農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制研究

【摘 要】 文章介紹了我國農(nóng)地承包權(quán)退出的基本內(nèi)涵與制度背景，闡釋了農(nóng)地承包權(quán)的自愿退出、農(nóng)地承包權(quán)的強(qiáng)制退出內(nèi)涵。對完善我國農(nóng)地承包權(quán)退出的建議。作者認(rèn)為，構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制必須將農(nóng)民意愿放在首位，強(qiáng)制退出后仍需保留其土地承包權(quán)，在今后應(yīng)加大有效保障機(jī)制的建立，合理完善相應(yīng)配套制度。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村土地;土地承包經(jīng)營權(quán);農(nóng)地退出機(jī)制

一、農(nóng)地承包權(quán)退出的基本內(nèi)涵與制度背景

1、基本內(nèi)涵

在我國，土地承包經(jīng)營權(quán)是伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度實(shí)行而產(chǎn)生的一種土地使用權(quán)利。[1]農(nóng)地承包權(quán)退出是指農(nóng)民在政策的指導(dǎo)下自愿放棄其對土地承包的權(quán)利，或是在滿足某些法定條件時強(qiáng)制農(nóng)民從土地中退出的制度。在理論界，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)彼此之間長期存在意見分歧。特別是新《土地承包法》頒布后，對三權(quán)分立的制度進(jìn)行了法律界定，但是立法者在法條中也使用了土地承包權(quán)的表述，這似乎有混淆之嫌。筆者認(rèn)為，這里的土地承包權(quán)是指土地出讓后對土地承包經(jīng)營權(quán)的一種權(quán)利劃分。是由土地承包經(jīng)營權(quán)人以外的其他人承包轉(zhuǎn)讓的土地經(jīng)營權(quán)的衍生權(quán)，其權(quán)能等同于土地承包經(jīng)營權(quán)。本文所研究的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制是指作為用益物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，在農(nóng)村居民涌入城市后，使農(nóng)村土地荒廢無法得到有效利用后，不保留其基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身份所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)，完全退出不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，使土地承包經(jīng)營權(quán)由使用權(quán)權(quán)能逐步走向私法物權(quán)意義上的財產(chǎn)權(quán)權(quán)能的一種退出機(jī)制。

2、制度背景

自1958年以來，我國一直實(shí)行限制農(nóng)民從農(nóng)村退出的政策，在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中也沒有關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)退出的制度設(shè)計(jì)。[2]但是隨著社會不斷發(fā)展，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)對產(chǎn)業(yè)工人的需求不斷增加，再加上農(nóng)地數(shù)量有限，這就導(dǎo)致大量農(nóng)村居民為了獲取更多收入而涌入城市。然而，由于缺乏有效的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制，使得農(nóng)村土地規(guī)?；l(fā)展陷入困境，大量土地不能得到有效利用。

近些年來，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的議題已進(jìn)入中央政策的考慮范圍，特別是黨的十八屆三中全會以來，在落實(shí)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的同時，開始在有條件的地區(qū)探索農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)退出。對農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的探索，不但可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，還可以在一定程度上改善進(jìn)城落戶農(nóng)民的福利，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供更多的保障。

當(dāng)前，我國擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民共兩億多戶，僅靠農(nóng)民集體成員權(quán)的放棄或是自然人的消亡，在承包權(quán)層面的農(nóng)地退出必然是一個長期艱難的過程。而且近年來我國耕地面積在逐漸減少，在社會快速發(fā)展的進(jìn)程下，這已成為不可逆的事實(shí)，所以將有限的土地進(jìn)行最大化利用是當(dāng)前社會最需要采取的措施。在這種境況下，只有開展土地適度規(guī)?；?jīng)營，才能加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮土地的產(chǎn)出潛能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地是有限的，但由于農(nóng)村人口大量涌向城市和其他客觀因素，各個村集體的人口總數(shù)都是在不斷變化的。新增加的農(nóng)民無法承包到耕地，而不在本集體經(jīng)濟(jì)組織居住的農(nóng)民或不以耕地產(chǎn)出作為主要收入的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工無法退出承包地，這種情況必定會造成，以家庭為單位的農(nóng)地人均占有量的不均衡。所以立足于當(dāng)前制度背景下，在城市越來越認(rèn)可和包容農(nóng)民工的前提之下，重新審視與完善現(xiàn)有的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制可以有效改善發(fā)展現(xiàn)狀。

二、農(nóng)地承包權(quán)的自愿退出

有學(xué)者對部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工進(jìn)行過調(diào)研，結(jié)果顯示大多數(shù)農(nóng)民工在城市落戶后不愿放棄其在農(nóng)村的承包地。由此可見，農(nóng)民退出農(nóng)地的自愿性是非常低的，而影響退出意愿的因素有許多，部分學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的假說與變量原理去分析。例如，羅必良使用機(jī)理與假說模型，首先假定農(nóng)民的決定是合理的。那么，農(nóng)民愿意退出土地經(jīng)營權(quán)的前提是：土地經(jīng)營權(quán)退出的收益U大于農(nóng)民的純收入R。其中，U=P-C-D，P為退出土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，C為退出土地經(jīng)營權(quán)的機(jī)會成本，D為退出土地經(jīng)營權(quán)的交易費(fèi)用。[3]R=R1-C1，R1為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，C1為務(wù)農(nóng)的機(jī)會成本，只有當(dāng)P-C-D-R1+C1>0時，農(nóng)民才會產(chǎn)生退出經(jīng)營權(quán)的意愿。在這樣的前提下，需要建立的是對于農(nóng)地承包權(quán)退出后的補(bǔ)償性機(jī)制。

對于此種政策性激勵與引導(dǎo)，在實(shí)踐中不少地區(qū)已有試點(diǎn)。四川成都地區(qū)使用一種雙重放棄置換輸出的模式。詳細(xì)討論了在考慮農(nóng)民自愿退出耕地的前提下，在政府政策的指導(dǎo)下放棄宅基地使用權(quán)。政府采取的補(bǔ)貼措施使退出的農(nóng)民可在社會保障及購房等方面得到一些優(yōu)惠政策。這種退出模式的基本原則是首先考慮農(nóng)民退出農(nóng)地的自愿性，再經(jīng)過政府政策的激勵與引導(dǎo)，使農(nóng)民在放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，也放棄其宅基地使用權(quán)，從而徹底從農(nóng)村中退出。[4]浙江嘉興地區(qū)采取了一種類似三權(quán)分置的分權(quán)利用的農(nóng)地退出實(shí)踐。這種分權(quán)利用模式是將農(nóng)民所擁有的部分土地權(quán)利進(jìn)行分步利用，具體來講，即將承包地與宅基地分開置換，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換退地的租金與其他權(quán)益保障，將退出的土地集中規(guī)模化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用;將退出后的宅基地使用權(quán)置換相應(yīng)的補(bǔ)貼，政府采取一定的房屋補(bǔ)貼政策措施，推進(jìn)農(nóng)村居民集中居住。這種分權(quán)模式在實(shí)踐中也取得了很好的效果，不僅提高了土地的利用率，使農(nóng)民的宅基地得到節(jié)約，而且將土地經(jīng)過置換之后，部分農(nóng)民退出了低產(chǎn)出的耕地，獲得了置換的補(bǔ)貼收入。當(dāng)然這種退出方式也是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)之上，在農(nóng)民充分考慮其退出土地后獲得的收益與其擁有土地所享有的權(quán)利之間進(jìn)行衡量，最終選擇自愿退出的結(jié)果。

從以上這兩個地區(qū)實(shí)踐中的舉措分析，各地在考慮建立農(nóng)地退出機(jī)制時，除了考慮城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程與土地的規(guī)?；?jīng)營，在很大程度上是先站在農(nóng)民的立場去考慮其是否有退地的意愿，再提出相應(yīng)的退地政策，并在退出過程中逐步探索并付諸實(shí)施的。農(nóng)地退出問題，是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，要想完備建設(shè)這個工程，必須從農(nóng)村和城市兩個部分進(jìn)行建設(shè)。在農(nóng)村方面，要確定在農(nóng)民自愿退出后，完成真正城市化進(jìn)程之前，將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行保留作為維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的制度保障，這種做法可以使其始終發(fā)揮著農(nóng)民最低生活保障和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定推進(jìn)的功能。在城市方面，其核心是確定農(nóng)民在進(jìn)入城市后退出土地的基本前提條件。

三、農(nóng)地承包權(quán)的強(qiáng)制退出

關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)強(qiáng)制退出的法律依據(jù)主要有《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第42條、《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第26條和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第37條。《物權(quán)法》的規(guī)定是以衡量農(nóng)民的個人利益和社會公共利益為基礎(chǔ)，規(guī)定可以依法授權(quán)和依法征收土地集體所有權(quán)，迫使農(nóng)民退出土地，其最終落腳點(diǎn)在保護(hù)公共利益方面。此規(guī)定可以將其定性為征收性退出，法條明確規(guī)定若國家為了公共利益的需要，可以不考慮農(nóng)民的意愿，而依照法律的規(guī)定直接強(qiáng)制性使農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)退出，此種退出國家一般都會給予農(nóng)民高額的利益補(bǔ)償。《土地承包法》規(guī)定的強(qiáng)制退出，要求農(nóng)民滿足兩個構(gòu)成要件，一是農(nóng)民所有家庭成員全部遷入設(shè)區(qū)的市，二是其轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)民在改變戶口之后，失去了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的集體權(quán)利，當(dāng)然他們也失去了基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。立法者對新《土地承包法》修訂弱化了公權(quán)力機(jī)關(guān)對強(qiáng)制退出機(jī)制的強(qiáng)制性，在滿足戶口條件的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上考慮退出?！锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定具有懲罰性效應(yīng)，對土地消極利用棄耕棄荒的，發(fā)包單位有權(quán)收回土地。法律不保護(hù)在權(quán)利上睡覺的人，雖然權(quán)利可以拋棄和放棄，但是基于我國實(shí)際國情與社會發(fā)展的需要，需要將土地的效能發(fā)揮到利益取得的最大化，所以對于此種情況，也是在不考慮當(dāng)事人意愿的情況下強(qiáng)制退出。

對于強(qiáng)制性退出土地承包經(jīng)營權(quán)，需要考慮的問題是退出后是否還要保留農(nóng)民的土地承包權(quán)，以及如何確立適當(dāng)?shù)挠袃斖顺鰴C(jī)制。筆者認(rèn)為，應(yīng)該保留其土地承包權(quán)，即使大部分基于此種原因退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民不會過于在意其能從土地經(jīng)營中獲取的利益，只是出于消極占有的一個狀態(tài)，但是一旦涉及到以后的期待利益，一般情況下都會使其想在今后重新獲得此種權(quán)利，基于這種不穩(wěn)定性與階段性，國家應(yīng)該保留其農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，但是需要對此種情況進(jìn)行條件限制，從而禁止其濫用。有償退出機(jī)制的建立需要結(jié)合現(xiàn)有各地區(qū)不同的實(shí)踐現(xiàn)狀，對不同情況分別規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，若因國家征收而退出土地的，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該一致，歸納出符合各地區(qū)的一個統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但土地上的農(nóng)作物等附著物應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行補(bǔ)償。

四、完善我國農(nóng)地承包權(quán)退出的建議

1、建立有效的保障機(jī)制

要想完善我國農(nóng)地承包權(quán)的退出機(jī)制，首先要對農(nóng)民退出的土地進(jìn)行確權(quán)，只有在土地權(quán)屬明確的基礎(chǔ)上，才能考慮退出機(jī)制的完善。從當(dāng)前我國農(nóng)村人口眾多，以及各地區(qū)不同的土地狀況和實(shí)踐中試行遇到的困難問題來看，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有償退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)至少具備以下條件：

第一，通過法律明確農(nóng)民對其占有、使用、收益土地的權(quán)利。在城市化發(fā)展進(jìn)程越來越快的前提背景下，由于我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度在土地權(quán)利設(shè)置上的模糊性，以及農(nóng)民與政府在土地利益競爭上的弱勢地位，農(nóng)民的土地權(quán)益是更容易被侵犯的。[5]因此，統(tǒng)一對農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證是必須要確立的規(guī)則，通過法律途徑來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對其所擁有的土地權(quán)利進(jìn)行保障，從而防止政府以其優(yōu)勢地位來侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)利，新《土地承包法》第24條也對其做出了回應(yīng)。盡管在實(shí)際施行過程中，由于各地區(qū)不同歷史遺留問題，法律規(guī)定并不能很好的得以施行，但是至少從立法者的立法目的中我們可以看出，立法者也是站在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的立場上，通過立法來約束政府的權(quán)力，保障農(nóng)民的土地權(quán)利。

第二，明確農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而享有的權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民的內(nèi)涵并不完全相同，村民是指戶籍和經(jīng)常居住地在本村內(nèi)的公民，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員則是戶籍和經(jīng)常居住地在本村內(nèi)，并且其生活來源與各種社會保障依賴于本集體土地的公民。就現(xiàn)行法律而言，沒有關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的規(guī)定，但是實(shí)踐中有不少地方已經(jīng)開始進(jìn)行土地入股、流轉(zhuǎn)承包地和宅基地抵押等做法，從實(shí)踐中承認(rèn)了村民集體之外的人享有村集體成員的部分權(quán)利。從表面上看，這些實(shí)踐實(shí)際上是對生產(chǎn)要素市場化的改革，但它們都涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引入外部實(shí)體，打破了農(nóng)村完整的社會組織結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有的體制框架下，如何減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員變動對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部穩(wěn)定的負(fù)面影響，如何完善制度總體結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)地管理體制和農(nóng)村土地制度改革，建立長期的制度基礎(chǔ)已經(jīng)成為社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

第三，在立法方面重新審視，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離制度。新《土地承包法》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)方面的修訂，再次強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)方面的屬性，加大了農(nóng)民對其承包土地的物權(quán)權(quán)能的保護(hù)。但由于法律的模糊性，這些規(guī)定不能有效的利用與實(shí)施，在實(shí)踐中往往得不到平衡保護(hù)。因此，在當(dāng)前新的制度背景下，即在法律上明確規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離的結(jié)果下，逐步調(diào)整土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改善農(nóng)村土地資源分配結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，才能逐漸在實(shí)踐中完善對立法的修訂。

2、合理完善相應(yīng)配套制度

現(xiàn)階段，對于農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的完善，重點(diǎn)還是在國家政策的引導(dǎo)下，以尊重農(nóng)民退出意愿為前提，在實(shí)踐中結(jié)合農(nóng)村與城市兩方面的內(nèi)容，在法律上合理調(diào)整相關(guān)規(guī)定，完善相應(yīng)配套制度。

在城市方面，通過政府與城市在各方面的資金合作、行政合同、風(fēng)險補(bǔ)貼等方式，對幫助進(jìn)入城市的農(nóng)民提供工作的企業(yè)提供資金補(bǔ)貼支持;鼓勵金融機(jī)構(gòu)和國家政策性銀行開展退地幫扶業(yè)務(wù)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放幫扶資金貸款，為大規(guī)模承包土地的農(nóng)民提供資金支持;發(fā)展城市中介專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)在退出土地資源評估、交易代理、保險服務(wù)、法律法規(guī)政策咨詢等方面提供專業(yè)化的服務(wù)。[6]在農(nóng)村方面，在尊重農(nóng)民退出意愿的前提下，鼓勵已在城市有穩(wěn)定收入，不以農(nóng)村承包土地為收入來源的農(nóng)民，輔以政府補(bǔ)貼自愿退出;有條件的情況下，在村集體內(nèi)部制定有效的村規(guī)民約，鼓勵農(nóng)民自愿退出，形成專業(yè)化的退出平臺;各地區(qū)可以聯(lián)合建立有效的退出信息庫，強(qiáng)化對退出農(nóng)民及土地的管理。

在法律方面首先需要民法典物權(quán)編對于土地承包經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)行《物權(quán)法》僅將土地承包經(jīng)營權(quán)一章規(guī)定在用益物權(quán)編下，基于當(dāng)前新《土地管理法》明確的三權(quán)分置制度背景下，有必要在此基礎(chǔ)上對農(nóng)地承包權(quán)的退出機(jī)制進(jìn)行重新審視。民法典物權(quán)編草案二審稿完善了有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，再次從立法者的態(tài)度方面，明確了土地經(jīng)營權(quán)可以經(jīng)轉(zhuǎn)讓而退出。但是對于土地承包經(jīng)營權(quán)退出并未提及，這對于制度的完善而言是不合理的，依然需要在后期相關(guān)立法中對機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和完善。其次，基于法律發(fā)展的滯后性，應(yīng)盡早將新《土地承包法》相關(guān)配套的立法解釋，納入立法的日程。從立法方面解決二者內(nèi)涵關(guān)系不明晰的問題，從而從根本上對農(nóng)地退出機(jī)制提供制度支持。再次，結(jié)合實(shí)踐中不同地區(qū)關(guān)于農(nóng)地退出的試點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)，將相同的退地條件限制、退地補(bǔ)償方式、土地管理等內(nèi)容歸納整理，在修改《土地管理法》相關(guān)條款時將其納入，比如在判斷該農(nóng)民是否應(yīng)該退出土地承包經(jīng)營權(quán)時，將農(nóng)民在城市中獲得的保障以及收入作為判斷的條件之一;可以根據(jù)實(shí)際情況建立多樣化的補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，成立專門的補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。最后還要完善《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理?xiàng)l例》以及相關(guān)配套法律，為農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制提供完備的法律保障。

【注 釋】

[1] 尹田.物權(quán)法（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2017.

[2] 楚德江，韓雪.農(nóng)民工市民化進(jìn)程中農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制研究[J].理論導(dǎo)刊，2016.7.

[3] 羅必良，何應(yīng)龍.土地承包經(jīng)營權(quán)：農(nóng)民退出意愿及其影響因素分析[J].中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（6）.

[4] 王立爭，寧萌.我國農(nóng)地退出機(jī)制的政策塑造[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（5）.

[5] 曾思尹.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制研究[D].西南政法大學(xué)，2014.

[6] 高強(qiáng)，宋洪遠(yuǎn).農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2017.17（4）.

【作者簡介】

張莉莉（1993.05—）女，漢族，甘肅玉門人，天津商業(yè)大學(xué)民商法學(xué)專業(yè)在讀研究生.