改革開放以來的流動(dòng)人口研究回溯

摘要：文章基于學(xué)者們對(duì)流動(dòng)人口管理與治理研究的基礎(chǔ)，厘清并梳理其中的研究脈絡(luò)，對(duì)改革開放以來流動(dòng)人口的政策、管理模式、社區(qū)治理變遷作了一個(gè)簡(jiǎn)要的研究回溯，分析在管理與治理中存在的問題與對(duì)策，發(fā)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利逐漸成為考察流動(dòng)人口管理的重要視角。以上，為轉(zhuǎn)型期治理現(xiàn)代化研究的推進(jìn)提供一定的線索和理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口;社區(qū)治理;管理模式

自20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)村人口的社會(huì)流動(dòng)潮，其在深度和廣度上前所未有，其方向表現(xiàn)為從農(nóng)村流向城市，其流動(dòng)規(guī)模則呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢(shì)。隨著市場(chǎng)化、城市化程度的不斷加深，人口流動(dòng)已經(jīng)越來越常態(tài)化、普遍化和理性化。

1982年，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模為660萬人，這一數(shù)據(jù)于2015年達(dá)到24 700萬人的峰值。其中，2017年農(nóng)民工總量達(dá)到28 652萬人。學(xué)界對(duì)流動(dòng)人口的研究中，早期有鄭桂珍（1985）調(diào)查當(dāng)時(shí)上海市區(qū)流動(dòng)人口總量、構(gòu)成和活動(dòng)概況，認(rèn)為需要因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)流動(dòng)人口加強(qiáng)管理;考慮流動(dòng)人口的需要，加強(qiáng)城市建設(shè)。羅茂初（1986）根據(jù)北京市政府1985年對(duì)北京市政府流動(dòng)人口組織的大規(guī)模調(diào)查情況，將城市地位的改變和農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)多樣化歸結(jié)為促進(jìn)流動(dòng)的因素，人口的流動(dòng)有利于城市發(fā)展，各個(gè)管理部門需要調(diào)節(jié)其管理手段，以應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的發(fā)展形勢(shì)。此后，流動(dòng)人口問題越來越受到學(xué)界重視，從流動(dòng)人口管理到治理的研究的議題不斷豐富和擴(kuò)展。

一、 流動(dòng)人口政策變遷

中國(guó)的人口大流動(dòng)始于改革開放，但是在改革開放初期（1978-1983年），戶籍控制在一定程度上卻是異常嚴(yán)格的。國(guó)發(fā)[1981]181號(hào)文，對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工持嚴(yán)格控制的管理態(tài)度，認(rèn)為非農(nóng)人口的增加使城市的負(fù)擔(dān)能力非常不適應(yīng)，要求采取一系列有效措施，對(duì)農(nóng)村招工和企事業(yè)單位的農(nóng)村勞力加以控制，并對(duì)戶口和糧食加以管理。

1984年～1988年，流動(dòng)人口政策調(diào)整呈現(xiàn)出逐漸放開的趨勢(shì)。1984年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》中，對(duì)農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、開辦服務(wù)業(yè)持積極態(tài)度，認(rèn)為對(duì)促進(jìn)集鎮(zhèn)發(fā)展、繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)有重要作用，并規(guī)定滿足一定條件的即可落常住戶口。1985年7月，公安部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步完善了城市暫住人口的管理制度，要求十六周歲以上的人贊助時(shí)間超過三個(gè)月須申領(lǐng)《暫住證》;暫住時(shí)間較長(zhǎng)的人，需申領(lǐng)《寄住證》。在這一階段，農(nóng)民選擇從農(nóng)村流向城市， 既可以“離土但不離鄉(xiāng)”，又可以“離土且離鄉(xiāng)”， 甚至在一定條件下能夠成為城鎮(zhèn)戶口。與此同時(shí)，暫住證制度又給流動(dòng)人口設(shè)置了一定的門檻（尹德挺，2008）。

較為寬松的政策環(huán)境，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口的盲目流動(dòng)，導(dǎo)致城市公共和交通資源短缺。一系列應(yīng)對(duì)農(nóng)民盲目外流問題的政策應(yīng)運(yùn)而生，1989年1月，《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》發(fā)布，要求加強(qiáng)對(duì)外出農(nóng)民工的管控。1994年11月《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》發(fā)布，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)進(jìn)行了一定程度的限制。1997年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定辦理城鎮(zhèn)常住戶口的人員，應(yīng)有城鎮(zhèn)住所和固定工作，并滿足居住的時(shí)間限制。此次，選擇部分小城鎮(zhèn)進(jìn)行為期兩年的戶籍管理制度改革試點(diǎn)，為我國(guó)進(jìn)一步開展流動(dòng)人口政策的改革奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入21世紀(jì)，流動(dòng)人口政策伴隨著平等和社會(huì)融合理念發(fā)生了一系列重要的變化。這一階段管理政策議題考慮的更多是社會(huì)融合的問題，尊重并保護(hù)流動(dòng)人口的平等權(quán)利，通過推進(jìn)更好的公共服務(wù)供給來滿足流動(dòng)人口的生活需要。2006年1月，《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出“公平對(duì)待、一視同仁”的基本原則。國(guó)發(fā)〔2012〕29號(hào)文件為保障了流動(dòng)人口享受均等化的基本公共服務(wù)提供了較為有力的政策支撐。國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)文中，進(jìn)一步放寬并落實(shí)戶口遷移政策制度規(guī)定，落戶限制從特大城市、大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)逐級(jí)放寬。

總之，我國(guó)流動(dòng)人口管理政策不僅是外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大環(huán)境變化過程中的必然選擇，也是政府的執(zhí)政理念由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變、政策內(nèi)容與行政資源狀況、政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的必然結(jié)果（尹德挺，2009）。而導(dǎo)致我國(guó)流動(dòng)人口問題存在的根本原因是在于戶籍為基礎(chǔ)的公共政策體系，這就導(dǎo)致流動(dòng)人口在城市生存的空間受到擠壓，被排斥于制度保障之外，因此解決流動(dòng)人口問題的關(guān)鍵在于減少甚至消除戶口制度對(duì)流動(dòng)人口的嚴(yán)重限制。（關(guān)信平，2014）。

二、 流動(dòng)人口管理模式的變遷

流動(dòng)人口的管理模式是伴隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)而相應(yīng)調(diào)整的。中國(guó)流動(dòng)人口管理模式總體上大致經(jīng)歷了，從自由寬松型到嚴(yán)格限制型，到防范控制型，再到多元目標(biāo)整合型四個(gè)過程（徐偉明，2009）。

地方管理模式在總體上保持國(guó)家趨勢(shì)之外，還體現(xiàn)出了自己地域性的模式特色。傅崇輝（2008）將深圳市的流動(dòng)人口管理模式發(fā)展劃分為三個(gè)階段：（1）以治安防范為政策目標(biāo)的防范性管理模式（1984年～1999年），以公安部門牽頭，其他有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)助，以控制型和防范型措施為主要管理方式;（2）具有多元政策目標(biāo)綜合管理模式（2000年～2005年），管理以流入政府為主體，由相關(guān)政府部門組成。管理的實(shí)施內(nèi)涵從公共安全擴(kuò)展到醫(yī)療、教育、生育、工作等多個(gè)不同領(lǐng)域;（3）具有廣泛社會(huì)整合力的福利型管理模式（2006年至今），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口應(yīng)逐步享受從前戶籍人口才能享有的一系列政府管理和公共服務(wù)，并努力“削弱戶籍人口意識(shí)，增強(qiáng)居民的意識(shí)”。

郭秀云（2009）從五個(gè)方面總結(jié)上海流動(dòng)人口管理模式的變遷：（1）伴隨流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大，管理模式從較為被動(dòng)的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)向積極的綜合管理;（2）對(duì)涉及流動(dòng)人口權(quán)益的內(nèi)容積極推進(jìn)立法，法規(guī)建設(shè)不斷增強(qiáng)，外來人口管理模式的規(guī)范化程度不斷提高;（3）加強(qiáng)組織建設(shè)，推進(jìn)工作專項(xiàng)化，設(shè)立流動(dòng)人口的專職管理機(jī)構(gòu);（4）將流動(dòng)人口逐步納入上海市城市發(fā)展的綜合規(guī)劃中;（5）為流動(dòng)人口提供獲得上海市民權(quán)益的通道，并在制度框架之外盡力保障流動(dòng)人口的公平權(quán)益與福利。

通過對(duì)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理和對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口管理模式的地域特征，流動(dòng)人口集中在不同規(guī)模的城市，也意味著其受到的管理模式的差異性，北京、上海等特大城市面對(duì)的人群管理規(guī)模較為龐大，在職能部門的管理實(shí)踐中，對(duì)于流動(dòng)人口的管理逐漸趨向于建立和完善管理體制（宋健、何蕾，2008）。與此同時(shí)，在作為非理想流入地的基層小城鎮(zhèn)，較為突出的管理手段是傳統(tǒng)的“盯人”工作（劉謙、趙華鑫，2010）。

三、 流動(dòng)人口社區(qū)治理

十八屆三中全會(huì)第一次提出社會(huì)治理命題，用“社會(huì)治理”代替“社會(huì)管理”，這標(biāo)志著國(guó)家管理理念的轉(zhuǎn)變。從運(yùn)行意義上，所謂“社會(huì)治理”，是特定的治理主體對(duì)于社會(huì)實(shí)施的管理（王浦劬，2014）。社區(qū)是中國(guó)城市社會(huì)中最基礎(chǔ)的治理單元，在單位制消解之后，社區(qū)空間不僅是居民生活的主要物理空間，也是國(guó)家與居民之間重要的互動(dòng)平臺(tái)，國(guó)家通過社區(qū)對(duì)居民進(jìn)行社會(huì)化管理，特別是在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理重心進(jìn)一步下沉，社區(qū)在國(guó)家治理中的社會(huì)穩(wěn)定器的角色也越來越明晰（劉成良，2016）。社區(qū)作為流動(dòng)人口流入的終點(diǎn)，應(yīng)不斷重視和加強(qiáng)社區(qū)治理在流動(dòng)人口治理中的作用。因此，無論在流動(dòng)人口聚居地區(qū)還是其他社會(huì)問題中，社區(qū)都是解決問題，促進(jìn)發(fā)展的一個(gè)重要支撐。（項(xiàng)飚、宋秀卿，1997）。

1. 流動(dòng)人口聚居社區(qū)的治理。項(xiàng)飚（1998）以北京“浙江村”等流動(dòng)人口聚居區(qū)的調(diào)查為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)聚居區(qū)的聚合和開放是統(tǒng)一的。個(gè)體社區(qū)不再是整個(gè)社會(huì)的“具體和微觀”，而是人們?cè)凇按笊鐣?huì)”背景下進(jìn)行實(shí)踐的舞臺(tái)。不能把流動(dòng)人口聚居區(qū)本身視為問題，而是需要調(diào)整原有的城市社會(huì)管理制度，從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，讓不同的社區(qū)能夠根據(jù)其原有的情況更好地融入城市社會(huì)體系。20世紀(jì)90年代，在北京像浙江村一樣的流動(dòng)人口聚居區(qū)四五個(gè)，“安徽村”“河北村”“新疆村”“四川村”和“福建村”。他們體現(xiàn)的是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的的不協(xié)調(diào)性和不同步性，亟待通過城市體制改革，調(diào)整管理體制、為流動(dòng)人口提供信息指導(dǎo)和服務(wù)等方式解決這一問題（王春光，1995）。

在職業(yè)和住房機(jī)會(huì)方面，流動(dòng)人口處于社會(huì)的邊緣地位。在中國(guó)，農(nóng)村移民被稱為“流動(dòng)人口”，這表明他們?cè)诔鞘械木幼≈皇菚簳r(shí)的，他們不太可能發(fā)展牢固的地方關(guān)系。但是在聚居區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口更有可能與鄰居進(jìn)行社交和交流幫助，因此，他們的鄰居有助于增強(qiáng)他們對(duì)他們居住的社區(qū)的感情。農(nóng)村流動(dòng)人口的邊緣地位使他們更加依賴當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)。（Fulong Wu、John Logan，2016）

劉夢(mèng)琴（2000）對(duì)石牌村進(jìn)行個(gè)案研究，認(rèn)為不同于北京的“浙江村”這種以地緣、親緣這種具有高度同質(zhì)性的流動(dòng)人口聚居區(qū)，廣州的“石牌村”屬于典型的異質(zhì)性較強(qiáng)的流動(dòng)人口聚居區(qū)。同時(shí)因在住流動(dòng)人口工作不穩(wěn)定，導(dǎo)致該聚居區(qū)流動(dòng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于北京的“浙江村”。從流動(dòng)人口的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，城市始終面臨外來人口的壓力。城市的發(fā)展離不開流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)，城市應(yīng)逐步吸納一部分流動(dòng)人口;更多的行業(yè)和市場(chǎng)要放開，保證市場(chǎng)力量的靈活性;要建立一種主要用職業(yè)、工作和收入來過濾、篩選外來人口進(jìn)入主流社會(huì)的機(jī)制，保障流動(dòng)人口的公平的權(quán)益。

2. “城中村”的治理?！俺侵写濉敝袊?guó)城市化進(jìn)程中的一種特殊現(xiàn)象。從廣義上講，他是游離于現(xiàn)代城市管理體系之外，生活環(huán)境較為惡劣，生活水平較為低下的流動(dòng)人口居住區(qū);從狹義上講，是指在城市地區(qū)仍保留并實(shí)施農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理制度的農(nóng)村社區(qū)。本文所提到的“城中村”，是一個(gè)狹義的概念，即規(guī)劃城市范圍中的行政村，它們大多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，其基本特征是流動(dòng)人口高度集中，公共設(shè)施嚴(yán)重短缺等（馮小英，2010）。

在城市化進(jìn)程中，“城中村”具有雙重功能，它不僅是城市異質(zhì)性的邊緣，還是取代貧民窟將農(nóng)民工融入城市、轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿竦膿u籃和橋板（李培林，2004）。以深圳為例，深圳的“城中村”滿足了外來低收入人口的需求，基本實(shí)現(xiàn)了“打工者有其屋”，意義十分重大。

在城中村改造中，地方政府逐步重視保障外來暫住人群的生活權(quán)益，并采取各種相應(yīng)措施。1、在城市規(guī)劃和城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃中，要注意保護(hù)臨時(shí)居民的居住空間，并著力進(jìn)行更新與改造工作。2、如果在此過程中需要全面改造具體的城中村項(xiàng)目，那么在同一地域范圍內(nèi)適當(dāng)?shù)嘏渲靡欢ū壤耐鈦韯?wù)工人員公寓（賈生華，2011）。

“城中村”改造周邊地區(qū)可能面臨更深的發(fā)展困境，流動(dòng)人口集聚區(qū)的治理路徑不是某一個(gè)主體或具體部門的獨(dú)立責(zé)任，卓爾有效的治理模式應(yīng)該具有合作性質(zhì)。在政府為主導(dǎo)，社區(qū)居民、農(nóng)村組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)單位（企業(yè)）、專業(yè)非政府組織為助推器的合作治理框架下，以生活設(shè)施改造和社會(huì)管理體制創(chuàng)新為突破口，統(tǒng)籌兼顧尚待城市化地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展（馮小英，2010）。

四、 流動(dòng)人口管理、社區(qū)治理存在的問題與對(duì)策

近年來，中國(guó)在流動(dòng)人口管理和治理問題上取得了一定的成效，并獲得了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，但以發(fā)展的視角上看仍存在一些問題。在理念把控上，對(duì)長(zhǎng)期以來形成的流動(dòng)人口的認(rèn)識(shí)沒有發(fā)生根本性改變。流動(dòng)人口管理對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的考慮比對(duì)社會(huì)發(fā)展的考慮更多（傅崇輝，2008）。控制流動(dòng)人口的規(guī)模問題也是困擾大城市流動(dòng)人口管理的重要議題之一。（劉謙、趙華鑫，2010）。

在法規(guī)層面，流動(dòng)人口管理的行政法規(guī)建設(shè)滯后，影響流動(dòng)人口管理與服務(wù)的效果（周學(xué)馨，2009）。其中，法規(guī)規(guī)范性與系統(tǒng)性不強(qiáng)，流動(dòng)人口管理?xiàng)l塊間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)系;法律法規(guī)的針對(duì)性不強(qiáng)，現(xiàn)有的一些法律和政策體系不能突出對(duì)流動(dòng)人口管理的重點(diǎn)，不利于依法行政;部門之間的法律法規(guī)不具有較強(qiáng)的約束力。目前，中國(guó)尚未形成對(duì)公安、勞動(dòng)、工商等職能部門具有共同法律約束的流動(dòng)人口政策法規(guī)（陸杰華，2007）。

在管理效率方面，實(shí)際工作中存在多部門之間有效配置資源與相互合作的問題，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置條與快劃分的問題，各相關(guān)部門在流動(dòng)人口管理工作中配合較少，造成了政府有效資源的浪費(fèi)。人口信息資源利用率低、共享性不強(qiáng)，公安、民政、勞動(dòng)等部門都有自己的流動(dòng)人口管理的數(shù)據(jù)庫，但由于行政管理體制和權(quán)限方面的問題，它們之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)（郭秀云，2009）。

針對(duì)流動(dòng)人口管理和治理中存在的問題，需要不斷理順機(jī)制，確保政策落實(shí)必要的投入;在執(zhí)行層面，利用現(xiàn)有政策，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行有效的政策開發(fā)和倡導(dǎo)，將宏觀政策落實(shí)到位（劉謙，2010）。在管理層面，需要對(duì)各部門的職能劃分進(jìn)行清晰的界定，并強(qiáng)化各個(gè)職能部門之間的合作治理機(jī)制。

五、 小結(jié)

流動(dòng)人口問題是人口和勞動(dòng)力自由流動(dòng)的必然產(chǎn)物。改革開放以來流動(dòng)人口管理和治理模式的不斷演變，正是國(guó)家和社會(huì)良性互動(dòng)的充分實(shí)踐。學(xué)者們對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口的研究議題主要集中在流動(dòng)，而不是停滯。

從研究方法上看，既有學(xué)者從歷史研究出發(fā)，回顧流動(dòng)人口管理政策的變遷，并通過不同的維度對(duì)其階段進(jìn)行劃分。也有學(xué)者通過個(gè)案研究，分析流動(dòng)人口管理和治理的模式、存在的問題，并提出相關(guān)政策建議。還有一些量化研究，分析和預(yù)測(cè)流動(dòng)人口現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，并予以分析和總結(jié)。從流動(dòng)人口研究的學(xué)科上看，無論是管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)或是人口學(xué)的研究，都對(duì)認(rèn)識(shí)和分析流動(dòng)人口管理問題大有助益。

從現(xiàn)有流動(dòng)人口管理與治理的研究文獻(xiàn)中可以看出，社會(huì)權(quán)利的平等逐漸成為考察流動(dòng)人口管理與治理的重要視角。學(xué)者們的對(duì)策和建議多數(shù)切實(shí)考慮并爭(zhēng)取流動(dòng)人口的平等權(quán)益問題。在這樣的平權(quán)視角的趨勢(shì)之下，流動(dòng)人口如何融入城市、如何參與社區(qū)治理、他們?cè)谏鐓^(qū)治理中扮演何種角色、如何享有社會(huì)治理共建共享的成果，都是亟待進(jìn)一步的討論與分析。

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作者簡(jiǎn)介：劉藝（1991-），女，漢族，湖南省醴陵市人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士生，研究方向：社會(huì)政策、農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

收稿日期：2019-11-14。