，最突出的短板在農(nóng)村。國家提出要以推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主戰(zhàn)略，以提高農(nóng)民收益、保證有效供給為主目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展從太過依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變，壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。土地是農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)提效、農(nóng)民增收最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料[3]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌布局、優(yōu)化農(nóng)村土地利用，必須做好農(nóng)村土地利用規(guī)劃。編制村土地利用規(guī)劃，就是要將農(nóng)村每一塊土地都規(guī)劃得各得其類、各得其所，從而實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)布局最優(yōu)化，促進(jìn)高效農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，加速農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能的培養(yǎng)。

1.2 編制實(shí)施村土地利用規(guī)劃，是提高村治理能力、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑

中央要求深入開展農(nóng)村生活環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，讓農(nóng)村成為農(nóng)民美好生活的幸福家園，這是新農(nóng)村建設(shè)的本質(zhì)要求。從規(guī)劃角度講，只有規(guī)劃好才能建設(shè)好，否則就會布局散亂、功能不全。編制實(shí)施村土地利用規(guī)劃，就是要將農(nóng)村規(guī)劃得功能齊全、美麗宜居，以規(guī)劃確定的藍(lán)圖進(jìn)行建設(shè)，從而統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，整體推進(jìn)山水林田村路綜合整治。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村具體管什么、如何管才能管得更好，就需要通過編制村土地利用規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃管地用地，推行科學(xué)化、精細(xì)化管理，以提高鄉(xiāng)村自我管理、自我完善的治理能力[4]。

1.3 編制實(shí)施村土地利用規(guī)劃，是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃和嚴(yán)格保護(hù)耕地的需要

土地管理的核心任務(wù)是合理利用土地和嚴(yán)格保護(hù)耕地。這些年來，我國通過實(shí)行土地用途管制制度，穩(wěn)定了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積，維護(hù)了國家糧食安全，支撐了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地用途管制的重要依據(jù)，當(dāng)前我國雖已形成5級規(guī)劃體系，規(guī)劃管控手段不斷加強(qiáng)，但是廣大農(nóng)村地區(qū)仍是土地管理的短板，農(nóng)村用地布局零散粗放，宅基地違法問題大量普遍存在，耕地保護(hù)紅線受到觸碰。造成這些問題的一個重要原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃沒有開展到村這一級[5]。編制村土地利用規(guī)劃就是要使農(nóng)村的土地規(guī)劃得用途明晰、重點(diǎn)突出，將上級規(guī)劃確定的控制指標(biāo)規(guī)模和布局安排落到地塊，對耕地和基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，從而在源頭上更好地堅(jiān)守耕地紅線，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

2 新農(nóng)村建設(shè)過程中村土地利用規(guī)劃編制現(xiàn)狀

2.1 各地新農(nóng)村建設(shè)中編制村土地利用規(guī)劃程度不一

一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和改革試點(diǎn)地區(qū)，積極開展了村土地利用規(guī)劃的編制工作，但我國區(qū)域差異明顯，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和認(rèn)知水平制約，當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)對村土地利用規(guī)劃編制工作認(rèn)識不足，缺乏內(nèi)在動力[6]。很多地方都將整村土地利用規(guī)劃的編制工作納入了部門的重點(diǎn)工作，但同時大部分地方未將村土地利用規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，從而從某種程度上影響了村土地利用規(guī)劃的編制。

2.2 與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)中存在難度

很多地方在編制村土地利用規(guī)劃時，顧慮了對村莊建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)的生態(tài)保護(hù)等，爭取在村級層面上達(dá)成“多規(guī)合一”，推動村土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃的“兩規(guī)融合”，部分省市探究郊野單元規(guī)劃編制，做到了土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃及土地整治規(guī)劃的深入融合，特別是將土地整治作為實(shí)施規(guī)劃的政策工具，大力推進(jìn)了規(guī)劃實(shí)施和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于村土地利用規(guī)劃受部門職能技術(shù)規(guī)范的因素影響，相關(guān)規(guī)劃銜接也有很多障礙，尤其是與村莊規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接存在著一些問題，需進(jìn)一步加強(qiáng)研究[7]。

3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下村土地利用規(guī)劃編制的方法路徑

3.1 村民積極參與，編制屬于村民自身的規(guī)劃

編制村土地利用規(guī)劃，要始終堅(jiān)持村民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，真實(shí)反映農(nóng)民利益訴求，使村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到確切保障，讓村民切實(shí)參與到規(guī)劃編制每個環(huán)節(jié)[8]。規(guī)劃編制前要全面了解村民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，實(shí)際需求與發(fā)展愿景;規(guī)劃編制過程中，要經(jīng)過征詢論證聽證公示等多種路徑，積極聽取村民愿望和提議;規(guī)劃成果，需經(jīng)過村民會議2/3以上成員，或者2/3以上村民代表同意。規(guī)劃的實(shí)施離不開群眾的支持與參與[9]，通過全過程的村民參與，確保村土地利用規(guī)劃真正成為實(shí)現(xiàn)村民意愿的載體平臺，和土地利用的村規(guī)民約，成為村民自己的規(guī)劃，成為村民自治的公共政策。

3.2 通過村土地利用規(guī)劃，推進(jìn)村級層面“多規(guī)合一”和“兩規(guī)融合”

編制村土地利用規(guī)劃，要符合新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求，建立在解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的迫切問題，以促使農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，探究立足于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。要中要注重縱向銜接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中確定的各類土地利用控制指標(biāo)細(xì)分落實(shí)，劃定耕地保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田，擴(kuò)大對農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、布局和時序的指引管控，要側(cè)重橫向?qū)?，以土地利用?guī)劃為底圖，協(xié)調(diào)顧慮村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)的用地需求，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，完成農(nóng)村發(fā)展一本規(guī)劃。土地利用規(guī)劃考慮的是全域全功能，是自上而下體現(xiàn)上級意志的規(guī)劃，耕地保有量，基本農(nóng)田保護(hù)面積，建設(shè)用地規(guī)模等控制指標(biāo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃如何落下去，需要村土地利用規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。完善鄉(xiāng)級土地的規(guī)劃編制，對全域內(nèi)土地利用進(jìn)行合理的規(guī)劃[10]，這也是一種治理結(jié)構(gòu)，或者說是國家管理方式，村土地利用規(guī)劃在“多規(guī)合一”中就是要發(fā)揮規(guī)劃底圖的作用。

3.3 加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

編制村土地利用規(guī)劃，要協(xié)調(diào)顧慮各類涉農(nóng)法律政策，尤其是國土資源相關(guān)政策，明晰規(guī)劃編制中得到體現(xiàn)，在規(guī)劃實(shí)施中得到落實(shí)，要明確土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)、增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)、工礦廢棄地復(fù)墾利用項(xiàng)目區(qū)等范圍，合理安排農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，公益性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地，使用一本規(guī)劃作為用地依據(jù)[11]。村土地利用規(guī)劃的目標(biāo)，是在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量不占用永久基本農(nóng)田的前提下，加強(qiáng)盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的力度，使鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)得以重點(diǎn)支撐，并側(cè)重與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;要將村土地利用規(guī)劃的目標(biāo)與土地整治結(jié)合起來，以土地綜合整治為平臺，整合國土農(nóng)業(yè)水利等涉農(nóng)政策和資金，最大限度地發(fā)揮土地利用規(guī)劃的組合效應(yīng)。

3.4 加強(qiáng)村土地利用規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和實(shí)用性研究

編制村土地利用規(guī)劃，要符合規(guī)劃編制的內(nèi)在規(guī)律，加強(qiáng)前期調(diào)查分析，經(jīng)過實(shí)地踏勘入戶調(diào)查資料分析等方式，查清村域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源利用現(xiàn)狀，深入分析評價(jià)土地供需關(guān)系，科學(xué)研判未來的發(fā)展趨勢，明確村發(fā)展目標(biāo)定位，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性，要遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌近期與長遠(yuǎn)，兼顧剛性與彈性，為鄉(xiāng)村發(fā)展預(yù)留生長空間，留住農(nóng)民居住產(chǎn)業(yè)，發(fā)展公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性，適度的規(guī)劃超前是最大的節(jié)約集約;規(guī)劃要貼近農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需求，規(guī)劃成果要簡明實(shí)用，圖文并茂，規(guī)劃文本確保通俗易懂，便于實(shí)施管理，真正能讓農(nóng)村村民看得懂、記得住、能遵守，真正做到實(shí)用管用。

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