我國(guó)金融業(yè)差異化監(jiān)管法律規(guī)制研究

李康

[提要] 全球金融一體化進(jìn)程正在穩(wěn)步加快，中國(guó)金融業(yè)也努力向前邁進(jìn)。但是，相關(guān)立法滯后于金融實(shí)踐，金融綜合管理監(jiān)管仍處于探索階段，中國(guó)的金融監(jiān)管也迫切需要改變監(jiān)管方式和適應(yīng)方式。本文從金融科技對(duì)金融業(yè)的影響開始，闡述金融差異化監(jiān)管相關(guān)理論依據(jù)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)差異化監(jiān)管立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，最終提出我國(guó)金融業(yè)差異化監(jiān)管制度的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)有必要協(xié)調(diào)監(jiān)管立法與監(jiān)管模式，修訂現(xiàn)行法律，合理分配金融立法機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和受監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的財(cái)務(wù)規(guī)則制定權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)金融業(yè)差別監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：金融科技;金融綜合經(jīng)營(yíng);差異化監(jiān)管;金融規(guī)制制定權(quán)分配;法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年1月8日

一、引言

金融發(fā)展的腳步印證科技的不斷進(jìn)步，而與金融業(yè)伴生的金融監(jiān)管則一同跟隨著科技創(chuàng)新的步伐不斷向前發(fā)展。科技創(chuàng)新推動(dòng)金融業(yè)發(fā)生變革式的升級(jí)與轉(zhuǎn)型，曾經(jīng)橫亙于金融與非金融之間的界線逐漸模糊，金融新業(yè)態(tài)也必將在科技創(chuàng)新中誕生、走向成熟。

由金融一體化帶來的競(jìng)爭(zhēng)壓力增大，內(nèi)在性的要求各國(guó)積極尋求金融市場(chǎng)體制變革，改變當(dāng)前監(jiān)管模式，適應(yīng)性地進(jìn)行金融綜合經(jīng)營(yíng)監(jiān)管探索，結(jié)合各自的國(guó)情，在機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管、傘形監(jiān)管和“雙峰式”監(jiān)管等模式中尋求適合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)管模式，從而實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的適應(yīng)性跨越與轉(zhuǎn)換。當(dāng)前我國(guó)仍處于推動(dòng)金融綜合經(jīng)營(yíng)嘗試階段，2015年交行混改便是我國(guó)金融業(yè)混合經(jīng)營(yíng)的標(biāo)志性事件，此后，2017年11月成立的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“金穩(wěn)會(huì)”）便是同步嘗試監(jiān)管體制改革的一次良好開端。金融綜合經(jīng)營(yíng)監(jiān)管嘗試體制化變革，但并未涉及相關(guān)配套法律法規(guī)的制定、修改及完善，存在立法空白問題。盡管金穩(wěn)會(huì)已經(jīng)成立，但其宗旨在于協(xié)調(diào)“一行兩會(huì)”在監(jiān)管中產(chǎn)生矛盾的地方，并彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)管體制“一行兩會(huì)”在監(jiān)管中的盲區(qū)，但能夠呈現(xiàn)的監(jiān)管力度有限，到目前為止，并未從根本上改變我國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管主要體制，實(shí)際上仍然保持著相對(duì)獨(dú)立的分業(yè)監(jiān)管體制。

二、我國(guó)金融業(yè)差異化監(jiān)管理論基礎(chǔ)

（一）差異化監(jiān)管內(nèi)涵

1、對(duì)金融綜合機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)的差別監(jiān)管。金融綜合管理實(shí)際上是一種跨越式的運(yùn)作。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在單一業(yè)務(wù)中運(yùn)作，金融綜合運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開展多種業(yè)務(wù)。雖然集成管理是多個(gè)業(yè)務(wù)的集合，但會(huì)有交叉。相反，有必要探討如何相互協(xié)調(diào)，并實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管目標(biāo)到監(jiān)管行動(dòng)的最有效監(jiān)督。

雖然在全能銀行及金融控股公司兩種模式下的銀行子公司的業(yè)務(wù)相對(duì)單一，但是實(shí)際中的業(yè)務(wù)運(yùn)作模式卻十分豐富。如果一個(gè)企業(yè)的性質(zhì)難以定義，則必然很難將其歸因于某個(gè)領(lǐng)域。金融綜合運(yùn)營(yíng)組織跨越橫向業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的多個(gè)領(lǐng)域，垂直行為涉及多個(gè)方面。適當(dāng)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為也是必要的。因此，傳統(tǒng)的單獨(dú)業(yè)務(wù)在金融監(jiān)管和金融監(jiān)管方面存在差異，差異化監(jiān)管是必要的。

2、母公司與各子公司在金融一體化經(jīng)營(yíng)中的差別監(jiān)管。母公司是獨(dú)立的法人實(shí)體，且存在控制權(quán)集中或分散的情況。在控制權(quán)集中的環(huán)境中，如果母公司過于介入子公司的運(yùn)營(yíng)，將剝奪子公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán);然而，在控制權(quán)過度分散的環(huán)境中，盡管賦予子公司高度自治的權(quán)力，但是可能面臨母公司對(duì)子公司約束力大幅削弱的情況，將可能導(dǎo)致子公司在過于業(yè)務(wù)自由的環(huán)境中脫離母公司的整體規(guī)劃目標(biāo)，這對(duì)母公司的發(fā)展也可能造成不利影響?；谀缸庸镜念I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，無論處于控制權(quán)集中或分散的情形，母公司始終承擔(dān)主導(dǎo)地位，子公司則必要地負(fù)有業(yè)務(wù)執(zhí)行的職責(zé)。就母子公司在設(shè)計(jì)誕生之初的根本任務(wù)的差別，監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢(shì)，適用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管方法。如，子公司同母公司的關(guān)聯(lián)方聯(lián)系密切，則可以合理且必要的懷疑二者之間存在關(guān)聯(lián)交易。但母子公司均為獨(dú)立的法人實(shí)體，盡管母公司對(duì)子公司享有控制權(quán)，但一般情況下，其并不對(duì)子公司承擔(dān)額外義務(wù)。此時(shí)，對(duì)于此類潛在關(guān)聯(lián)交易可能出現(xiàn)監(jiān)管失靈，因此在防止內(nèi)部交易的基礎(chǔ)上，有必要設(shè)計(jì)一個(gè)系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的正?；?，并強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)對(duì)母公司的預(yù)防性監(jiān)督來防止母公司不當(dāng)行為的可能性。

監(jiān)管主要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，因此監(jiān)管方式自然不同。在監(jiān)管方面，銀行普遍重視資金安全，通過貨幣資金監(jiān)管等各種檢查活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管;其次，由于監(jiān)管程度的原因，子公司基于決策權(quán)獨(dú)立性的差別而產(chǎn)生不同責(zé)任。同時(shí)，考慮到不同子公司對(duì)母公司的貢獻(xiàn)程度之差別，子公司也應(yīng)當(dāng)受到不同程度的監(jiān)督。

（二）包容性監(jiān)管理念。金融包容性監(jiān)管包括差異性、適當(dāng)性和靈活性等內(nèi)涵。差異性是指具體情況具體分析，比之傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，金融綜合經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)必然存在較多差異，不可避免地要求實(shí)施差別監(jiān)管;適度監(jiān)督主要是掌握監(jiān)督的極限。過度監(jiān)管會(huì)降低監(jiān)管效率，滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。此外，過度監(jiān)管必然壓縮金融市場(chǎng)的適當(dāng)發(fā)展空間，確保適度監(jiān)管，為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造穩(wěn)定的有發(fā)展空間的商業(yè)環(huán)境才是監(jiān)管的恰當(dāng)目標(biāo);靈活的監(jiān)督主要是監(jiān)督手段不能過度興奮，組織內(nèi)部的人員是理性的經(jīng)濟(jì)人。

綜合管理本身就是對(duì)金融包容性概念的解釋，因此將包容性監(jiān)管的概念應(yīng)用于金融一體化管理是合理的。金融機(jī)構(gòu)通過風(fēng)險(xiǎn)分散保持行業(yè)穩(wěn)定。包容性監(jiān)管便是將對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管擴(kuò)大至其子公司或關(guān)聯(lián)方，乃至上述機(jī)構(gòu)的工作人員，實(shí)現(xiàn)下沉式包覆性監(jiān)管。以人員監(jiān)管為取向而非權(quán)力監(jiān)管。此外，包容性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，從而最大限度地發(fā)揮社會(huì)合力。

三、中國(guó)金融業(yè)差別監(jiān)管法現(xiàn)狀分析

（一）金融差異化監(jiān)管無法可依。金融綜合經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展之大勢(shì)，多元化的金融機(jī)構(gòu)相繼崛起，但到目前為止，還未出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范金融綜合經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的不合法不合規(guī)之現(xiàn)象。作為典型的成文法國(guó)家，中國(guó)通過立法、修法的方式逐步完善對(duì)不同階段的社會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制。但到目前為止，金融差異化監(jiān)管仍然無法可依。交行作為混改試點(diǎn)企業(yè)，為我國(guó)銀行業(yè)混合改革拉開帷幕，盡管四大銀行均已獲得經(jīng)營(yíng)兩類以上金融業(yè)務(wù)的許可證，可是卻沒有明確的法律根基，金融一體化經(jīng)營(yíng)尚未得到法律承認(rèn)。中國(guó)的金融綜合經(jīng)營(yíng)監(jiān)管缺乏相關(guān)法律和政策的指導(dǎo)。無法面對(duì)其發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，之后的糾正和救濟(jì)成本也會(huì)增加。現(xiàn)行法律是針對(duì)不同行業(yè)的單獨(dú)業(yè)務(wù)發(fā)布的法律，交叉運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域仍然存在監(jiān)管漏洞。此外，現(xiàn)行法律側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的某一種行為進(jìn)行監(jiān)管，而未能實(shí)現(xiàn)將多個(gè)有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的行為串聯(lián)起來進(jìn)行整體化監(jiān)管，缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的全面性監(jiān)管。

監(jiān)管層依照現(xiàn)有法律法規(guī)展開監(jiān)管，法律法規(guī)制定的缺失致使出現(xiàn)監(jiān)管空白或監(jiān)管斷層現(xiàn)象，某些金融領(lǐng)域肆意生長(zhǎng)而出現(xiàn)亂象。金融綜合經(jīng)營(yíng)已經(jīng)先行，檢測(cè)出諸多問題與疑點(diǎn)，因而，筆者認(rèn)為，金融差異化監(jiān)管無法可依是當(dāng)前亟待解決的問題。

（二）現(xiàn)行立法不能滿足需要。在具體的法律法規(guī)方面，監(jiān)管只指出應(yīng)該努力建立一個(gè)沒有具體規(guī)定的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。在上層法律中，相關(guān)部門法中有一項(xiàng)排除條款為放寬綜合行動(dòng)留下了空間，故此，其他法律法規(guī)不太可能產(chǎn)生偏差。但現(xiàn)實(shí)情況是，相關(guān)法規(guī)實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重滯后。法律法規(guī)的制定落后于金融實(shí)踐，但金融實(shí)踐卻不會(huì)因此放慢步伐。缺乏統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，便導(dǎo)致各監(jiān)管部門未能明確界定各自監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管權(quán)力亦未能明晰地分配到位，監(jiān)管空白和監(jiān)管重復(fù)便成為監(jiān)管模式更替時(shí)期的主要問題。即使金融綜合管理機(jī)構(gòu)依舊按照分業(yè)監(jiān)管模式進(jìn)行監(jiān)管，由于銀行業(yè)為我國(guó)金融行業(yè)的支柱，而證券和保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展仍處于相對(duì)落后的階段，故以綜合經(jīng)營(yíng)的銀行為例，假設(shè)每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都可以有效地監(jiān)督該領(lǐng)域，但由于缺乏有效的信息共享機(jī)制，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)可以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，但對(duì)于整體風(fēng)險(xiǎn)則較難把控。近年來，綜合管理已成為一大趨勢(shì)，中國(guó)已建立了金融綜合經(jīng)營(yíng)三方聯(lián)席會(huì)議制度。然而，由于其持有的數(shù)量很少，它不是一個(gè)持續(xù)的監(jiān)管行為，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、我國(guó)金融業(yè)差異監(jiān)管體系可行路徑建議

（一）監(jiān)管立法與監(jiān)管模式的協(xié)調(diào)。中國(guó)金融綜合治理的監(jiān)管，首先必須解決不能依賴的問題，監(jiān)管立法與監(jiān)管模式是配套協(xié)調(diào)的。若某國(guó)金融一體化采用統(tǒng)一管理模式，則直接監(jiān)管模式將更加適合統(tǒng)一管理模式，此時(shí)建立統(tǒng)一的監(jiān)管法律體系將最大化發(fā)揮直接監(jiān)管的作用，一如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的金融立法便是采取統(tǒng)一的監(jiān)管法律體系;反之，若某國(guó)金融一體化選擇二元甚至多元化的模式，簡(jiǎn)介監(jiān)管模式則更加適用于此種情形，不設(shè)立統(tǒng)一法律，轉(zhuǎn)而選擇改善相關(guān)的部門規(guī)定，以完善監(jiān)管立法，如加拿大便是采用此種模式。由于中國(guó)的金融綜合經(jīng)營(yíng)采用多元化的業(yè)務(wù)模式，基于監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管模式的內(nèi)部一致性，中國(guó)的金融綜合管理監(jiān)督立法應(yīng)該更適合多元化的立法模式，可以改進(jìn)相關(guān)的部門法律，而不是引入新的法律。因?yàn)閱我坏膶I(yè)法很難滿足復(fù)雜財(cái)務(wù)關(guān)系的需要。根據(jù)現(xiàn)行立法，對(duì)部門法進(jìn)行修訂和完善，可以調(diào)整多元化的社會(huì)關(guān)系。同時(shí)，在現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)上維護(hù)法律，立法工作量小，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)關(guān)系的影響也很小。

（二）統(tǒng)一立法與分別立法的選擇。統(tǒng)一立法模式是將現(xiàn)行商業(yè)銀行法，證券法和其他適用于金融綜合業(yè)務(wù)的部門法的規(guī)定納入新的法律。適用于金融綜合業(yè)務(wù)的大型業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的法律，如臺(tái)灣地區(qū)的金融控股公司法。但是，這種立法模式意味著除了引入新法律之外，還需要調(diào)整商業(yè)銀行法和公司法等相關(guān)部門法律的不一致之處，無疑工作量巨大;另一種方法是在各部門法律中增加金融綜合業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定。在金融一體化運(yùn)作中，各種制度不僅需要考慮公司法的一般規(guī)定，還需要考慮證券法、金融法和保險(xiǎn)法的規(guī)定。由于各部門法律中存在許多重復(fù)性規(guī)定，因此有必要進(jìn)行整合和刪除，以便協(xié)調(diào)相關(guān)的法律規(guī)定。由于中國(guó)目前的金融部門法已經(jīng)運(yùn)作了幾年，金融業(yè)的發(fā)展使得金融法的修訂勢(shì)在必行。因此，選擇修訂現(xiàn)行法律比重新制定新法律更為可行。在修訂法律的過程中，要注意資本充足率，金融綜合經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出等監(jiān)管盲點(diǎn)。同時(shí)，要注意相關(guān)部門法的協(xié)調(diào)，不存在沖突。

（三）合理分配財(cái)務(wù)規(guī)則。盡管監(jiān)管趨嚴(yán)，筆者認(rèn)為在尊重金融法律基本原則的基礎(chǔ)上，面對(duì)由金融科技創(chuàng)新帶來的極端信息不對(duì)稱情形，仍然有必要堅(jiān)決給予監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管規(guī)則的自主權(quán)以適應(yīng)金融市場(chǎng)，同時(shí)通過制定內(nèi)部規(guī)則賦予受監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合規(guī)的自主權(quán)。一方面立法機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間確定規(guī)則制定權(quán)分配。立法機(jī)構(gòu)制定的金融規(guī)則不得隨意變動(dòng)，相對(duì)保持穩(wěn)定，遇及需要修改金融規(guī)則的情形，應(yīng)當(dāng)按照特定程序?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)修改;金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的財(cái)務(wù)規(guī)則相對(duì)充滿活力，以適應(yīng)金融市場(chǎng)的波動(dòng)和變化。這一動(dòng)態(tài)規(guī)則調(diào)整機(jī)制通過在監(jiān)管過程中的監(jiān)管-信息反饋-規(guī)則調(diào)整來實(shí)現(xiàn);另一方面是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和受監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間確定規(guī)則制定權(quán)分配。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求最低監(jiān)管要求，并要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取更高的審慎標(biāo)準(zhǔn)。在金融法律規(guī)則層面，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相對(duì)穩(wěn)定的法律規(guī)范固定為法律層面的內(nèi)容并做相應(yīng)的詳細(xì)規(guī)定;在金融監(jiān)管規(guī)則層面，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的自主決定權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)于金融市場(chǎng)變化密切相關(guān)的業(yè)務(wù)規(guī)則和技術(shù)性監(jiān)管規(guī)則的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性調(diào)整;在受監(jiān)管機(jī)構(gòu)自律規(guī)則的層面上，受監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在滿足金融監(jiān)管規(guī)則規(guī)定的監(jiān)管要求的前提下，設(shè)定更為審慎和保守的比率。

注釋：①機(jī)構(gòu)監(jiān)管是按照不同機(jī)構(gòu)來劃分監(jiān)管對(duì)象的金融監(jiān)管模式，如銀行機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信托機(jī)構(gòu)等。②功能監(jiān)管是按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)來劃分監(jiān)管對(duì)象的金融監(jiān)管模式，如將金融業(yè)務(wù)劃分為銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，而不管從事這些業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)如何。③傘形監(jiān)管是指金融控股公司的各個(gè)子公司根據(jù)業(yè)務(wù)不同接受不同行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。④“雙峰式”監(jiān)管是指依據(jù)金融監(jiān)管目標(biāo)設(shè)置兩頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中，一類機(jī)構(gòu)專門對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)進(jìn)行審慎監(jiān)管，以控制金融業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);而同時(shí)設(shè)立另一類機(jī)構(gòu)專門對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性管理和保護(hù)消費(fèi)者利益的管理。⑤銀行混改，是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的一項(xiàng)政策。其中，交行在當(dāng)時(shí)曾經(jīng)歷三輪漲停，且資本結(jié)構(gòu)優(yōu)良，適合進(jìn)行混合所有制改革，交行的混合所有制改革打響了我國(guó)銀行業(yè)混合所有制改革的頭炮。⑥“一行三會(huì)”是我國(guó)當(dāng)前金融市場(chǎng)的監(jiān)管主體，分別指的是人行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)。⑦差異化監(jiān)管包括由于監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管方式等不同而引起的差異化，此外，不同機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的橫向或縱向業(yè)務(wù)性質(zhì)差異決定其監(jiān)管機(jī)構(gòu)差異。

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