關(guān)于提高行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理質(zhì)量的探析

杜秋景

摘 要 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”是黨的十九大針對行政事業(yè)單位績效管理提出的新要求。行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理關(guān)注預(yù)算績效管理全流程控制，對提高公共資金使用效率起著關(guān)鍵作用。目前，我國預(yù)算績效管理存在的問題有：預(yù)算績效管理意識薄弱，不夠重視;預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不明確;預(yù)算績效評價體系不科學(xué)，合理性不足，未實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評價體系;績效跟蹤不及時，與日常履職結(jié)合得不緊密;績效激勵約束作用不強。本文針對這些存在的問題，提出合理的建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算績效管理 預(yù)算績效評價

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的概況

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）中指出要做到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。這體現(xiàn)了預(yù)算管理的根本思想：為什么要花公共資金？花多少錢？花這些錢是否值得？

政府績效顧名思義就是政府通過投入人力、財力、物力所形成的產(chǎn)出。預(yù)算績效管理是績效以目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向，對預(yù)算管理進行全過程控制。具體來說就是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)算管理部門需要申報績效目標(biāo)，明確需要投入多少公共資金，產(chǎn)生多少公共價值;在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，需根據(jù)績效申報目標(biāo)對財政資金使用過程進行跟蹤管理，及時糾偏;在預(yù)算完成后，需對照目標(biāo)進行績效評價，并開展結(jié)果反饋和應(yīng)用。

（二）構(gòu)建預(yù)算績效體系的意義

構(gòu)建全面的預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力的抓手，是深化財稅體制改革的手段，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。行政事業(yè)單位工作的目的是提升社會公共服務(wù)質(zhì)量，其工作開展資金來源為財政撥款。首先，保證財政資金的使用效率，促進財政資金的合理流動;其次，通過事前的預(yù)算績效評估嚴(yán)控新增項目，強化預(yù)算自我約束;最后，通過事后的預(yù)算績效評價，壓減無效和低效支出等。這些對于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、解決預(yù)算結(jié)構(gòu)固化和效率不合理矛盾等具有重要意義。

二、預(yù)算績效管理體系的不足

（一）預(yù)算績效管理意識薄弱，不夠重視

行政事業(yè)單位實行預(yù)算以來，對于預(yù)算編制和實施很多單位很重視，但是對于預(yù)算績效管理并不重視，缺乏科學(xué)認(rèn)知，認(rèn)為只要錢按時間、按項目花出去就可以了，對于預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果并不看重。大部分部門績效管理都是財政布置的，各單位突擊填報，應(yīng)付了事，對于預(yù)算績效結(jié)果沒有結(jié)合工作實際改進預(yù)算，考核也是流于形式。預(yù)算部門對于預(yù)算績效管理的認(rèn)識不系統(tǒng)，對于資金跟蹤監(jiān)督不及時，發(fā)現(xiàn)問題無法找到原因，及時糾錯，結(jié)果造成公共資源浪費。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不明確

績效目標(biāo)是工作起點、靈魂定位。財政支出效率原則對使用專項資金的項目設(shè)定計劃期內(nèi)預(yù)計達到的業(yè)績目標(biāo)、產(chǎn)出的效益和產(chǎn)生的效果，用以考量業(yè)績實際完成情況和專項資金使用效益?？冃繕?biāo)是財政支出效率的量化指標(biāo)。政府是非營利單位，不同于企業(yè)對盈利的追求，政府預(yù)算績效目標(biāo)具有長期、難以量、不明確等性質(zhì)，所以政府預(yù)算目標(biāo)更要進行充分論證。但是現(xiàn)實中有的部門目標(biāo)沒有經(jīng)過可行性研究就盲目上報，有的部門目標(biāo)含糊不清，難以對其進行考核。

（三）預(yù)算績效評價體系不科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

績效評價是績效管理的核心內(nèi)容。但是目前政府預(yù)算評價體系建設(shè)評價口徑多、建設(shè)不完善、指標(biāo)設(shè)計碎片化、操作性不強，尚未建立統(tǒng)一的合理科學(xué)的績效指標(biāo)體系。評價指標(biāo)可分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，而政府預(yù)算評價體系定量指標(biāo)少、定性指標(biāo)多，缺乏統(tǒng)一的邏輯，不便于操作。

（四）績效跟蹤不及時，與日常履職結(jié)合得不緊密

行政事業(yè)單位績效管理在日常工作中常出現(xiàn)邊干邊管、干完再管等現(xiàn)象。不少地方側(cè)重于對職責(zé)履行結(jié)果進行績效考核，而忽視了績效管理的日常跟蹤，極容易形成“兩張皮”現(xiàn)象，為績效而績效。有的單位更是為了迎合績效考核而突擊準(zhǔn)備材料、臨時補充工作，造成人力和物力資源浪費，也不符合績效管理的目的，不能及時糾偏糾錯，跟蹤不及時。

（五）預(yù)算績效管理，事后激勵政策約束性不強

預(yù)算績效的考核目的是充分發(fā)揮部門的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高預(yù)算資金的使用效益，推動建設(shè)符合現(xiàn)代化的考核機制體制。但是目前行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理流于形式，沒有將評價結(jié)果責(zé)任到人、公開透明、約束有力，預(yù)算管理體系尚未建立閉環(huán)運行。

三、預(yù)算績效管理體系的改進措施

（一）樹立全過程績效管理理念

樹立預(yù)算績效管理是一種流程管理的理念，而不是單一的結(jié)果。績效流程分為績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價、績效反饋整改等一系列流程。這個過程絕不是一個財務(wù)部門能夠?qū)嵤┑?，也不是一個事后填報的工作，它必須將績效管理理念貫穿于全流程。預(yù)算單位應(yīng)該通過廣泛的培訓(xùn)學(xué)習(xí)與溝通，全面掌握績效管理全流程控制，加快建立“全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤”的績效管理體系。

（二）預(yù)算目標(biāo)經(jīng)過分析論證，符合要求

預(yù)算績效目標(biāo)要與單位的戰(zhàn)略目標(biāo)一致，要想確定行政事業(yè)單位的預(yù)算目標(biāo)，必須收集相關(guān)資料，進行調(diào)查和研究，系統(tǒng)分析內(nèi)外部的宏觀環(huán)境、政府財政環(huán)境和部門的現(xiàn)狀制定目標(biāo)。目標(biāo)要符合要求：長期性原則，項目目標(biāo)要著眼于未來，而不局限于目前的狀況;適應(yīng)性原則，目標(biāo)設(shè)定要符合國家宏觀環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和部門職責(zé);可衡量性，目標(biāo)設(shè)定要定量與定性相結(jié)合，以定量為主，定性為輔;可實現(xiàn)原則，目標(biāo)設(shè)定要符合單位的實際情況，不能盲目上馬，好高騖遠。

（三）借鑒平衡計分卡，建立基本的績效評價模型

政府平衡計分卡是基于部門預(yù)算績效目標(biāo)，從財務(wù)、部門外部、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)和成長4個維度將目標(biāo)細(xì)化成具體的、相互平衡的績效指標(biāo)體系。以定量為主，定量定性相結(jié)合。

第一，財務(wù)層面。政府具有非營利性，政府的資金來源大部分來自財政補助款，合理編制預(yù)算，強化預(yù)算執(zhí)行，合理開支?？捎萌缦轮笜?biāo)衡量：當(dāng)年預(yù)算支出完成率、本年項目支出占總項目支出比（跨年）、項目支出比例。

第二，部門外部層面。國家行政部門承擔(dān)著推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重要職責(zé)?？捎萌缦轮笜?biāo)衡量：單位部門公共關(guān)系處理滿意度、社會責(zé)任完成比率、企業(yè)個人客戶服務(wù)滿意度。

第三，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面。為了使單位總體目標(biāo)得以實現(xiàn)，行政事業(yè)單位應(yīng)該建立業(yè)務(wù)的內(nèi)部流程圖，指標(biāo)主要包括實際平均服務(wù)周期占規(guī)定周期的比率、及時提供公共產(chǎn)品占總公共產(chǎn)品的比率等。

第四，學(xué)習(xí)和成長層面。員工對行政事業(yè)單位來說是最重要的無形資產(chǎn)，是一個單位可持續(xù)發(fā)展的重要因素?？捎萌缦轮笜?biāo)衡量：員工保持率、員工培訓(xùn)率、員工滿意度等。

（四）預(yù)算績效跟蹤，與日常履職相結(jié)合

績效跟蹤是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不能缺少。將預(yù)算績效監(jiān)控系統(tǒng)與內(nèi)控業(yè)務(wù)流程、財政一體化系統(tǒng)有機結(jié)合起來，與日常履職相銜接，建立預(yù)算評價的反饋機制，定期匯總信息，將實際值與目標(biāo)值進行比較，設(shè)定偏離百分比，對于偏離設(shè)定百分比的，及時報警并自動反饋給主要領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算項目及時凍結(jié)，將預(yù)算跟蹤評價結(jié)果反饋給相關(guān)部門，及時查找預(yù)算，糾正偏差。

（五）建立獎懲機制和信息公開管理平臺

為確保預(yù)算結(jié)果的有效使用，必須建立科學(xué)的獎懲機制，確保預(yù)算有效運行。按“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求考核相關(guān)人員。在績效管理時對職責(zé)進行分解，有系統(tǒng)的管理方案。根據(jù)職責(zé)分解將預(yù)算責(zé)任細(xì)化到人，然后根據(jù)預(yù)算評價結(jié)果，對個人進行考評，既要有責(zé)任約束，還要有激勵機制，同時還要建立預(yù)算績效公開平臺，通過社會輿論倒逼績效管理體系進步，使行政公開透明，形成有獎有罰的閉環(huán)體系。

四、結(jié)語

在大力減稅降費經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展背景下，在如何既切實為企業(yè)和個人減負(fù)，又緩解財政收支壓力的問題上，行政事業(yè)單位面臨著新的挑戰(zhàn)。預(yù)算是否有效使用，對公共事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起著關(guān)鍵的作用。預(yù)算績效管理是切實解決這一問題的主要途徑。預(yù)算績效管理要確定準(zhǔn)確的預(yù)算績效管理目標(biāo)，完善績效評價體系，實時跟蹤預(yù)算績效完成情況，建立反饋、獎懲機制，構(gòu)建公開透明的預(yù)算公開信息平臺。

（作者單位為南京市江北新區(qū)投資建設(shè)代辦服務(wù)中心）

參考文獻

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