中國—東盟旅游服務(wù)貿(mào)易自由化法律研究

陳曉彤

〔內(nèi)容提要〕 本文圍繞GAST的宗旨——逐步推進服務(wù)貿(mào)易的自由化，結(jié)合CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》中的東盟各國對旅游服務(wù)貿(mào)易的具體承諾，反映了中國與東盟國家間的壁壘問題，不斷削減中國東盟旅游服務(wù)貿(mào)易的壁壘，需要依GAST兌現(xiàn)承諾以及修改法律，并借鑒先進國家的經(jīng)驗，建立國際旅游服務(wù)貿(mào)易專門法，并在中國和東盟國家之間建立專門的旅游服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，從而使中國—東盟旅游服務(wù)貿(mào)易達到進一步自由化。

〔關(guān)鍵詞〕 中國—東盟 旅游服務(wù)貿(mào)易 自由化 CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》

一、中國—東盟旅游服務(wù)貿(mào)易自由化現(xiàn)狀

20世紀90年代，在我國經(jīng)濟發(fā)展勢頭一片大好的情況下，我國赴東盟旅游的游客數(shù)量不斷增加，一直到2010年我國游客的數(shù)量都在不斷增加，CAFTA由此成為世界范圍內(nèi)旅游貿(mào)易復(fù)興最為快速的區(qū)域，更是給世界的經(jīng)濟復(fù)蘇做出了良好的榜樣。根據(jù)以往的數(shù)據(jù)分析，中國與東盟早已互為重要的客源國，據(jù)東盟秘書處統(tǒng)計，從2010—2016年間，中國入境游客數(shù)量增長了30.92%，由此成為這一時期赴東盟旅游增長最快的境外客源地。旅游服務(wù)貿(mào)易無疑是在服務(wù)貿(mào)易中占據(jù)最重要地位的領(lǐng)頭羊，也是CAFTA建設(shè)的敲門磚，對促進人文交流和經(jīng)貿(mào)發(fā)展的作用更是不言而喻，如果有一個良好的旅游環(huán)境和法律政策指導(dǎo)，中國與東盟巨大的旅游消費市場合作前景十分值得期待。更值得一提的是，中國與東盟各國不久前在吉隆坡完成了服務(wù)貿(mào)易方面第三批服務(wù)貿(mào)易具體減讓談判，與前兩批具體承諾相比，在旅游環(huán)境運輸?shù)冉?0個分部門作出了更高水平的開放承諾，令CAFTA在雙方的國際合作和貿(mào)易中更加重要，進一步提升了服務(wù)貿(mào)易自由化水平。

二、中國—東盟旅游服務(wù)貿(mào)易壁壘——以CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》為基礎(chǔ)進行分析

2007年1月14日，中國與東盟十個國家簽署了雙方貿(mào)易服務(wù)框架協(xié)議（簡稱“CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》”）。這一協(xié)議的簽訂為促進多方貿(mào)易的展開提供了法律層面的保障與制約，《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》作為中國第一個簽署的CAFTA自由化貿(mào)易服務(wù)協(xié)議，其能夠?qū)崿F(xiàn)徹底打破我國與東盟諸國之間現(xiàn)實存在的貿(mào)易壁壘，由此以國際法律的形式為雙方展開貿(mào)易合作打下了基礎(chǔ)。對CAFTA中經(jīng)濟發(fā)展程度不同的國家采取區(qū)別對待的方針，在對每個國家的經(jīng)濟狀況進行全面把握的基礎(chǔ)上實現(xiàn)貿(mào)易自由是這項協(xié)議簽訂的意義所在。下述內(nèi)容是對CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》有關(guān)于旅游服務(wù)所作出的承諾以及分析。

（一）CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》中涉及中國對旅游服務(wù)承諾的分析

2007年1月，中國與東盟各國簽訂了自由貿(mào)易區(qū)《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》。中國東盟自由貿(mào)易區(qū)《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》是對中國與東盟展開貿(mào)易服務(wù)的制約性及規(guī)范性條款，依照協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，每一個簽署協(xié)議的國家都應(yīng)該認可協(xié)議所規(guī)定的成員國準入條款以及保障國民經(jīng)濟發(fā)展水平的相關(guān)規(guī)定。針對作出相關(guān)承諾的國家部門及機構(gòu)，每一減讓表應(yīng)該列示五個方面的內(nèi)容，即給出明確承諾的部門，關(guān)于市場準入的門檻設(shè)置、限定條款，國民資格及待遇，以及其他附屬承諾的相關(guān)承諾，還包括在特殊情況下出現(xiàn)的各種承諾權(quán)限。

1.旅行社和旅游經(jīng)營者。一是在旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者以及旅游行業(yè)監(jiān)管部門給出承諾方面?！堵眯猩鐥l例》第23條作出明確規(guī)定，在國民待遇方面，是與我國與國外旅游產(chǎn)業(yè)投資商給出的承諾完全相同。2009年，國務(wù)院《旅行社條例》在此基礎(chǔ)上徹底廢除了原先有關(guān)中外合資旅行社市場準入投資限額的規(guī)定，針對于純粹外商投資的旅行社完全給予國民級待遇，而且不再對外商旅行社在國內(nèi)設(shè)分支機構(gòu)進行限制;對外商旅行社的經(jīng)營范圍規(guī)定方面，除卻第23條的相關(guān)規(guī)定，也沒有其他的任何限制。二是在國民級待遇及市場準入限制方面。我國明確對外承諾能夠滿足下述條件的外商旅行社能夠進入國民級待遇的旅行社市場，即在北上廣深提供相關(guān)旅游服務(wù)，每年的利潤收入在0.4億美元，而且注冊資本在400萬元人民幣以上。在進入市場三年之后注冊資本不能低于250萬元，而且放開對外商股權(quán)持有率的限制。

2.飯店和餐館。一是在市場準入門檻的設(shè)置方面。中國與歐洲達成了在跨境消費以及雙方貿(mào)易限制完全取消的協(xié)議。二是在商業(yè)存在方面，境內(nèi)的旅行社允許外資持有大部分股權(quán)。除此之外，中國也明確表示取消相關(guān)限制與規(guī)定，而且給予外資以更多的持股比例權(quán)限。中國對外承諾在加入WTO之后徹底取消相關(guān)限制，將會給予外資旅行社設(shè)置子公司的權(quán)限。三是在對自然人的流動進行控制方面。中國允許外商合資旅行社的外籍導(dǎo)游、廚師以及經(jīng)理在國內(nèi)旅行社參與工作與管理。四是在國民級待遇方面。外國承諾的對跨境交付、境外消費和商業(yè)存在都沒有明確的規(guī)定，針對于自然人流動而言，減讓表規(guī)定除明確承諾之外的其他承諾都給予限制。

（二）CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》中的東盟各國對旅游服務(wù)承諾的分析

1.印度尼西亞。印尼可以說是東盟十國中作出承諾最多的國家，承諾涉及飯店餐飲服務(wù)、旅行社旅游咨詢服務(wù)和國際酒店管理，并開放了酒店碼頭高爾夫在內(nèi)的旅游度假村等。一是在自然人流動方面。高管和專業(yè)人員允許進入印度尼西亞旅游服務(wù)領(lǐng)域，商業(yè)存在首先要向印尼司法部注冊為印尼公司，但前提條件必須是中外合資企業(yè)，由此來依照合同進行管理。二是在對國際酒店進行管理方面。假如外資來自印尼，則需要向印尼政府相關(guān)部門提交申請，然后取得許可。

2.新加坡。目前，新加坡一共承諾開放的部門有飯店、餐館、旅行社以及旅游經(jīng)營者、導(dǎo)游、會議等服務(wù)。其中，除了對飯店和餐飲方面的跨境交付的市場準入不作承諾外，其他均無限制。

3.文萊。在飯店餐飲的承諾中，資金比例由第一次開放承諾表中的30%提高至39%，餐館方面對跨境交付進行限制，市場準入要求外國公民單獨經(jīng)營餐廳需至少提供250萬美元的資本，而且要進行資格預(yù)審，在專業(yè)會議組織上允許60%的外資股權(quán)。

4.越南。目前，越南對外開放的旅游貿(mào)易服務(wù)包括酒店、旅游以及貿(mào)易等服務(wù)。對旅游行業(yè)監(jiān)管部門以及旅游經(jīng)營者的要求必須具有合資性質(zhì)，經(jīng)營的范圍都是境內(nèi)旅游服務(wù)且必須是越南籍公民，關(guān)于過渡期的限制在旅游行業(yè)已經(jīng)考慮取消。

5.馬來西亞。該國的承諾發(fā)生過較大改變，對會展和主題公園不作承諾，在飯店度假區(qū)和餐館服務(wù)中，規(guī)定必須以合資形式進入馬來西亞或者外資投資比例不得超過30%，分支機構(gòu)建立還需取得額外的經(jīng)營許可，外資比例不得超過49%。

6.緬甸。該國在2012年第二次提交的減讓表中新增了旅游部門的具體承諾，涉及飯店旅行社及旅游經(jīng)營者方面，對跨境交付境外消費和商業(yè)存在不進行約束，在自然人流動控制以及國民級待遇方面給出明確承諾，旅游監(jiān)管部門及旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者在限制自然人流動方面沒有給出明確承諾。

7.柬埔寨。該國的承諾基本沒變，三星級及上飯店無準入限制，餐館的設(shè)立需符合當?shù)靥厣?，旅行社和旅游?jīng)營服務(wù)機構(gòu)的外資股份不得高于51%，導(dǎo)游需有柬埔寨本國國籍。

三、中國—東盟旅游服務(wù)貿(mào)易自由化存在法律方面的制約

（一）國內(nèi)法層面

1.我國實現(xiàn)當初加入WTO時針對旅游產(chǎn)業(yè)作出的承諾。依照貿(mào)易服務(wù)自由化的要求，中國與東盟各國都應(yīng)在實現(xiàn)相關(guān)承諾的基礎(chǔ)上，在境內(nèi)立法過程中逐漸放開對合資旅游部門及經(jīng)營者的管控。過渡期完成之后，在國內(nèi)立法層面作出改變，由此來實現(xiàn)當初的承諾。我國在實現(xiàn)當初加入WTO時針對旅游產(chǎn)業(yè)作出承諾時主要存在下述問題：一是市場準入的門檻限制依然過高。二是在水平允諾方面，我國還有許多內(nèi)容都沒有實現(xiàn)。三是相關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)章制度規(guī)定仍然不盡完善，GAST所規(guī)定的透明度原則不盡相符。我國立法內(nèi)容方面有許多內(nèi)容還沒有兌現(xiàn)當初的承諾，嚴重限制了旅游服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的自由化，這不利于中國—東盟旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)貿(mào)易自由化的發(fā)展。

2.國際旅游服務(wù)貿(mào)易相關(guān)法律并不完善。雖然我國頒布了旅游法，但是目前也有不盡完善之處，如細節(jié)上的不全面、創(chuàng)新點不多以及對違法行為的打擊力度不夠等，與旅游業(yè)的飛速發(fā)展大相徑庭，處于旅游服務(wù)立法分散的狀態(tài)。這是我國相關(guān)旅游法律法規(guī)部門應(yīng)該注意到的問題，因此建立一部專門的旅游法來集中規(guī)制很有必要。

（二）國際法層面

中國與東盟之間的相關(guān)協(xié)議尚需完善?？蚣軈f(xié)議和服務(wù)貿(mào)易協(xié)議是調(diào)整CAFTA旅游服務(wù)貿(mào)易的兩個至關(guān)重要的國際法協(xié)議。特別是服務(wù)貿(mào)易協(xié)議，對旅游服務(wù)我國與東盟諸國都曾作出明確承諾，但相關(guān)規(guī)定都是籠統(tǒng)形式的規(guī)定，針對相關(guān)具體規(guī)定卻沒有明確給出，這些因素都極大程度上限制了中國—東盟旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四、推進中國—東盟國際旅游服務(wù)貿(mào)易自由化的法律路徑

（一）國內(nèi)法層面

1.依GAST兌現(xiàn)承諾以及修改國內(nèi)法。一是在有關(guān)“商業(yè)存在”“自然人流動”方面需要進一步兌現(xiàn)承諾。在承諾的水平方面，我國仍然有很多的承諾至今沒有實現(xiàn)，這里所講主要有兩個方面的問題：首先是對合資或者外商投資旅游部門及經(jīng)營者允許占用中國土地的時間限制沒有作出明確規(guī)定;其次是在立法層面上沒有針對外商投資旅游機構(gòu)工作與管理人員在中國境內(nèi)首留的時間進行明確的規(guī)定。這些問題均需要立法給予回應(yīng)。二是應(yīng)當進一步放寬市場準入的限制并落實國民待遇。如為了最大限度的實現(xiàn)我國國際旅游業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該適度放寬對外商投資旅游部門及經(jīng)營者的市場準入限制。

2.制定我國國際旅游服務(wù)貿(mào)易專門法?！睹绹糜未龠M法》規(guī)定成立“旅游促進公司”，并且為促進活動設(shè)立專門的項目基金，由國庫借款和商務(wù)部部長撥款組成。在具體工作開展上，成立旅游促進辦公室，由總統(tǒng)指定的商務(wù)部副部長作為辦公室的負責人，該負責人定期向議會提交報告。目前，我國致力于把旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)來培育，因此國家需要從立法層面出臺相應(yīng)的專門法律和政策。筆者建議，借鑒日本、美國的做法，并結(jié)合我國目前的法律體系，借鑒美國旅游促進法的立法理念，設(shè)計好我國的旅游促進法框架和內(nèi)容，建議成立一個國家層面的旅游委員會。

（二）國際法層面

完善中國與東盟之間的相關(guān)協(xié)議。CAFTA的相關(guān)協(xié)議并不能實現(xiàn)支撐CAFTA的旅游貿(mào)易服務(wù)，中國與東盟諸國之間非常有必要就交通便捷等方面簽訂一些個性化的協(xié)議。國際各界也普遍關(guān)注CAFTA互免簽證的問題，當前已經(jīng)有國家實現(xiàn)雙方及單方面的簽證互免，為公民出境旅游提供了便捷的渠道，但在東盟諸國之內(nèi)這種方式還沒有普及。因此，實現(xiàn)多方溝通與協(xié)商以及制定長遠的規(guī)劃是非常有助于中國與東盟各國在旅游服務(wù)貿(mào)易方面進行更深層次的融合與持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論

隨著中國—東盟國際旅游事業(yè)的不斷發(fā)展，其越來越渴望拓展以及占據(jù)市場，這就需要用自由化對其進行正確引導(dǎo)，整個國際旅游事業(yè)必然向自由化發(fā)展。通過對CAFTA《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》中各國承諾的分析，發(fā)現(xiàn)在東盟諸國之間存在不少貿(mào)易壁壘，這在極大程度上妨礙了旅游產(chǎn)業(yè)貿(mào)易自由化的發(fā)展。但在我國的法律層面上，我國有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的立法與GAST所作出的承諾并不符合。除此之外，也沒有針對性的國際旅游產(chǎn)業(yè)立法。因此，呼吁在我國國情的基礎(chǔ)上進一步開拓國際旅游市場，依GAST兌現(xiàn)承諾并修改國內(nèi)法，同時借鑒《美國旅游促進法》經(jīng)驗，建立我國國際旅游服務(wù)貿(mào)易專門法。在國際立法層面，中國與東盟諸國的相關(guān)立法需要進一步的完善，倡導(dǎo)中國與東盟諸國構(gòu)建完善的自由化旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)定，由此率先在CAFTA內(nèi)實現(xiàn)旅游貿(mào)易服務(wù)自由化。

（作者單位：廣西大學法學院）

責任編輯：宋 爽