危機后的英國宏觀審慎管理：框架變革與運作模式

韓冬萌

摘要： 2007年國際金融危機之前，英國金融監(jiān)管由財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局（FSA）“三方共治”，但在危機中暴露出嚴重監(jiān)管空白和監(jiān)管漏洞，致使英國金融業(yè)遭受重創(chuàng)。危機后，英國對其金融監(jiān)管體制進行了徹底改革，圍繞強化宏觀審慎管理，重新界定了中央銀行和監(jiān)管部門職責(zé)邊界，形成了以政府法律法規(guī)為依據(jù)、英格蘭銀行為核心，由其下設(shè)的金融政策委員會（FPC）、審慎監(jiān)管局（PRA）和獨立于英格蘭銀行之外的金融行為局（FCA）構(gòu)成的新型金融監(jiān)管框架。該框架代表了國際反思金融危機教訓(xùn)、完善金融監(jiān)管體制的重要成果，在全球產(chǎn)生廣泛影響，相關(guān)經(jīng)驗值得我國研究借鑒。

關(guān)鍵詞： 宏觀審慎 ?金融監(jiān)管 ?國際金融危機 ?中央銀行

上世紀(jì)90年代，隨著金融體系日趨復(fù)雜、風(fēng)險事件不斷增加，英國成立了金融服務(wù)局（FSA）與財政部、英格蘭銀行形成“三方共治”的監(jiān)管架構(gòu)。2007年國際金融危機爆發(fā)并迅速蔓延，英國金融業(yè)遭遇重創(chuàng)，暴露出“三方共治”模式存在明顯缺陷：財政部主導(dǎo)金融監(jiān)管規(guī)則制定和落實，但不承擔(dān)應(yīng)對金融危機職責(zé);英格蘭銀行有權(quán)維護金融穩(wěn)定職能，但未被賦予相應(yīng)的工具和手段;金融服務(wù)局作為非政府組織，既要處理各類金融機構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)問題，又要確保整個金融體系安全穩(wěn)健運營，監(jiān)管責(zé)任和對象過于寬泛。

針對上述問題，2008年以來，英國以加強宏觀審慎管理為統(tǒng)領(lǐng)，對金融監(jiān)管框架進行了較為徹底改革，明確：由議會負責(zé)金融監(jiān)管立法，財政部和英格蘭銀行在其法律框架下制定金融監(jiān)管框架、履行金融監(jiān)管責(zé)任;將貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管職能集中于英格蘭銀行，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立貨幣政策委員會（MPC）、金融政策委員會（FPC）、審慎規(guī)制委員會（PRC），以強化上述職能在各個層面協(xié)調(diào)效應(yīng);增設(shè)獨立機構(gòu)金融行為局（FCA），負責(zé)金融消費者保護相關(guān)的行為監(jiān)管。

一、英國宏觀審慎管理主要機構(gòu)及其職能

（一）金融政策委員會

金融政策委員會成立于2013年4月，是英格蘭銀行董事會下設(shè)的小組委員會，由13位成員組成。金融政策委員會依法負責(zé)宏觀審慎政策制定，督導(dǎo)審慎監(jiān)管局和金融行為局執(zhí)行落實其制定的政策措施，并擁有相關(guān)政策解釋權(quán)。同時，金融政策委員會通過監(jiān)測英國金融業(yè)總體情況，負責(zé)推出并改進宏觀審慎政策工具，識別、評估、消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險，增強金融系統(tǒng)韌性，維護金融穩(wěn)定。

（二）審慎監(jiān)管局

審慎監(jiān)管局是由英國金融服務(wù)局拆分出的兩家機構(gòu)之一，被改組為英格蘭銀行內(nèi)設(shè)部門，主要負責(zé)對銀行、住房協(xié)會、金融信用社、保險公司和投行等全英1，700家系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFIs）實施微觀審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管局理事會由11位成員組成。根據(jù)《2016年英格蘭銀行和金融服務(wù)法案》，審慎監(jiān)管局須遵循金融政策委員會的指導(dǎo)和建議制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對機構(gòu)個體進行風(fēng)險評估，并采取必要措施，確保被監(jiān)管機構(gòu)安全穩(wěn)健運營。

（三）金融行為局

金融行為局是由英國金融服務(wù)局拆分出的另一家機構(gòu)，主要實施對零售（金融消費者保護）和批發(fā)業(yè)務(wù)的行為監(jiān)管（如對操縱LIBOR行為的處罰）。金融行為局目前監(jiān)管的機構(gòu)超過30，000家，大多屬于金融服務(wù)行業(yè)。金融行為局旨在促進金融系統(tǒng)公正運營和合理競爭。由于其工作要涉及司法層面，與宏觀經(jīng)濟調(diào)控差別較大，因此金融行為局獨立于英格蘭銀行之外，可直接對英國議會和財政部負責(zé)，該局主要負責(zé)人由英國財政大臣提名。

二、宏觀審慎管理決策和流程

根據(jù)相關(guān)法律，英格蘭銀行在英國金融宏觀監(jiān)管框架中處于核心地位。為避免濫用權(quán)力，英格蘭銀行的決策行為受到英國議會和財政部密切監(jiān)督，在財政部領(lǐng)導(dǎo)下依法履職。財政部擁有對金融政策委員會職責(zé)和目標(biāo)的最終解釋權(quán)，可針對宏觀審慎政策的管理范圍、出臺工具的變更調(diào)整等方面提出意見和建議。根據(jù)英國《2012年版金融服務(wù)法》，金融政策委員會必須針對整個銀行業(yè)而非單獨機構(gòu)提出宏觀審慎政策建議，凡不屬于公開體系框架的建議都將被納入財政部的諒解備忘錄，且要符合審慎監(jiān)管局的要求。為維護宏觀審慎政策的獨立性，金融政策委員會可以拒絕執(zhí)行財政部提出的相關(guān)建議，但需公開說明理由。在宏觀層面上，金融政策委員會對審慎監(jiān)管局和金融行為局的工作有指導(dǎo)權(quán)和建議權(quán);在微觀層面上，審慎監(jiān)管局和金融行為局之間有著制度和信息共享機制。由此，英國對金融體系的宏觀審慎管理與微觀審慎管理實現(xiàn)有機融合，既分工負責(zé)又相互制衡。（圖1）

（一）決策過程

金融政策委員會每年根據(jù)英國財政部對宏觀經(jīng)濟形勢的評估狀況和建議，獲取政府關(guān)于金融穩(wěn)定目標(biāo)的判斷，同時參考經(jīng)濟學(xué)家觀點和英格蘭銀行市場部門建議，并結(jié)合商業(yè)機構(gòu)意見建議，確定宏觀審慎管理的實施范圍。金融政策委員會至少每季度組織召開一次會議制定宏觀審慎政策，并就此前實行的宏觀審慎措施與工具的合理性進行充分討論、評估和判斷。金融政策委員會將決策的有關(guān)細節(jié)，如實施或調(diào)整特定宏觀審慎政策工具、執(zhí)行某項宏觀審慎政策成本和效用等信息加以整理，匯總形成《半年度金融穩(wěn)定報告》報送財政部等機構(gòu)審閱，同時抄送審慎監(jiān)管局和金融行為局等相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)，要求其遵照執(zhí)行。

（二）執(zhí)行過程

作為微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，審慎監(jiān)管局必須遵守金融政策委員會制定的規(guī)范性行為準(zhǔn)則和審慎監(jiān)管建議（若無法遵守，須向金融政策委員會解釋說明原因）。審慎監(jiān)管局以審慎判斷為基礎(chǔ)，依據(jù)對事實的分析制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，評估監(jiān)管對象當(dāng)前及未來風(fēng)險。審慎監(jiān)管局對金融機構(gòu)的資本充足率等實施管制，金融行為局對金融機構(gòu)執(zhí)行信息披露、金融犯罪等行為進行管理，兩者互相協(xié)作，共享信息。若金融行為局的某些決策可能影響金融體系穩(wěn)定或?qū)е率袌鰴C構(gòu)“無序倒閉”時，審慎監(jiān)管局有權(quán)予以否決。若審慎監(jiān)管局和金融行為局就特定事項存在爭議并經(jīng)協(xié)商依舊無法解決，雙方可聽取金融政策委員會建議。審慎監(jiān)管局和金融行為局須向金融政策委員會提交報告對監(jiān)管情況做出說明。

（三）風(fēng)險處置

金融機構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險時，先由財政部提出意見，隨后由英格蘭銀行牽頭、審慎監(jiān)管局或金融行為局共同研究是否進入處置程序。對于需要進入處置程序的金融機構(gòu)，英格蘭銀行決定使用何種處置方式，如私人收購、過橋銀行、自救等。若財政部決定暫時接管問題機構(gòu)或?qū)ζ渥①Y，英格蘭銀行須予以支持協(xié)助。依據(jù)《金融服務(wù)補償計劃》相關(guān)規(guī)定賠付或轉(zhuǎn)移受保存款，一旦發(fā)生經(jīng)濟金融危機，財政部可要求英格蘭銀行為整個銀行間市場提供流動性支持，確保金融系統(tǒng)總體穩(wěn)定。

三、宏觀審慎政策工具及其使用

為抑制和消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險，金融政策委員會可以使用宏觀審慎政策工具，其包括資本管理工具和資產(chǎn)管理工具兩類。資本管理工具涉及逆周期資本緩沖比率要求、行業(yè)資本金要求、系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖比率要求和杠桿比率要求;資產(chǎn)管理工具主要是房地產(chǎn)政策工具，涵蓋貸款價值比限制、償債收入比限制、利息覆蓋率限制等。

（一）資本管理工具

1.逆周期資本緩沖要求（CCyB要求）。逆周期資本緩沖要求是經(jīng)英國議會授權(quán)，依據(jù)歐盟資本要求指引、英國財政部法規(guī)和審慎監(jiān)管局相關(guān)規(guī)則設(shè)置，針對周期性金融風(fēng)險設(shè)計的額外資本金要求，目的是確保銀行在信貸增長過快時累計充足的資本，適用于所有在英國開立的銀行、住房協(xié)會和投資公司（被金融行為局豁免的小型投資公司除外）。

金融政策委員會每季度根據(jù)巴塞爾協(xié)議III和歐盟資本要求指引，以信貸占GDP的比例及長期走勢為依據(jù)設(shè)定逆周期資本緩沖比率，但限于0-2.5%區(qū)間變化。根據(jù)英格蘭銀行2016年4月發(fā)布的《關(guān)于金融政策委員會設(shè)定逆周期資本緩沖方法的政策說明》，逆周期資本緩沖比率設(shè)定主要受銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、非銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、市場狀況和條款等因素影響。此外，銀行體系年度壓力測試結(jié)果也是確定逆周期資本緩沖比率的重要依據(jù)。

審慎監(jiān)管局根據(jù)金融政策委員會對逆周期資本緩沖指標(biāo)的設(shè)定，修改針對單個機構(gòu)的逆周期資本緩沖要求。

2.行業(yè)資本金要求（SCRs）。行業(yè)資本金要求是針對居民房地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)等特定行業(yè)和其他金融部門風(fēng)險而設(shè)置的額外資本金緩沖要求，用于提升銀行吸收額外損失的能力，主要適用于所有在英國開立的銀行、住房協(xié)會、受審慎監(jiān)管局監(jiān)管的投資公司及其附屬機構(gòu)。

針對不同類型金融機構(gòu)的風(fēng)險敞口設(shè)置差異化不同行業(yè)資本金要求。例如經(jīng)濟危機前，提高出售“單一險種”（如專門出售信貸市場違約保險產(chǎn)品）保險公司風(fēng)險敞口的資本金要求?；蛘?，根據(jù)特殊金融的體系內(nèi)部活動和工具改變行業(yè)資本金要求，例如經(jīng)濟危機前，上調(diào)高風(fēng)險金融系統(tǒng)內(nèi)擔(dān)保貸款的資本金要求。此外，金融政策委員會會依據(jù)經(jīng)濟基本面和市場反饋情況調(diào)整行業(yè)資本金要求。

根據(jù)英格蘭銀行2014年1月發(fā)布的《關(guān)于金融政策委員會對補充資本金要求指導(dǎo)權(quán)限的政策說明》，影響行業(yè)資本金要求的因素主要涉及銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、非銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、市場狀況和條款等。

金融政策委員會在《半年度金融穩(wěn)定報告》中對該工具決策要求做出進一步明確：一旦行業(yè)資本金要求的決策合理性得到確認，審慎監(jiān)管局就必須參照實施。金融政策委員會可對實施時間提出建議，審慎監(jiān)管局則需要向金融政策委員會反饋推行進度等信息。

3.系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖（SRB）要求。系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求是金融政策委員會針對金融體系內(nèi)部風(fēng)險分布不均的狀況而設(shè)定的額外資本金緩沖要求，用以預(yù)防和減輕長期非周期性系統(tǒng)性風(fēng)險。根據(jù)英國銀行業(yè)獨立委員會的建議和《2000年版金融服務(wù)與市場法規(guī)》規(guī)定，系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求適用于英國境內(nèi)零售業(yè)務(wù)存款和股值（不包含遞延股）超過250億英鎊的銀行和大型住房協(xié)會。

金融政策委員會至少每兩年一次，參照歐盟資本要求指引設(shè)置系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求。按照規(guī)定，系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求須由核心一級資本（CET1）構(gòu)成，且構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求的資本不得用于其他資本要求或緩沖要求。系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求比率為核心一級資本占風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的比重。

在對機構(gòu)破產(chǎn)或遭遇困境時可能引起的長期非周期宏觀審慎風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險的嚴重程度以及其他因素分析研究的基礎(chǔ)上，金融政策委員會將受系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求比率約束的金融機構(gòu)總資產(chǎn)（主要為英國家庭和非金融機構(gòu)貸款）的臨界值設(shè)為1750億英鎊（不設(shè)上限），低于該臨界值的機構(gòu)暫不受系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求比率限制。隨著機構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模的增加，系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求比率將逐漸調(diào)升。

根據(jù)2018年12月頒布的《審慎監(jiān)管局執(zhí)行系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求監(jiān)管方法的政策說明》，審慎監(jiān)管局參考金融政策委員會制定的系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求框架，根據(jù)實際情況為每個監(jiān)管對象規(guī)定系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求，并對他們的執(zhí)行過程和結(jié)果加以監(jiān)督。

4.杠桿比率。根據(jù)巴塞爾協(xié)議III規(guī)定，杠桿率為一級資本占銀行總風(fēng)險敞口的比重。金融政策委員會認為，銀行在持續(xù)經(jīng)營條件下，具有充分吸收損失能力的資本才可用于滿足杠桿比率要求，即應(yīng)以核心一級資本為主，高觸發(fā)性附加一級資本為輔。

英格蘭銀行在其《關(guān)于金融政策委員會對杠桿率工具指導(dǎo)權(quán)限的聲明》中提及，杠桿比率監(jiān)管框架應(yīng)包含三類目標(biāo)工具，分別為最低杠桿比率要求、補充杠桿率緩沖要求和逆周期杠桿率緩沖要求。

金融政策委員會在其季度會議紀(jì)要中闡明對杠桿比率的要求以及對審慎監(jiān)管局的其他指導(dǎo)內(nèi)容，包括推行杠桿比率工具所需的成本和時間。審慎監(jiān)管局負責(zé)同銀行確定具體執(zhí)行方式和時間安排，以便在合理可行范圍內(nèi)盡快完成金融政策委員會的指令，及時反饋進展情況。

（二）資產(chǎn)管理工具

1.房地產(chǎn)政策工具。根據(jù)《金融政策委員會對房地產(chǎn)政策工具的指導(dǎo)權(quán)限政策草案說明》，金融政策委員會通過為英國買房自住者按揭貸款的貸款價值比、債務(wù)收入比、利息覆蓋率設(shè)限，行使對英國房地產(chǎn)市場宏觀審慎的指導(dǎo)權(quán)（表2）。

審慎監(jiān)管局尊重金融政策委員會對LTV、DTI和ICR限制的指導(dǎo)權(quán)，在執(zhí)行監(jiān)管時必須向貸款人做好解釋工作。若在具體工作層面與金融政策委員會的要求有悖，審慎監(jiān)管局可在其法定權(quán)限內(nèi)進行處理，但有責(zé)任對金融政策委員會做出解釋說明。

四、若干啟示

近年來，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦公室設(shè)立，統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施、金融業(yè)綜合統(tǒng)計等宏觀審慎重點工作有序推進，我國在宏觀審慎政策框架建設(shè)方面取得積極成效。但從當(dāng)前打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)情況看，系統(tǒng)性金融風(fēng)險隱患依然存在，我國建立宏觀審慎政策框架距離黨的十九大關(guān)于“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”的要求還有差距。在進一步完善宏觀審慎管理過程中，英國金融改革有關(guān)經(jīng)驗值得研究借鑒。

（一）構(gòu)建金融監(jiān)管體制框架，央行應(yīng)把握宏觀審慎管理主導(dǎo)權(quán)

金融危機后，英國金融監(jiān)管體系改革核心的內(nèi)容是將貨幣政策、宏觀審慎政策和部分微觀審慎監(jiān)管集中于英格蘭銀行，并通過在英格蘭銀行內(nèi)部和外部設(shè)立不同部門促進監(jiān)管協(xié)調(diào)，引導(dǎo)貨幣政策與審慎政策、宏觀審慎管理和微觀審慎管理的相互配合。中央銀行承擔(dān)制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，在把握宏觀經(jīng)濟金融形勢方面具有明顯優(yōu)勢。由中央銀行行使宏觀審慎管理的主導(dǎo)權(quán)，與貨幣政策并列，有利于精準(zhǔn)把握政策實施力度，避免發(fā)生同步收緊或同步放松現(xiàn)象，減少兩類政策工具存在的潛在沖突和相向而行對宏觀經(jīng)濟的影響。

（二）健全宏觀審慎管理體系，需明確權(quán)責(zé)劃分并加強協(xié)調(diào)配合

建立并強化宏觀審慎政策體系是國際金融危機以來英國等金融監(jiān)管改革最重要成果。為確保金融政策委員會能夠最大限度發(fā)揮作用，英國國會及英格蘭銀行在人員配置和權(quán)責(zé)劃分方面做了精心設(shè)計，如英格蘭銀行、金融行為局、審慎監(jiān)管局以及財政部相關(guān)負責(zé)人與代表以跨部門委員會的形式存在和運作，共享評估系統(tǒng)風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定所需的資源。再如，金融政策委員會被賦予宏觀審慎工具規(guī)則的權(quán)力，并可對審慎監(jiān)管局和金融行為局發(fā)出指示和建議，對促進宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的有機結(jié)合發(fā)揮了重要作用。

2017年第五次全國金融工作會議對我國金融監(jiān)管體制作出改革調(diào)整，在繼續(xù)采取分行業(yè)監(jiān)管模式的同時，設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時賦予人民銀行在宏觀審慎管理等領(lǐng)域的牽頭抓總職能。在具體推進過程中，需要進一步明確宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管權(quán)責(zé)界限，解決監(jiān)管交叉、監(jiān)管空白等問題。建議參考英國金融監(jiān)管改革經(jīng)驗，一方面，完善相關(guān)法律法規(guī)，進一步優(yōu)化宏觀審慎管理制度框架，暢通政策傳導(dǎo)機制。另一方面，進一步明確監(jiān)管部門機構(gòu)職責(zé)分工，厘清主要工作權(quán)責(zé)，不同部門各司其職又各有側(cè)重。同時，強化國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，繼續(xù)加強協(xié)調(diào)配合力度，不斷提升監(jiān)管效力。

（三）創(chuàng)設(shè)和實施宏觀審慎政策工具，應(yīng)兼顧多元化和靈活性

多元化方面。2008年國際金融危機后，英國金融政策委員會創(chuàng)設(shè)了覆蓋資本金、杠桿率特別是住房市場的宏觀審慎政策工具體系。如杠桿工具能夠解決加權(quán)風(fēng)險資本充足率的問題，減少資本套利空間，抑制金融機構(gòu)資產(chǎn)負債表過快增長，但無法區(qū)分不同類型的資產(chǎn)風(fēng)險，也不能明確合理的資本金要求，在鼓勵銀行控制資產(chǎn)風(fēng)險方面發(fā)揮的作用有限。同樣，逆周期資本緩沖要求、系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求等工具雖然能夠通過風(fēng)險權(quán)重計算資本充足情況，減少金融體系順周期行為對經(jīng)濟波動的影響，但會制約銀行盈利能力，在一定程度上還會削弱銀行對其他風(fēng)險事件的關(guān)注度，造成風(fēng)險積累。因此，在實踐中，英國金融政策委員會往往將不同工具混合搭配使用。

鑒此，我國在完善宏觀審慎政策工具體系時，一是應(yīng)創(chuàng)設(shè)并不斷完善豐富的宏觀審慎政策工具箱，盡可能多地將宏觀審慎工具納入其中。二是應(yīng)按照不同維度和標(biāo)準(zhǔn)對工具進行分類，如將其劃分為時變工具和結(jié)構(gòu)性工具，或者糾正國內(nèi)金融體系失衡工具與減少國際因素沖擊工具，抑或強制性實施工具和選擇性實施工具等，便于對癥下藥。三是在實施宏觀審慎工具時通盤考慮，應(yīng)注意統(tǒng)籌搭配、靈活綜合使用，以達到最佳管理效果。

靈活性方面。英國金融政策委員會將銀行部門資產(chǎn)負債表、私人部門資產(chǎn)負債表及市場現(xiàn)狀與條件中的相關(guān)指標(biāo)，作為設(shè)定和調(diào)整逆周期資本緩沖要求比率、行業(yè)資本金要求比率范圍的重要參考依據(jù)，但指標(biāo)和工具之間并沒有機械性聯(lián)系。此外，金融政策委員會通過構(gòu)建模型確定工具指標(biāo)限制，并積極對審查政策工具設(shè)計框架進行審查、修正，比如隨時依照名義GDP或通貨膨脹變化調(diào)整SRB閾值。建議我國依經(jīng)濟金融形勢等因素，靈活設(shè)計、適時調(diào)整宏觀審慎政策工具指標(biāo)范圍，盡可能減少工具使用的滯后效應(yīng)。

（四）優(yōu)化完善房地產(chǎn)宏觀審慎工具，防止風(fēng)險傳播和擴散

房地產(chǎn)市場是金融穩(wěn)定的重要部分。英格蘭銀行一直以來密切關(guān)注房地產(chǎn)市場金融風(fēng)險。英國金融政策委員會認為，房地產(chǎn)是英國居民資產(chǎn)端、負債端和抵押品的重要來源。針對房地產(chǎn)市場，金融政策委員會從供給端和需求端兩方面入手，出臺了一系列宏觀審慎管理工具，并聲明視信貸變化情況，不排除采取調(diào)整相關(guān)工具的閾值標(biāo)準(zhǔn)和銀行資本金需求，以及強化相關(guān)壓力測試等進一步措施。

近年來，我國銀行信貸資金大量向房地產(chǎn)行業(yè)集中，居民部分債務(wù)風(fēng)險負擔(dān)較重，房地產(chǎn)市場金融風(fēng)險快速增長，金融系統(tǒng)應(yīng)對房價波動的脆弱性明顯上升。前期政府及相關(guān)監(jiān)管部門陸續(xù)采取限購政策、調(diào)整準(zhǔn)備金率、動態(tài)LTV政策等工具，對抑制房價過快上漲發(fā)揮了積極作用。房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理雛形初顯，但仍有繼續(xù)優(yōu)化完善的空間，例如，我國雖早在2004年就引入居民部分房產(chǎn)支出收入比和債務(wù)收入比，但僅作為金融風(fēng)險監(jiān)測參考指標(biāo)用于微觀審慎監(jiān)管領(lǐng)域，并不具備調(diào)控效力。建議加大房地產(chǎn)宏觀審慎工具研發(fā)力度，通過抑制金融機構(gòu)的房地產(chǎn)信貸投放（如對房地產(chǎn)貸款集中度實施限制）和購房人的信貸需求（如將債務(wù)收入比納入宏觀審慎管理），對房地產(chǎn)市場實施更為全面、深入的穿透式管理，有效減少風(fēng)險隱患。

注釋：

金融政策委員會的13位成員包括：英格蘭銀行行長（任委員會主席）、負責(zé)金融穩(wěn)定的英格蘭銀行副行長、負責(zé)貨幣政策的英格蘭銀行副行長、負責(zé)銀行與市場的英格蘭銀行副行長、負責(zé)審慎監(jiān)管的英格蘭副行長、英格蘭銀行執(zhí)行理事、金融行為局首席執(zhí)行官、5名由財政大臣任命的外部委員以及1名無表決權(quán)的財政部代表。

其中1500家銀行，200多家非銀行金融機構(gòu)。

系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（Systemically Important Financial Institutions，SIFIs）：根據(jù)金融穩(wěn)定理事會（FSB）的定義，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)是指由于其規(guī)模大、復(fù)雜度高和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性強，發(fā)生危機或無序倒閉將會對金融體系和經(jīng)濟活動造成廣泛且嚴重沖擊的金融機構(gòu)。

11位成員包括：英格蘭銀行行長（擔(dān)任董事會主席）、英格蘭銀行副行長（擔(dān)任首席執(zhí)行官）、金融行為局首席執(zhí)行官、6位金融業(yè)界選任的獨立外部成員。

金融政策委員會想獲取市場機構(gòu)信息，必須通過審慎監(jiān)管局搜集;若需要現(xiàn)行監(jiān)管范圍以外的信息，則必須先報告財政部，由財政部決定是否擴大審慎監(jiān)管局的信息獲取權(quán)。

當(dāng)前英國逆周期資本緩沖比率為1.00%（自2018年11月28日起）。

金融政策委員會建議：1、當(dāng)信貸占GDP比重≤2%時，基準(zhǔn)逆周期資本緩沖比率為0;當(dāng)信貸占GDP比例>2%并逐漸上升時，逆周期資本緩沖比率隨之提高;當(dāng)信貸占GDP比重為10%時，逆周期資本緩沖比率達到2.5% 的最高值。2.調(diào)升逆周期資本緩沖比率時，建議給予銀行12個月的合規(guī)期（特殊情況下可能會縮短時限）;但調(diào)降逆周期資本緩沖比率應(yīng)立即生效，但需設(shè)定一個保證期（在此期間，逆周期資本緩沖比率不會被調(diào)升）。

根據(jù)《英國銀行系統(tǒng)壓力測試：2018年參與行和住房協(xié)會使用指南（Stress testing the UK Banking System：2018 guidance for participating banks and building societies）》，壓力測試由金融政策委員會與審慎規(guī)制委員會共同設(shè)計。執(zhí)行壓力測試的主要目的是為英國銀行業(yè)整體和個體的資本充足率提供前瞻性評估，考察銀行對“尾部風(fēng)險（Tail risks）”，即發(fā)生概率低但影響較大的風(fēng)險，以協(xié)助金融政策委員會和審慎監(jiān)管局實現(xiàn)其職能目標(biāo)。

行業(yè)資本金要求（Sectoral Capital Requirements） 也常被譯作“部門（層面）資本金要求”。

行業(yè)資本金要求對所有的目標(biāo)機構(gòu)及其下屬公司在交易賬戶和銀行賬戶上的風(fēng)險敞口均適用。

英國銀行業(yè)獨立委員會（The Independent Commission on Banking，ICB）成立于2010年，以促進英國銀行業(yè)改革，維護金融穩(wěn)定，推動有效競爭為主要目標(biāo)。

零售業(yè)務(wù)存款（Retail Deposits）即儲戶零售銀行賬戶的存款。此舉與英國的“圍欄（Ring-Fencing）”（即“結(jié)構(gòu)性改革”，Structural Reform）有關(guān)。2013年《銀行改革法案》要求英國的銀行集團通過獨立子公司為該國個人和企業(yè)提供存款支付和透支等服務(wù)，但不能同時從事如購買債券、投資衍生品等可能使其承擔(dān)損失或影響其核心服務(wù)交易賬戶的連續(xù)性活動，此舉實際是將英國零售銀行業(yè)務(wù)與投資銀行業(yè)務(wù)隔離，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。這種作法被稱為“圍欄”或“結(jié)構(gòu)性改革”。該政策于2019年1月1日起正式實施。

遞延股“deferred shares”即干股，也叫發(fā)起人股，一般指無代價贈送的股份，其盈余分配和清償剩余資產(chǎn)的位序排在其他股票之后。

2016年，金融政策委員會發(fā)布系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求監(jiān)管框架最終稿，明確了對“圍欄”銀行和住房協(xié)會設(shè)定系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖要求，上述機構(gòu)也被稱為“系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖機構(gòu)”。由于系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖包含在英國國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）及住房協(xié)會較高資本緩沖框架監(jiān)管中，因此系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖機構(gòu)所涉及的銀行全部屬于國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行。多數(shù)大型英國銀行集團在2017、2018年已陸續(xù)啟動“圍欄轉(zhuǎn)移計劃（ring-fencing transfer scheme，RFTS）”對法律架構(gòu)和經(jīng)營方式進行重組，以應(yīng)對2019年“結(jié)構(gòu)性改革”的正式實施。

核心一級資本也叫普通股一級資本（Common equity Tier 1 Capital），只包括普通股（Common Equity）和留存收益（Retained Earning）。巴塞爾協(xié)議III規(guī)定，少數(shù)股東權(quán)益（minority interest），遞延所得稅（deferred tax）、對其他金融機構(gòu)的投資（holdings in other financial institutions）、商譽（goodwill）等不得計入在內(nèi)。

風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)（Risk-weighted assets）：根據(jù)不同類別資產(chǎn)的風(fēng)險性質(zhì)確定差異化風(fēng)險系數(shù)，并以該風(fēng)險系數(shù)為權(quán)重計算得出的資產(chǎn)。

根據(jù)巴塞爾協(xié)議III，一級資本金（Tie 1）包括CET1 和其他一級資本，如永久性優(yōu)先股（non-cumulative preferred stock）等。

在計算銀行風(fēng)險敞口總額時，不包括與那些企業(yè)同幣種、同期或具有更長期限存款相類似的構(gòu)成中央銀行負債的資產(chǎn)。

高觸發(fā)性附加一級資本（“High-Trigger”Additional Tier 1，AT1）當(dāng)某家銀行的資本金比率合理低位，附加一級資本（可持續(xù)經(jīng)營的管理型資本）會轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者以減記賬面價值的方式彌補損失，以增強機構(gòu)持續(xù)經(jīng)營的韌性。即資本金比率越低，代表著轉(zhuǎn)換股權(quán)和減記的觸發(fā)點越高。

2015年4月，英國政府授予FPC杠桿率設(shè)定的指導(dǎo)權(quán)。

金融政策委員會不能對審慎監(jiān)管局做出有關(guān)具體執(zhí)行方式和時間安排的規(guī)定。

根據(jù)《2000年版金融服務(wù)與市場法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，審慎監(jiān)管局具有要求被監(jiān)管機構(gòu)停止違規(guī)行為，或?qū)ζ鋱?zhí)行經(jīng)濟處罰、對涉事機構(gòu)進行公開彈劾等措施的權(quán)力。

2004年，原中國銀監(jiān)會出臺《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2004〕57號），其中提及“房產(chǎn)支出與收入比”（不得超過50%）和“所有債務(wù)支出與收入比”（不得超過55%）兩個指標(biāo)。

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作者單位：中國人民銀行上海總部公開市場操作部