綠色發(fā)展視域下公共政策多源流模型及其修正
——以快遞包裝新國標的出臺為例

韓 藝，劉莎莎

（南昌大學(xué)a.公共管理學(xué)院；b.廉政研究中心，南昌330031）

一、問題提出

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國快遞業(yè)務(wù)總量已連續(xù)數(shù)年穩(wěn)居世界首位[1]?？爝f業(yè)迅猛發(fā)展的同時，由快遞包裝所帶來的快遞垃圾泛濫、環(huán)境污染、資源浪費等問題日漸突出，開展快遞業(yè)“綠色包裝”迫在眉睫?？爝f綠色包裝產(chǎn)品涵蓋材料生產(chǎn)和設(shè)計、適度使用到包裝廢棄物回收處理整個生命周期[2]，具有可循環(huán)、可降解、能夠再生利用特性[3]。綠色包裝不僅有助于環(huán)保[4]，而且是消費者在經(jīng)濟增長與生態(tài)發(fā)展之間取得平衡的新訴求[5]。因此，積極推廣快遞綠色包裝，使用符合綠色化、減量化、可循環(huán)的環(huán)保封裝用品，彰顯必要。在多方因素推動下，國家質(zhì)檢總局、國家標準委于2018年2月發(fā)布了新修訂的《快遞封裝用品》①系列標準（以下簡稱快遞包裝新國標），并于2018年9月1日起正式實施。相對舊國標②而言，“綠色化”是標準修訂的重中之重，快遞包裝新國標首次明確提出“快遞包裝袋”宜采用生物降解塑料，并圍繞減量化、綠色化、可循環(huán)的要求，對各類快遞包裝物（封套、包裝箱、包裝袋）的具體標準做了相應(yīng)修訂?？爝f包裝新國標的出臺是中國快遞業(yè)綠色包裝行動制度化的轉(zhuǎn)折點，對于中國快遞業(yè)綠色發(fā)展至關(guān)重要。

快遞包裝新國標的出臺歷經(jīng)從問題識別，到進入政府議程，再到上升為決策議程的完整公共政策議程階段?，F(xiàn)有關(guān)于政策議程的解釋，主要包括階段啟發(fā)性框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架以及多源流模型等。較之前兩者，多源流模型因更契合我國政策環(huán)境而受到國內(nèi)學(xué)者的青睞并廣為運用?？v觀國內(nèi)基于多源流視角剖析政策議程設(shè)置的研究，多關(guān)注受“偶然性”焦點事件影響而出臺或終結(jié)的典型政策案例，如《校車安全管理條例》的出臺與《收容遣送制度》的終結(jié)等。近年來，非“偶然性”事件所觸發(fā)的政策議程設(shè)置過程也開始引起學(xué)者關(guān)注，如《共享單車指導(dǎo)意見》的出臺等。

與《校車安全管理條例》等受偶然性焦點事件影響下快速出臺的公共政策不同，快遞包裝新國標的出臺有其時代必然性，其政策議程設(shè)置過程呈現(xiàn)出漸進性特征。究竟在綠色發(fā)展理念引導(dǎo)下的快遞包裝問題是如何漸進引起決策者的關(guān)注，進而被提上政策議程的？快遞包裝新國標緣何出臺，起關(guān)鍵性助推作用的因素是什么？快遞包裝新國標出臺的背后，是否有多源流的推動作用？問題流、政策流、政治流如何？政策之窗何時開啟，其過程如何？多源流理論框架對新國標政策出臺過程是否具有足夠的解釋力？問題流、政策流、政治流之外，是否還存在其他變量與因素的綜合作用？多源流理論框架在特定情境中的驗證、適用性及其修正？快遞包裝新國標政策執(zhí)行需要哪些條件、與決策議程環(huán)節(jié)存在何種關(guān)聯(lián)？厘清這些問題，不但有助于理解中國公共政策場域中的綠色政策前決策過程的博弈歷程，而且有助于檢驗多源流理論的適用性及其可能的中國式情境修正與優(yōu)化。為此，本文擬借助多源流理論，重點剖析快遞包裝新國標政策議程的設(shè)定階段與過程，擬回應(yīng)與解析這些問題。

二、多源流理論及其應(yīng)用研究現(xiàn)狀

（一）金登的多源流模型

約翰·W·金登的多源流模型框架（MultipleStreamFramework，簡稱MSF）是用來解釋政策如何制定的一種方法，重點分析模糊性條件下的政策選擇及形成過程（議程的確定和決策過程）[6]。其主要從問題流（ProblemStream）、政策流（PolicyStream）、政治流（PoliticalStream）三條源流及其匯合，加上“政策之窗”（PolicyWindow）的開啟來解析政策議程的設(shè)定過程，試圖打開公共政策前決策過程的“黑箱”。問題流是指問題的識別，重點解釋某個特定社會狀況是如何成為問題，進而發(fā)展為具有緊迫性的公共問題，該問題又是怎樣引起決策者的關(guān)注；“系列指標、焦點事件和現(xiàn)行項目的反饋等”是了解問題流狀況的主要途徑。政策流是備選方案和政策建議的產(chǎn)生過程，該源流的發(fā)展壯大，離不開由專業(yè)人員（如專家學(xué)者等）組成的政策共同體的意見與建議，尤其是政策企業(yè)家的“軟化”行動[7]160；有效備選方案的產(chǎn)生是使問題在議程上持續(xù)被關(guān)注的關(guān)鍵因素，只有具備技術(shù)可行性和價值觀念可接受性的備選方案才可能最終被采納。政治流則是在特定政治環(huán)境下，由公眾情緒、壓力集團間的競爭、政黨或者意識形態(tài)等因素所構(gòu)成的政治主線[7]184。在金登看來，三條源流有一定的內(nèi)在聯(lián)系，但在一般情況下，都是獨立地向前流動，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)、運行規(guī)則和機制也不盡相同。當各源流發(fā)展成熟后，分離的源流匯合在一起，政策企業(yè)家把握和利用“政策之窗”開啟的關(guān)鍵時機（可預(yù)測或不可預(yù)測），推動三條源流的耦合、建立決策議程并篩選出有效的備選方案，最終完成決策過程，推動政策出臺。金登基于問題流、政策流、政治流以及政策之窗等構(gòu)成的多源流理論模型（圖1），為解釋復(fù)雜的公共政策過程提供了有效的分析透鏡。

圖1 金登多源流理論模型

（二）多源流理論（模型）的本土化研究現(xiàn)狀

多源流提出后，作為一項實用工具，在國外被廣泛用于分析公共政策過程。近十五年來，國內(nèi)研究者在對多源流理論進行引介并解讀的同時，將之運用于交通管理、社會治安、食品安全、環(huán)境治理等公共政策制定過程，在總體上證實了該理論的解釋力的同時，也結(jié)合中美差異，對理論（模型）進行了本土化修正與補充。代表性觀點和結(jié)論如下：（1）三條源流的獨立性問題。畢亮亮（2007）梳理了江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過程，指出三條源流并非彼此獨立，其出現(xiàn)存在一定的先后順序[8]。黃俊輝、徐自強（2012）剖析《校車安全條例（草案）》的政策議程，強調(diào)源流之間的相關(guān)性和非獨立性[9]。王剛、唐曼（2019）進一步指出三條源流的出場順序具有確定的可預(yù)測性[10]。（2）新源流發(fā)現(xiàn)。王程韡（2009）提出了“多層流”演化的新模型[11]。孫志建（2014）提出了涵蓋“議題流”“行動流”和“規(guī)則流”三種政策源流的“新多源流模型”，以此對中國地方政府“模糊性治理”的行為模式進行機制性解釋[12]。魏淑艷、孫峰（2016）結(jié)合中國情境及網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展特征，提出了對中國政策議程更具解釋力的“網(wǎng)絡(luò)多源流模型”，認為這一模型是中國情境下多源流模型的調(diào)試與優(yōu)化，秉持多源流理論的模糊性邏輯，紓解了多源流理論中國化過程的局限，增強了多源流模型的中國適用性和解釋力[13]。楊志軍（2018）基于“源流要素+中介變量”檢驗，將政策理念、政策形象和政策精英三個要素作為解釋變量，對多源流模型進行了優(yōu)化，指出從中介變量出發(fā)增強新多源流模型的解釋力，高度重視“關(guān)鍵個人”的作用[14]。（3）關(guān)注模型本土化應(yīng)用中的特定因素。主要包括中國共產(chǎn)黨的作用、“試點”效應(yīng)以及領(lǐng)導(dǎo)人重視等因素。在中國的決策模式下，中國共產(chǎn)黨在政策議題確定上居于領(lǐng)導(dǎo)地位（賀東航，2015）[15]。文宏、崔鐵（2014）對中國決策情景下的多源流模型進行優(yōu)化，將政策源流中的“試點”效應(yīng)和特殊情況下的臨時決策作為多源流模型本土化的重要補充[16]。張海柱（2016）梳理義烏市出租車改革歷程，指出“試點”效應(yīng)是促成“政策之窗”開啟的關(guān)鍵性因素[17]。唐斌（2017）立足中國基層治理現(xiàn)狀，探究企業(yè)主體介入基層政策議程設(shè)置的影響力和政治邏輯，對模型的應(yīng)用進行了改進[18]。方浩、楊建（2019）在模型應(yīng)用中也指出，領(lǐng)導(dǎo)人的重視及先行試點效應(yīng)是打開政治窗口的捷徑[19]。（4）關(guān)注政策終結(jié)階段的多源流模型。阮蓁蓁（2009）[20]，吳光蕓、李培（2014）用多源流分析了中國食品免檢制度的終結(jié)過程及策略[21]；劉偉偉（2015）以收容遣送制度的終結(jié)為例，構(gòu)建出了政策終結(jié)的多源流模型分析框架[22]。（5）理論的未來發(fā)展。李文釗（2018）[23]認為，多源流框架在未來是否能夠具有持續(xù)性的生命力，一個重要的因素是該理論通過適應(yīng)性調(diào)整，主動與一些成熟的理論進行對話，進而發(fā)展具有普適性的理論命題，為共同研究和知識積累創(chuàng)造條件。

國內(nèi)研究著述頗豐且價值斐然，在多源流模型的理論引入和本土化研究上都取得了重要進展。但客觀地看，主要集中于分析受“偶然性”突發(fā)事件的影響而出臺的公共政策議程設(shè)定過程，對“漸進性”的公共政策議程設(shè)置過程分析尚顯不夠，本土化應(yīng)用仍需加強。鑒于此，本文在源流獨立性、新源流的發(fā)現(xiàn)以及與現(xiàn)有理論對話的基礎(chǔ)上，通過案例分析，嘗試構(gòu)建起一個多源流擴展模型。案例的選擇即為快遞包裝新國標的出臺。原因在于，新國標的出臺是踐行綠色發(fā)展理念的漸進性制度化嘗試，但學(xué)術(shù)界對于綠色發(fā)展理念是如何引導(dǎo)政策出臺、如何將理念轉(zhuǎn)換為政策實踐的相關(guān)研究尚顯不足。目前，我國正處于綠色發(fā)展成長期，密集的綠色文件出臺、全國范圍內(nèi)的綠色試點項目，探索綠色發(fā)展的制度性建設(shè)正漸趨完善[24]。作為我國快遞業(yè)綠色包裝行動制度化發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，新國標的出臺既具有不言而喻的現(xiàn)實意義，又具有極為重要的研究價值。

三、《快遞封裝用品》新國標出臺的多源流分析

（一）問題流：“綠色包裝”緣何得以提上議程？

只有緊迫性的公共問題才有可能引起決策者的關(guān)注，從而被提上政策議程。在金登看來，這些公共問題之所以被關(guān)注，關(guān)鍵在于相關(guān)重要指標的變化、系列焦點事件的發(fā)生、現(xiàn)行項目的反饋等因素的共同影響[7]85。在快遞包裝新國標政策議程設(shè)置過程中，與綠色包裝相關(guān)的重要指標的變化、 媒體對系列焦點事件的關(guān)注以及舊國標在運行中的反饋情況共同構(gòu)成了問題流。

1.系列指標的變化：快遞業(yè)務(wù)量及包裝物用量逐年攀升

中國是全球第一大網(wǎng)絡(luò)零售國，快遞業(yè)務(wù)量持續(xù)遞增（圖2），據(jù)預(yù)測，2020年全國的快遞業(yè)務(wù)量將高達700 億件[25]?？爝f行業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，行業(yè)共振效應(yīng)日漸凸顯，大量快遞包裝物③給環(huán)境帶來的負面效應(yīng)引發(fā)廣泛關(guān)注，快遞綠色包裝問題不容忽視。國家郵政局自2015年開始逐年發(fā)布的《中國快遞領(lǐng)域綠色包裝發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢報告》④顯示，歷年來各類包裝物料的消耗量不斷增加（圖3），其中塑料袋、膠帶等難以降解的包裝材料污染嚴重、回收率低，產(chǎn)生的問題突出，2017年包裝物總體回收率不到20%，2016年在部分大中城市，快遞包裝垃圾占到清運垃圾的92%以上，電商包裝垃圾增量成為城市生活垃圾增量的主要因素，占清運生活垃圾增量85%－90%[26]?？爝f包裝在環(huán)境污染、資源浪費、生態(tài)破壞方面導(dǎo)致的日益嚴重的問題不容小覷，從標準源頭出發(fā)，實施綠色包裝勢在必行。

圖2 2014-2018年全國快遞業(yè)務(wù)量

圖3 2014-2018年六類快遞包裝物用量

2.系列焦點事件：新聞媒體的持續(xù)報道

快遞包裝指標反映的不僅是行業(yè)問題，更是一個綜合性的社會公共問題?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)媒體尤其是官方主流媒體具有較高的網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，針對系列焦點事件等公共問題的持續(xù)報道，能夠起到問題聚焦和輿論聚合作用，從而快速觸發(fā)公眾反饋，引發(fā)或加速決策者對問題的關(guān)注。在快遞包裝問題上，圍繞包裝物回收、資源浪費、垃圾污染等主題，人民網(wǎng)、央視網(wǎng)、搜狐新聞、澎湃新聞等國內(nèi)主流媒體均對此進行了持續(xù)報道（表1）。在問題流階段，媒體對系列焦點事件的關(guān)注吸引了決策者的關(guān)注，從而加速了問題進入政府議程。

3.舊國標運行中的反饋：標準老化，需加大對環(huán)保內(nèi)容的關(guān)注

現(xiàn)行項目運作情況的反饋信息是評估和監(jiān)督項目執(zhí)行情況的“晴雨表”。相較于指標變化和焦點事件而言，反饋信息更能直觀反映政策執(zhí)行是否偏離預(yù)期目標，對未來的政策調(diào)試具有重要作用。隨著網(wǎng)購行業(yè)的迅猛發(fā)展，2009年版的舊國標難以適應(yīng)新形勢，政府官員、人大代表政協(xié)委員、行業(yè)專家等相關(guān)群體集中呼吁加大對快遞包裝問題的關(guān)注，盡快出臺符合環(huán)保需求的新標準。王梅（原國家郵政局副局長）指出，要解決好標準老化問題，增強快遞服務(wù)類標準的有效供給。金京華（國家郵政局政策法規(guī)司司長）認為，舊國標內(nèi)容缺失，未充分設(shè)計綠色環(huán)保的內(nèi)容，急需修訂完善。杜惠平（全國政協(xié)委員）在2017年“兩會”上呼吁加大對快遞包裝垃圾污染問題的重視程度，盡快出臺快遞包裝行業(yè)標準。行業(yè)觀察者龔進輝認為，快遞包裝缺乏硬性標準是快遞包裝綠色化的“攔路虎”之一，由此導(dǎo)致現(xiàn)行標準對行業(yè)整體約束力不夠，政策執(zhí)行力度與現(xiàn)實需求存在差距。值得一提的是，快遞包裝問題因加劇污染防治工作難度而引起了決策者的關(guān)注，原全國人大常委會委員長張德江強調(diào)，要重視這一問題，加強固體廢棄物減量化、資源化、無害化的治理協(xié)同。快遞包裝反饋信息在暴露舊國標運行存在的問題的同時，彰顯出新標準的必要，從而為政策共同體提出針對性的政策建議創(chuàng)造了前提。

表1 國內(nèi)主流媒體對快遞包裝問題的報道

（二）政策流：政策共同體的同一訴求——快遞綠色包裝

快遞包裝問題作為社會公共問題被識別，專家學(xué)者、政協(xié)委員、政府官員以及利益相關(guān)者（網(wǎng)售企業(yè)、快遞企業(yè)）等均對此提出了相關(guān)解決方案，形成了有效的政策流。快遞包裝“綠色化”在政策共同體中達成共識，建議的同質(zhì)性較高，在價值可接受性、技術(shù)可行性及未來約束條件等方面具有合理性。政策流主要包括專家學(xué)者的政策建議、利益相關(guān)者的訴求表達以及政府部門的漸進性政策引導(dǎo)。

1.專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員的政策建議：舊國標綠色內(nèi)容缺失，新行業(yè)標準亟待出臺

專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等構(gòu)成政策共同體聯(lián)盟，在推動政策流發(fā)展過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。聯(lián)盟中的部分政策企業(yè)家具有“雙重身份”，既是行業(yè)領(lǐng)域的精英代表，又是政治領(lǐng)域的“兩會”代表，他們借助每年召開的“兩會”表達政策建議，有效推動了政策議程設(shè)置。在“兩會”上，徐秋芳（全國人大代表）針對快遞過度包裝問題，建議加快新型快遞包裝的設(shè)計應(yīng)用。溫思美（全國政協(xié)委員）建議從立法角度對快遞行業(yè)的包裝進行約束?！皟蓵敝?，專家學(xué)者建議大量涌現(xiàn)。比如：王荃（福建省標準化研究院）提出要加快出臺快遞行業(yè)綠色包裝評價標準，以節(jié)能、環(huán)保為導(dǎo)向，對各類快遞包裝材料及包裝規(guī)格等提出明確要求，同時制定并推行快遞專用箱產(chǎn)品標準；黃衛(wèi)東（南京郵電大學(xué)管理學(xué)院院長）則進一步聚焦可操作性，建議選擇結(jié)實、輕盈的材料，探索易清洗、可調(diào)配的箱體管理模式，設(shè)計多樣性的標準包裝，以實現(xiàn)快遞箱多次循環(huán)、清潔安全、投遞安全等多方面要求。此外，行業(yè)觀察者龔進輝立足現(xiàn)狀，指出快遞業(yè)應(yīng)結(jié)束各自為政的局面，由行業(yè)協(xié)會牽頭，會同蘇寧物流、菜鳥等龍頭企業(yè)盡早出臺強制性包裝標準，使綠色包裝成為行業(yè)標配。總的來看，專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員和官員等的政策建議為決策者應(yīng)對快遞綠色包裝問題提供了有效的備選方案，同時也能夠“軟化”公眾思想，使公眾更容易接受政策共同體的政策建議，形成社會共識。

2.利益相關(guān)者的訴求表達：呼吁盡快制定國家標準

政策能否順利出臺，備選方案是關(guān)鍵。而利益相關(guān)者的呼吁和訴求能促成備選方案的產(chǎn)生與完善。較之于專家學(xué)者所提出的政策建議，網(wǎng)店、快遞與物流等企業(yè)為代表的利益相關(guān)者群體的訴求表達，能夠進一步完善備選方案，使其更具可操作性和內(nèi)在契合性。徐俊華（阿里巴巴菜鳥網(wǎng)絡(luò)“綠色行動”負責(zé)人）表示，推出可重復(fù)使用的安全塑料材質(zhì)環(huán)保箱，在技術(shù)上已經(jīng)非常成熟，但國家層面標準缺失，造成推廣困難。張近東（全國人大代表、蘇寧控股集團董事長）表示，應(yīng)明確快遞業(yè)綠色包裝使用率和回收率標準，盡快制定快遞業(yè)綠色包裝和過度包裝國家標準。邵忠林（中國快遞協(xié)會副秘書長）出于成本考慮，提出從兩方面推廣綠色快遞包裝：一是嘗試市場化道路，通過引入第三方企業(yè)做快遞盒回收共享，或在快遞盒上打廣告，吸引社會資本投入；二是發(fā)揮全行業(yè)優(yōu)勢，設(shè)計適合全行業(yè)使用的標準共享快遞盒，以降低單個物流企業(yè)推廣綠色包裝中的成本投入。利益相關(guān)者的普遍訴求集中在出臺國家標準的利益表達上，與專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員和官員的政策建議（表2）不斷交流博弈、碰撞結(jié)合，影響范圍廣、可操作性強，多元利益代表的政策流持續(xù)壯大。

3.政府部門的政策導(dǎo)引：單方呼吁至多方聯(lián)動

政府部門連續(xù)出臺相關(guān)規(guī)定以回應(yīng)專家學(xué)者的政策建議及利益相關(guān)者的訴求表達，通過頂層設(shè)計統(tǒng)籌兼顧各方利益，逐步圈定政策方向，導(dǎo)引最終新國標政策出臺（表3）。梳理發(fā)現(xiàn)，新國標出臺之前的政策引導(dǎo)經(jīng)歷了由單方呼吁至多方聯(lián)動、宏觀目標規(guī)定至具體標準化細則的演進歷程：國發(fā)〔2015〕61 號將“綠色節(jié)能”作為快遞業(yè)發(fā)展的目標之一；2016年國家郵政局出臺《快遞業(yè)綠色包裝工作實施方案》，單獨將“綠色包裝”作為未來快遞業(yè)發(fā)展的重點工作；2017年6月《快遞封裝用品》系列國標標準（征求意見稿）公布，面向全社會公開征求意見；2017年10月，國家郵政局、國家發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于協(xié)同推進快遞業(yè)綠色包裝工作的指導(dǎo)意見》；2018年2月，《快遞封裝用品》新國標正式出臺，政策議程設(shè)定過程完成。

表2 快遞包裝問題主要政策共同體建議描述

（三）政治流：快遞綠色包裝的政治氛圍

在當代中國政治制度環(huán)境中，執(zhí)政黨和政府的發(fā)展理念、國民情緒及國際環(huán)境三大因素共同構(gòu)成了快遞綠色包裝問題上的政治流，起著關(guān)鍵性的決定作用。

1.黨和政府的發(fā)展理念：美麗中國與綠色發(fā)展

黨的十八大以來，生態(tài)建設(shè)在“五位一體”的現(xiàn)代化建設(shè)中備受重視。新時代建立生態(tài)文明和環(huán)境保護新局面，必須貫徹“綠色”新發(fā)展理念，不斷深化生態(tài)文明體制改革。2012年11月，黨的十八大報告首次提出“美麗中國”理念，并把“生態(tài)文明建設(shè)”寫入黨章，納入黨的行動綱領(lǐng)；黨的十九大報告進一步將“美麗”納入社會主義現(xiàn)代化強國的目標之一。2016年12月，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標考評辦法》，該評價辦法按照綠色發(fā)展指標體系實施，從頂層向各地生態(tài)文明建設(shè)工作施壓，進一步引導(dǎo)地方政府執(zhí)政理念向綠色發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。2017年底，官方首次發(fā)布綠色發(fā)展指數(shù)，考評結(jié)果引起廣泛關(guān)注。因此，黨的十八大以來，“綠色發(fā)展”理念成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的基本導(dǎo)向，“建設(shè)美麗中國”與“綠色發(fā)展”的政治氛圍濃厚，而原有快遞包裝引起的系列問題與綠色發(fā)展理念背道而馳。在這種背景下，將綠色發(fā)展理念融入生產(chǎn)生活，大力推行綠色包裝，既符合黨和政府的發(fā)展理念，也是順勢而為的必然選擇。

表3 國家層面對快遞綠色包裝的政策導(dǎo)引

2.國民情緒：公民環(huán)保意識的增強及NGO 的關(guān)注

近年來，公眾對生態(tài)良好的美好生活需求不斷增長，生態(tài)環(huán)保意識不斷增強。2013年《全國公眾生態(tài)文明意識調(diào)查報告》顯示，我國公眾對生態(tài)文明的知曉度為48.2%[46]；在2016年的報告中，這一比例上升至96.3%；對于黨的十八大提出的“建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略，80.3%的受訪者認為建設(shè)“美麗中國”是每個人的事[47]?！爸挥姓挝幕木G化和生態(tài)利益的直接相關(guān)人——公民有效地參與政治過程，才能推動社會的成熟，奠定生態(tài)文明發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。”[48]在建設(shè)“美麗中國”的大背景下，公眾環(huán)保意識的增強對快遞綠色包裝新國標的出臺既是壓力也是推力：一方面，公眾對美好生態(tài)環(huán)境的訴求能倒逼新國標出臺；另一方面，環(huán)保的意識增強使得公眾對綠色包裝的接受性與迫切性漸增，一定程度上推動了綠色包裝新國標的出臺。

在推進快遞綠色包裝行動中，NGO 成為一支不可或缺的力量。零廢棄聯(lián)盟、中國綠發(fā)會、重慶綠聯(lián)會、筆觸媒、互動天地、綠和等環(huán)保NGO 長期關(guān)注這一問題，并在2017年9月舉行的“快遞外賣包裝垃圾問題NGO 伙伴交流會”上，圍繞快遞環(huán)境污染和解決方案等議題展開深入討論。零廢棄聯(lián)盟的政策團隊針對《快遞暫行條例（征求意見稿）》提出了多項積極的、建設(shè)性的意見并提交給國務(wù)院法制辦。在綠色包裝解決方案上，菜鳥驛站在給阿里提的解決方案中指出，首先要去掉膠帶，并將材料替換成可降解材料?；犹斓谻EO 孫巍對此并不贊同，認為所謂的“可降解材料”只是企業(yè)平臺誤導(dǎo)公眾所玩的文字，不能從根本上解決問題[49]。2017年8月16日，重慶一家環(huán)保組織針對幾大外賣平臺提起環(huán)境公益訴訟，要求外賣平臺減少污染排放、厲行節(jié)約和履行環(huán)保職責(zé)。NGO 對快遞包裝問題的關(guān)注，能夠“軟化”公眾環(huán)保意識，引發(fā)公眾參與討論，從而聚合成解決快遞包裝問題的最大公約數(shù)群體，對新政策出臺起到了有效的助推作用。

3.國際環(huán)境：全球環(huán)境治理時代各國的示范、壓力與責(zé)任

國際社會對包含快遞包裝在內(nèi)的固體廢物處置已達成共識，即快遞包裝應(yīng)該從源頭籌劃，最大程度減少廢物排放。在包裝綠色化方面，運用政策法規(guī)和技術(shù)標準規(guī)范商品包裝，是許多發(fā)達國家的通行做法，德國、美國、英國、法國、日本等國在包裝綠色化方面的立法工作由來已久（表4）。除立法外，針對過度包裝采取罰款手段（韓國）或者加重稅收（美國、丹麥），也是發(fā)達國家促進包裝綠色化的常用手段。此外，聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中發(fā)揮積極作用，2014年6月，首屆聯(lián)合國環(huán)境大會召開，前秘書長潘基文在會議上呼吁全球環(huán)境管理進入新時代。2017年12月，第三屆聯(lián)合國大會以“邁向無污染地球”為主題，聚焦對抗污染問題，討論共同應(yīng)對全球性的污染威脅。在聯(lián)合國呼吁下，全球環(huán)境治理格局已然形成。發(fā)達國家在快遞綠色包裝上取得的成效可供借鑒，同時也對我國形成了示范壓力；作為聯(lián)合國五大常任理事國之一，解決傳統(tǒng)快遞包裝問題、積極并大力推行綠色化，是踐行我國國際環(huán)境治理責(zé)任的重要體現(xiàn)。

表4 發(fā)達地區(qū)包裝立法相關(guān)規(guī)定

（四）“流”與“力”的形成、三“流”匯合及“政策之窗”

新國標的政策議程，并非僅有三條源流的作用，而是源流、源流本身及各種公共能量所產(chǎn)生的壓力、推力與動力等力的交織復(fù)合。整個議程設(shè)定過程中歷經(jīng)“流”與“力”相糅合的三個階段，“流”的形成與匯合、“流”與“力”的結(jié)合，推動了政策之窗的開啟和政策的最終形成。

1.階段一（stag1）：問題形成，問題流凸顯，壓力占主導(dǎo)

早期的快遞包裝問題影響范圍小、外顯性不足，僅僅只是一個行業(yè)性問題。隨著網(wǎng)絡(luò)購物的蓬勃發(fā)展，自2014年伊始，中國快遞包裹量一躍成為全球首位，快遞包裝問題也逐漸由行業(yè)性問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣矄栴}。一方面，快遞包裝產(chǎn)生的垃圾增量大、物料浪費嚴重且回收率低，由此引發(fā)的環(huán)境污染和資源浪費問題形成聚集化態(tài)勢，嚴重威脅公眾日常生活，新聞媒體對這一問題開始集中報道，自下而上的社會壓力加快了問題進入政府議程的速度；另一方面，黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入黨的行動綱領(lǐng)，從頂層設(shè)計上對生態(tài)文明建設(shè)提出新的要求，自上而下的壓力和行動綱領(lǐng)引力促進了政府部門對快遞包裝問題的關(guān)注?？梢?，2014年之前是快遞包裝問題形成階段，該階段問題流逐漸擴散，自下而上的社會壓力與自上而下的工作壓力占據(jù)主導(dǎo)地位，共同促進問題進入政府議程。

2.階段二（stag2）：多方行動，政策流形成，推力占主導(dǎo)

2015年至2017年6月是綠色包裝調(diào)研評估階段，這個階段的問題流、政策流與政治流發(fā)展迅速，尤以政策流的壯大為甚，政策企業(yè)家的作用明顯。該階段的發(fā)展主要受四種推力的影響：（1）政府推動。主要方式有二：一是開展專題調(diào)研。國家郵政局自2015年開始逐年發(fā)布《中國快遞領(lǐng)域綠色包裝發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢報告》，2016年7月至2017年4月，原國家郵政局副局長王梅率領(lǐng)團隊對全國展開了多層次、全方位的快遞業(yè)綠色包裝專題調(diào)研活動。二是召開專項研討會?！锻七M快遞業(yè)綠色包裝工作實施方案》出臺后，為進一步落實方案，由國家郵政局主辦的快遞業(yè)綠色包裝應(yīng)用試點工作專項研討會于2017年2月在武漢召開，部署推動全國試點工作。（2）媒體推動。媒體作為政府與公眾溝通的橋梁，在這一時期對快遞包裝相關(guān)問題進行了密集報道，是綠色包裝議程設(shè)定的關(guān)鍵性推力。（3）企業(yè)推動?？爝f綠色包裝的最終實現(xiàn)離不開快遞相關(guān)企業(yè)的積極配合與實踐，菜鳥聯(lián)盟“一撕得”環(huán)保紙箱、京東“青流計劃”、蘇寧“共享快遞盒”、全峰快遞轉(zhuǎn)運中心使用“中轉(zhuǎn)箱”等系列實踐，均對綠色包裝進行了有益嘗試。（4）平臺推動。2017年4月，全國首個快遞業(yè)綠色發(fā)展產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新示范基地在青島成立，該基地融政府、快遞企業(yè)、環(huán)保NGO 與智庫等多主體為一體，成為推動快遞包裝綠色發(fā)展的重要平臺?？梢?，在調(diào)研評估階段，政府、企業(yè)、社會多元主體進行協(xié)同，政策企業(yè)家（國家郵政局王梅、快遞企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人）積極發(fā)揮作用，促進問題與政策建議相結(jié)合，“流”與“力”的互動顯現(xiàn)，特別是強大推力占據(jù)主導(dǎo)地位，由于政策之窗未完全開啟，政策尚未正式出臺。

3.階段三（stag3）：進入決策，三“流”匯合，動力占主導(dǎo)

2017年6月至2018年2月是進入決策、新國標出臺階段。此階段，問題流、政策流與政治流發(fā)展壯大并完全匯合，“流”與“力”相融合推動政策之窗完全開啟，在這種背景下，決策主體的內(nèi)生動力發(fā)展迅速并占據(jù)主導(dǎo)地位，快遞標準修訂工作完成了最終的政府決策議程：一是發(fā)布征求意見稿。2017年6月，《快遞封裝用品》系列國家標準（征求意見稿）發(fā)布，向全社會廣泛征求意見。二是多部門協(xié)同出臺指導(dǎo)意見。2017年10月，國家郵政局、國家發(fā)展改革委等十部門《關(guān)于協(xié)同推進快遞業(yè)綠色包裝工作的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，使得綠色包裝工作的協(xié)同開展有據(jù)可依，得到更多決策主體的支持。三是成立專家認證小組。2017年11月，全國電商與物流綠色包裝認證認定專家小組成立，有計劃地開展綠色包裝認證工作。2017年12月，國家郵政局組織召開了快遞綠色包裝應(yīng)用試點項目中期評估會議，對試點經(jīng)驗進行了總結(jié)提煉。在綜合意見反饋和部門實踐的基礎(chǔ)上，2018年2月快遞包裝新國標歷經(jīng)完善最終正式發(fā)布，2018年9月1日起正式實施。

綜上，快遞包裝新國標的出臺歷經(jīng)問題形成——多方行動——決策議程三個階段，其間“流”與“力”交織：在問題形成階段，問題流逐漸凸顯，政策流尚未成熟，政治流開始顯現(xiàn)，壓力占據(jù)主導(dǎo)地位，推力和動力尚顯不足；在多方行動階段，問題流進一步發(fā)酵，引起政策共同體的廣泛關(guān)注，隨著相關(guān)政策建議不斷被提出政策流逐漸成熟，與此同時綠色包裝的政治氛圍正在形成，多主體的推動力在這一階段占據(jù)主導(dǎo)地位，社會壓力仍然存在，決策主體內(nèi)生動力尚在積蓄；在決策議程階段，問題與政策相結(jié)合，綠色包裝的政治氛圍已相當濃厚，三條源流都經(jīng)過發(fā)展壯大并完成匯聚，壓力和推力進一步加強，促使政策出臺的決定性因素——決策主體的動力積蓄最終完成，在政策企業(yè)家的推動下，新政得以最終順利出臺（圖4）。

圖4 快遞包裝新國標政策議程設(shè)定階段與過程

四、研究結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

1.“同”與“異”：中國情境中的多源流模型解釋力與差異性

研究發(fā)現(xiàn)，快遞包裝新國標的出臺總體上是問題流、政策流與政治流三大源流耦合的結(jié)果。這表明，多源流理論對于快遞綠色包裝這種因網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和社會進步而出現(xiàn)、不具備突發(fā)性特征的漸進性政策過程仍有較好的解釋力。但研究也發(fā)現(xiàn)了差異性：一是三條源流之間并非如金登所言的“很強獨立性”，而是相關(guān)且交叉，特別是，政策企業(yè)家兼具兩會代表、政府官員或快遞企業(yè)老總的“雙重身份”進一步模糊了源流之間的界限。二是政策之窗的開啟，更多取決于政治之窗，偶然性焦點事件的作用并不明顯。在我國的政策話語背景中，黨和國家的執(zhí)政理念、政策試點及經(jīng)驗反饋是直接決定政策之窗能否開啟的關(guān)鍵。以“綠色化”為導(dǎo)向的新國標與黨和國家建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略方針相一致，加之又具備在典型地區(qū)和企業(yè)的試點經(jīng)驗基礎(chǔ)，政策之窗能夠長期打開，新國標的出臺成為必然選擇。因此，在我國漸進性政策議程設(shè)定過程中，政策之窗的開啟主要受政治之窗所主導(dǎo)，持續(xù)性的政策試點、經(jīng)驗反饋、部門聯(lián)動又使得窗口的開啟呈現(xiàn)出在總體穩(wěn)定性的不同階段的程度性特點。

2.“流”與“力”：公共能量場內(nèi)的交互功效與作用

在新國標議程設(shè)定過程中，并非僅有三大源流的作用，而是呈現(xiàn)出“流”與“力”的綜合效用。多源“流”（問題流、政策流、政治流）與多種“力”（壓力、推力、動力、引力）相互交織，在多源流匯合與各種力的綜合作用下，最終促使政策出臺。實際上，“流”既形成“力”，“流”的匯合又產(chǎn)生合力，“流”與“力”相互交織、綜合作用并貫穿于政策議程始終。而金登只是談到“問題、政策和政治這些分離的溪流往往在某些關(guān)鍵的時候匯聚在一起”[7]24，至于匯聚的過程（為何匯聚、匯聚的效用、政策之窗為何此時打開、推動的過程如何等）的解釋仍是不清晰的。實際上，“力”的背后是“流”和政策共同體中的各行動者釋放的公共能量，“在公共政策過程的特定場境中，有著意向性的各種話語和能量彼此互動”[50]。因此，與其說是“流”的作用、“流”的匯聚——不如說是“流”背后的公共能量所形成的“力”、“流”在匯聚時所產(chǎn)生的合力、各種力綜合其間的“公共能量場”的作用——最終推動了政策之窗的開啟和政策的最終出臺。正如?？怂购兔桌账J為的“制定和修訂公共政策的場所就是一個能量場”[51]?？梢姡舱叩淖h程設(shè)定過程同時是多種“流”與“力”相互作用的公共能量場過程，從“流”與“力”的結(jié)合并作用于其間的“公共能量場”視角分析政策議程設(shè)定過程，為解析政策過程提供了更為清晰的透視圖，同時形成了一個多源流理論模型擴展圖（圖5），有助于豐富多源流理論研究。

圖5 多源流理論模型擴展圖

3.“用”與“思”：多源流理論特定情境運用的省思與修正

多源流理論提出后，成為解釋政策議程和政策變遷等政策過程的主流理論，作為“用來解釋政策如何制定的一種方法”被廣為引證和應(yīng)用。然而，一方面，根置于美國情境中的多源流理論，在涉及不同的制度、文化、經(jīng)濟等情境變量的適用性問題值得省思；另一方面，金登多源流理論的得出主要基于衛(wèi)生政策和運輸政策這兩個領(lǐng)域的訪談、文件和案例研究，在運用于其它領(lǐng)域時是否能得到有效印證也有待考量。因此，多源流理論在運用到一國特定情境中需要結(jié)合情境與個案分析而重新檢視與驗證，得出省思、發(fā)現(xiàn)與修正。正如政治學(xué)家羅伯特·A·達爾所言：“從某一國家情境中的公共行政實踐做出的概括，不能普遍化并運用于不同情境中的公共行政管理。一種原則有可能適用于不同的框架，然而，原則的適用性只有在對那種特定的框架進行研究之后才能確定?！盵52]總的來看，現(xiàn)有關(guān)于多源流模型的研究，在政治源流及政策之窗開啟的分析上均較為薄弱，主要原因在于，研究者作為旁觀者難以實質(zhì)性介入政策過程展開研究分析，對模型的修正與推進還不夠，這是多源流研究的共同難點與共性缺陷。

（二）研究展望

多源流理論為分析綠色發(fā)展背景下的新國標出臺提供了較好的分析視角，但政策出臺只是政策全過程的環(huán)節(jié)之一，后續(xù)的執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)予以進一步關(guān)注。基于此，本研究做出了以下展望：

一方面，關(guān)注問題，破除政策執(zhí)行障礙。新國標出臺一年多，執(zhí)行中出現(xiàn)的問題引發(fā)關(guān)注?？爝f包裝新國標本身屬推薦性標準，在施行過程中缺乏強制性，相應(yīng)的硬性違規(guī)懲戒措施還較為欠缺，施行效果有限。2018年3月發(fā)布的《快遞暫行條例》僅“鼓勵”企業(yè)使用環(huán)保包裝材料，相應(yīng)的監(jiān)管主體尚不明確，配套制度有待跟進。同時，新國標的推行存在難點：一是新型環(huán)保材料成本較高，快遞企業(yè)的環(huán)保意識和責(zé)任意識不強，推進難度和壓力較大；二是沒有更好地帶動消費者行動，雖然已有研究表明消費者對于綠色包裝具有很強的購買欲望[53]，但企業(yè)提供給消費者的綠色選擇權(quán)卻極為有限，消費者真正踐行綠色包裝行動的動力不足，成為政策執(zhí)行中的巨大阻礙。因此，政策出臺只是開始，如何保障政策執(zhí)行以順利實現(xiàn)既定政策目標是下一步的關(guān)鍵，同時也是未來研究的重點。

另一方面，理念先行，維持多方執(zhí)行合力。隨著新國標出臺后問題流和政策流的強度減弱或消散，全面推行快遞綠色包裝，關(guān)鍵在于促進“力”的演化最終都轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆恿?。為此，需要從源頭減量到末端回收，政府、企業(yè)與社會多方進行協(xié)同治理，維持強有力的政策執(zhí)行合力：理念先行，通過加大政策宣傳和相關(guān)配套支持力度、倡導(dǎo)社會參與“垃圾分類”以增強動力；出臺相應(yīng)的硬性違規(guī)懲戒措施、強化監(jiān)督檢查、建立起綠色物流指數(shù)等監(jiān)測體系和公共信用體系施加執(zhí)行壓力；完善企業(yè)補貼制度彌補企業(yè)綠色包裝成本以減輕經(jīng)濟壓力；建立消費者檢舉平臺等方式激發(fā)推力等。

注釋：

①《快遞封裝用品》新國標包含三個部分：《快遞封裝用品第1 部分：封套》（GB/T 16606.1-2018）、《快遞封裝用品第2 部分： 包裝箱》（GB/T 16606.2-2018）、《快遞封裝用品第3 部分： 包裝袋》（GB/T 16606.3-2018）。

②原有標準發(fā)布于2009年6月12日，標準號：GB/T 16606.1-2009（已廢止）。

③中國快遞包裝物材料集中在七類：快遞運單（含電子運單）、編織袋、塑料袋、包裝箱、封套、膠帶及內(nèi)部緩沖物。限于內(nèi)部緩沖物數(shù)據(jù)缺失，圖3僅匯總了2014—2018年其余六類包裝物用量。

④目前，已公布2015、2016、2017、2018年《中國快遞領(lǐng)域綠色包裝發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢報告》的報告。