當(dāng)前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的合理性分析

【摘要】2014年中央一號(hào)文件在原有的農(nóng)地兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上提出了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。這種分離既有利于盤活土地，使農(nóng)民能在土地上獲得更大的紅利，又幫農(nóng)民保留了土地承包權(quán)不喪失的底線，也與城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)相符合。雖然從現(xiàn)有的法律制度來看在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上又分出經(jīng)營(yíng)權(quán)似乎有些牽強(qiáng)，但仔細(xì)理清法律關(guān)系之后會(huì)發(fā)現(xiàn)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離是既盤活土地又保留農(nóng)民土地承包權(quán)的合理方式。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；合理性分析

1 背景

自新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村土地大致經(jīng)歷了私有私營(yíng)、公有公營(yíng)以及公有私營(yíng)三個(gè)階段。上世紀(jì)年代初，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，分別歸屬集體與農(nóng)戶，實(shí)行農(nóng)地的公有私營(yíng)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和釋放了農(nóng)地生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)地制度現(xiàn)代化改革的第一次重大創(chuàng)新，被認(rèn)為是30年農(nóng)村土地制度改革的最大成就。2014年中央頒布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》出，對(duì)于農(nóng)地制度改革再次作出新的政策指示。其中，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，強(qiáng)調(diào)在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，在原有的所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上又分出了經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地的兩權(quán)時(shí)代變成三權(quán)時(shí)代。這被視為我國(guó)農(nóng)地制度現(xiàn)代化改革的又一次重大創(chuàng)新。

1.1不允許土地抵押融資的缺陷

雖然還有學(xué)者反對(duì)土地用來抵押融資，但大部分學(xué)者認(rèn)為土地用來抵押融資既合理又合法。隨著城鎮(zhèn)化的腳步加快，很多農(nóng)民已經(jīng)不僅僅依靠耕地生活，他們也在尋求多樣的投資與發(fā)展。其一、不允許土地使用權(quán)用來抵押融資是對(duì)農(nóng)民權(quán)利一種侵害。如李鳳章教授認(rèn)為禁止農(nóng)村土地使用權(quán)抵押融資實(shí)質(zhì)是一種法律父愛主義，我國(guó)目前的土地制度其實(shí)質(zhì)是一種土地監(jiān)護(hù)制度，其實(shí)踐的最終結(jié)果只能是嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益，是以父愛之名行剝奪之實(shí)。高圣平認(rèn)為用益物權(quán)人人應(yīng)當(dāng)享有占有、使用、收益的權(quán)利，而禁止土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與抵押剝奪了用益物權(quán)的收益權(quán)。既然我們給予農(nóng)民土地使用權(quán)就不應(yīng)該規(guī)定這種“使用”只能是“耕種”。這樣做只是要把農(nóng)民綁在土地上而不是要給農(nóng)民一種保障。其二、不允許土地使用權(quán)用來抵押融資也農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在30年前我們把土地的使用權(quán)交給農(nóng)民大大的激活了生產(chǎn)力，那時(shí)的條件農(nóng)民能守著自己的一畝三分地，精耕細(xì)作，便有了最基本的生活保障，然而，隨著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度效益的逐漸稀釋，與之相隨的農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)、難以與市場(chǎng)接軌、比較效益低下等問題漸露端倪，并已構(gòu)成新時(shí)期提高農(nóng)民收入和農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的障礙（夏顯力等，2013）?，F(xiàn)在要想在土地上獲得良好的經(jīng)濟(jì)收入除了要精耕細(xì)作，更要規(guī)?；?jīng)營(yíng)。顯然不允許土地抵押融資已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。

1.2從社會(huì)效果分析承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離和合理性

但是允許土地使用權(quán)用來抵押融資之后，如果農(nóng)民因?yàn)榭紤]不當(dāng)，經(jīng)營(yíng)不利等原因失去土地使用權(quán)那就失去的最基本的生活保障之一，出于對(duì)多種社會(huì)問題的思考，中央一號(hào)文件在土地使用權(quán)上分出經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣既可以盤活土地，又可以幫農(nóng)民保留最后的生活底線。就如張力在《推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究》中所說，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離后的權(quán)能劃分與性質(zhì)界定，不能從概念本身去建構(gòu)，而應(yīng)從再分離的功能目的去入手。

2 為農(nóng)民的發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供資金支持

將土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，為農(nóng)民保住最后的生活底線農(nóng)民會(huì)更放心的將土地使用權(quán)用于抵押融資，從而獲得資金。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，除規(guī)?；耐恋鼗A(chǔ)外，還需要龐大的資金支持。實(shí)踐中，大多數(shù)農(nóng)民本身并不富裕，最大的資產(chǎn)莫過于農(nóng)地本身，因而通過農(nóng)地來融資是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。此外，再分離對(duì)于除初次分離中“農(nóng)地農(nóng)民用”的身份藩籬也具有現(xiàn)實(shí)意義，分離后經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通性為非農(nóng)身份主體攜帶資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了渠道。作為市場(chǎng)代表的農(nóng)業(yè)公司，其擁有的資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)資源要素將注入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，勢(shì)必帶來農(nóng)地資源深層次的化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

3 滿足不同主體生存與發(fā)展多層次需求

相對(duì)于耕種自己的一畝三分地許多農(nóng)林都會(huì)選擇進(jìn)城務(wù)工，但是中國(guó)的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)民對(duì)土地有著很深的感情，再加上進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民因?yàn)閼艏?、受教育程度、背井離鄉(xiāng)等原因，對(duì)城市并沒用歸屬感，在他們看來農(nóng)村的土地才是他們值得依賴的地方。因?yàn)楹ε率ネ恋兀芏噢r(nóng)民即使土地雜草叢生也不愿意承包給別人。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上分出經(jīng)營(yíng)權(quán)給農(nóng)民吃了定心丸，他們可以放心的把土地流轉(zhuǎn)給愿意種地的人，也可以用土地抵押融資。這樣既滿足了不同主體與發(fā)展的多層次需求也有利于土地的充分利用。

通過以上分析我們可以知道，在土地的使用權(quán)上分出經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)兩全之舉。但是這個(gè)兩全之舉，但從現(xiàn)有的法律制度來看，卻有概念的錯(cuò)位與混用，經(jīng)營(yíng)權(quán)來歷不明之嫌。

4 從現(xiàn)有法律制度看“經(jīng)營(yíng)權(quán)”

我國(guó)《憲法》規(guī)定第十條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有，《物權(quán)法》也承襲了這一規(guī)定。由此我們可以知道，農(nóng)民并不是土地的所有權(quán)人，農(nóng)民對(duì)土地的使用是一種承包經(jīng)營(yíng)，這只是一種用益物權(quán)。所有權(quán)具有全面性，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，所有權(quán)人對(duì)于所有物具有全面的概括的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。《物權(quán)法》第一百一十七條用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。關(guān)于這個(gè)“收益”，包不包括不去得所有權(quán)人同意，自行在物上另外設(shè)定一項(xiàng)新的權(quán)利而取得“收益”還有爭(zhēng)議。所以從現(xiàn)有的法律制度來看“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的來歷有不明的嫌疑。

5 從法理角度看“經(jīng)營(yíng)權(quán)”

作為法治后繼國(guó)家，我國(guó)民法基本上是對(duì)大陸法系的移植，但是在移植的過程中，我們常常忘記去移植其精神，而去追求概念的統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，在法律的移植過程中，我們應(yīng)該解開概念的空殼，來看實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。我們可以從內(nèi)容的實(shí)質(zhì)來看一下，什么是我們法律中所指的國(guó)家的“所有權(quán)”，什么是農(nóng)民的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

5.1現(xiàn)在我們國(guó)家和集體對(duì)土地的所有權(quán)其實(shí)不是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利而是一種公權(quán)力

土地所有權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)體現(xiàn)在三個(gè)方面，其一，體現(xiàn)在使用權(quán)的出讓上。我國(guó)的《憲法》和《物權(quán)法》雖然規(guī)定土地的所有者是國(guó)家和集體，但是用同時(shí)又歸定二者均不可轉(zhuǎn)讓和抵押，者顯然和所有權(quán)個(gè)概括性，完全性對(duì)世性不相符合。相反，國(guó)家和集體的這樣一種所有權(quán)擔(dān)負(fù)著公共財(cái)政、公共管理和社會(huì)保障的職能，體現(xiàn)的是公權(quán)力。其二從土地使用權(quán)的收回和稅收的征收來看，國(guó)家和集體對(duì)土地的所有權(quán)權(quán)也是一種公權(quán)力。我國(guó)國(guó)家對(duì)土地的收回并不是用“所有權(quán)的收回”，而是用“使用權(quán)的收回”。且農(nóng)民獲得土地的使用權(quán)之后并不需要因此向國(guó)家繳稅或租金。由此我們可知，從實(shí)質(zhì)上來看，我國(guó)國(guó)家和集體對(duì)土地的使用權(quán)是一種公權(quán)力。

5.2農(nóng)民獲得的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)質(zhì)上是“所有權(quán)”而不是“用益物權(quán)”

由于我國(guó)有政策先行于且優(yōu)于法律的特點(diǎn)，所以雖然法律上沒有明確規(guī)定，我國(guó)農(nóng)民的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是“所有權(quán)”，但結(jié)合政策與法律，從實(shí)質(zhì)上來看，已經(jīng)具有這個(gè)特點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)民的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”有永久性和可繼承性。1995年3月28日，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》再次強(qiáng)調(diào)，把土地承包期再延長(zhǎng) 30 年，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”。2009年12月31日發(fā)布的 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》指出：“完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！?013年11月12日中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次重申，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承是近年來法律糾紛不斷、學(xué)者關(guān)注較多的一個(gè)問題。目前學(xué)界與法院對(duì)該問題的主導(dǎo)意見可以 《最高人民法院公報(bào)》2009 年第12期登載的“李維祥訴李格梅繼承權(quán)糾紛案”的判決作為典型代表。此案雖并未承認(rèn)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”可以作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)繼承，但是承認(rèn)繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。另外，2014年中央頒布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》允許農(nóng)民在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”設(shè)立“經(jīng)營(yíng)權(quán)”也可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)具有所有權(quán)的性質(zhì)。

5.3另外，我國(guó)的法律理論多段來自大陸法系，但也不影響我們利用英美法系的理論來解決我們遇到的實(shí)際問題

英美法系中有權(quán)利分離的理論，也就是當(dāng)一種權(quán)利被實(shí)際需要時(shí)，它就可以從原有的權(quán)利基礎(chǔ)上分離出來，成為獨(dú)立的一種權(quán)利。現(xiàn)在我們需要土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)來解決盤活土地的需要和保障農(nóng)民生存底線的需要的矛盾是，經(jīng)營(yíng)權(quán)便從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來是符合法理的。

由以上分析可知，我國(guó)國(guó)家和集體的土地所有權(quán)具有公權(quán)力的性質(zhì)，而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有所有權(quán)的性質(zhì)。由此，我們便知道，雖然從現(xiàn)有的法律制度來看，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”有來歷不明的嫌疑，但是從法律的實(shí)質(zhì)和法理上來講，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”有其合理的來歷和清晰的定位。2014年中央一號(hào)文件從土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅順應(yīng)了現(xiàn)實(shí)的需要，也符合法理的邏輯。相比文件，我們的法律具有滯后性，應(yīng)及時(shí)理清關(guān)系，為現(xiàn)實(shí)的需要提供合法的解決路徑。

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作者簡(jiǎn)介：

謝聲援（1989-），女，湖南常德人，上海大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)法律碩士研究生。