新中國(guó)成立以來(lái)高校宏觀管理制度的變遷及其特征
——兼論其變遷的行為主體、動(dòng)力與模式

楊夢(mèng)曉，周繼良，吳 肖

(江蘇師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

一、文獻(xiàn)述評(píng)與問(wèn)題的提出

新中國(guó)成立以來(lái)，高校宏觀管理制度隨著高等教育自身發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷革新。梳理、總結(jié)其變遷的階段及特征，討論變遷的行為主體、動(dòng)力、模式等，有利于進(jìn)一步理清政府與大學(xué)的關(guān)系，科學(xué)地理解大學(xué)的主體作用和應(yīng)有功能。

(一)文獻(xiàn)回顧與評(píng)價(jià)

學(xué)界關(guān)于高校宏觀管理制度的研究聚焦兩個(gè)問(wèn)題。一是高校管理制度基本內(nèi)涵，如鄔大光認(rèn)為，高校管理制度包括宏觀和微觀兩個(gè)層面，前者包括大學(xué)管理體制、投資及辦學(xué)體制等，后者包括大學(xué)組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、教學(xué)及學(xué)生管理制度等[1]。很多學(xué)者都認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)管理制度就是微觀層面的現(xiàn)代大學(xué)制度，是指在一定大學(xué)制度框架的指導(dǎo)下，學(xué)校根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要以及自身所面對(duì)的諸多問(wèn)題而制定的對(duì)機(jī)構(gòu)、人員、工作中的責(zé)任權(quán)利關(guān)系進(jìn)行界定的規(guī)則總和[2]。二是高校辦學(xué)自主權(quán)，可分為兩類：一類是對(duì)高校自主權(quán)內(nèi)涵、發(fā)展以及意義的探討，涉及國(guó)外理論借鑒、中國(guó)高校自主權(quán)特征辨析、制度政策回顧等，如有學(xué)者指出有必要對(duì)我國(guó)高校自主權(quán)行使的界限加以研究[3]；另一類是具體問(wèn)題研究，如高校法人化制度建設(shè)、政府與高校關(guān)系的均衡等研究，如有學(xué)者期望在保障各個(gè)利益相關(guān)者權(quán)利的前提下，通過(guò)章程來(lái)實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)[4]。

可以看到，高校管理制度的研究涉及內(nèi)外部制度兩個(gè)方面。學(xué)者對(duì)高校管理制度的定義也有宏觀和微觀上的差異，或關(guān)注高校自主權(quán)本身的變遷，或探討高校與政府權(quán)力的博弈，或涉及管理微觀環(huán)節(jié)。實(shí)際上，高校辦學(xué)自主權(quán)本身就是高校管理制度的核心，高校自主權(quán)的演變本身就反映了政府與高校之間關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。

(二)問(wèn)題的提出

高校辦學(xué)自主權(quán)是高校管理制度的核心，它反映了政府與高校之間的關(guān)系，應(yīng)屬于高校宏觀管理制度的范疇。本文將在已有研究基礎(chǔ)上，基于對(duì)“制度”新的理解，重點(diǎn)考查高校宏觀管理制度的變遷及其特征。

《辭海》中“制度”的解釋是：一種“規(guī)程”或“系”；要求成員共同遵守、按一定程序辦事的規(guī)程。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物道格拉斯·諾斯(Douglass C.North)認(rèn)為：“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！盵5]從社會(huì)學(xué)的角度加以考查，制度也可以說(shuō)是“社會(huì)的博弈規(guī)則，或更嚴(yán)格地說(shuō)是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)表達(dá)，制度就是定義和限制個(gè)人的決策集合”[5]7。制度作為一個(gè)游戲規(guī)則，其作用在于提供一種秩序。

本文將制度界定為一種規(guī)范，確定不同主體在某一活動(dòng)中的關(guān)系的規(guī)范。由此，高校宏觀管理制度主要是指宏觀管理過(guò)程中呈現(xiàn)的政府與高校的關(guān)系，即政府與高校的權(quán)力分配、政府對(duì)高校發(fā)展采取的宏觀調(diào)控手段以及最關(guān)鍵的高校辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題。這能夠反映出高校自主權(quán)的行使程度，怎么一步步從無(wú)到有、從小到大、從寬到嚴(yán)發(fā)展的。

二、高校宏觀管理制度變遷的階段劃分

制度變遷是“制度的創(chuàng)立、變更以及隨時(shí)間的變化而被打破的過(guò)程”[5]225。高校管理相關(guān)政策對(duì)于高校管理變革起到了重要作用。因此，在研究制度變遷的時(shí)候，需考查新中國(guó)成立以來(lái)高等教育管理相關(guān)政策文件，并分析其階段性特征。

(一)行政主導(dǎo)階段：高校自主權(quán)缺位(1949-1977年)

1949年中國(guó)高等教育基礎(chǔ)還很薄弱，當(dāng)時(shí)高校數(shù)量?jī)H為205所，在校生10.65萬(wàn)人。此時(shí)高等教育管理制度經(jīng)歷了幾次變革，是典型的中央高度集中統(tǒng)一，行政主導(dǎo)至上。

1950年《高等學(xué)校暫行規(guī)程》確立了對(duì)全部高校實(shí)施集中領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，為此后進(jìn)行高校公有化改造和大規(guī)模院系調(diào)整作了制度準(zhǔn)備。1952年至1953年，院系調(diào)整任務(wù)基本完成，我國(guó)形成了以工科學(xué)校為主的高校布局，全部由公立高校組成，由教育部和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委直接管理。文法商科在校生占大學(xué)生的比例由1947年的47.6%下降到1952年的22.5%，1957年又下降到9.6%。這次院系調(diào)整基本上確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代集權(quán)式高校宏觀管理制度的基本框架。1953年之后，改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到教學(xué)管理領(lǐng)域，按專業(yè)制訂全國(guó)性教學(xué)計(jì)劃，在客觀上加強(qiáng)了以行政手段對(duì)高校內(nèi)部具體事務(wù)的管理和控制。1958年《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問(wèn)題的規(guī)定》提出要根據(jù)中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的原則，加強(qiáng)地方對(duì)教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理，意在調(diào)動(dòng)地方政府的辦學(xué)積極性[6]。截至1959年，高等學(xué)校增加至841所。1960年又新增了448所，高校總數(shù)達(dá)到1289所。1961年《高教六十條》對(duì)教育部和地方政府之間的分工作出了明確規(guī)定，這標(biāo)志著我國(guó)高校從照搬蘇聯(lián)辦學(xué)模式到嘗試走中國(guó)高校管理之路。1966-1976年爆發(fā)了文化大革命，高等教育管理又進(jìn)入了無(wú)序狀態(tài)。

這個(gè)階段政府以政治性的經(jīng)驗(yàn)決策、以權(quán)威的行政指令主導(dǎo)高校發(fā)展，高校很大程度上成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。所進(jìn)行的改革主要體現(xiàn)在政府向高校的收權(quán)和放權(quán)上，幾乎沒(méi)有張力緩解，高校辦學(xué)自主權(quán)還沒(méi)有制度體系的保障。新中國(guó)剛成立，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一集權(quán)管理，有利于迅速恢復(fù)和構(gòu)建穩(wěn)定的高等教育秩序，但高校辦學(xué)自主性沒(méi)有得到釋放，不利于高校為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

(二)政策推進(jìn)階段：高校自主權(quán)的興起(1978-1992年)

改革開放后，政府逐步為高校“松綁”，高校發(fā)展不再僅僅是政府行為，成為多元利益主體共同推動(dòng)的進(jìn)程。同時(shí)，高校改革動(dòng)力開始具有高?；谧陨砝娴尿?qū)動(dòng)因素，出現(xiàn)了誘導(dǎo)型變遷特征。

1979年12月，復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青等人在《人民日?qǐng)?bào)》撰文，呼吁政府“給高等學(xué)校一點(diǎn)辦學(xué)自主權(quán)”[7]，自此開啟了以擴(kuò)大高校自主權(quán)為重點(diǎn)的高校管理體制改革?！?985決定》明確提出簡(jiǎn)政放權(quán)、賦予高校辦學(xué)自主權(quán)的思想，認(rèn)為高校自主權(quán)涵蓋了人事、招生、教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)與國(guó)際交流。這是政府在政策層面上第一次提出了擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，是國(guó)家尊重高校辦學(xué)規(guī)律的體現(xiàn)，為繼續(xù)擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)留下了政策操作空間。但是囿于時(shí)代的局限，《1985決定》對(duì)高校自由精神缺乏足夠的理解，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到高校辦學(xué)自主權(quán)是高校自身應(yīng)有的權(quán)利。1986年頒布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》明確了高校自主權(quán)的八大具體內(nèi)容，包括人事管理、學(xué)生招生、教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、基建、職稱評(píng)審和國(guó)際學(xué)術(shù)交流。

在這一階段，政府與高校關(guān)系開始新的轉(zhuǎn)變，高校自主權(quán)第一次提出并擴(kuò)大，政府由全盤規(guī)劃轉(zhuǎn)向宏觀管理并注重地方活力的發(fā)揮，為高等教育的健康、持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

(三)法律定權(quán)階段：高校自主權(quán)的具化(1993-2009年)

1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立成為制度變革最主要的宏觀背景?！?993綱要》標(biāo)志著我國(guó)高校自主權(quán)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)換。該文件提出要確立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制，并明確指出要使高校成為獨(dú)立的法人實(shí)體，進(jìn)一步確認(rèn)和擴(kuò)大了高校辦學(xué)自主權(quán)的具體權(quán)限，提出了處理政府和大學(xué)關(guān)系的多樣化手段，令人耳目一新?！?993綱要》重點(diǎn)是理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是教育權(quán)力的重新調(diào)整，主要是權(quán)力從教育行政部門向高校轉(zhuǎn)移，但還未上升到國(guó)家法律層次。

社會(huì)主義法治建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，為高校辦學(xué)自主權(quán)從政策層面上升到法律層面提供了制度氛圍。1995年《中華人民共和國(guó)教育法》對(duì)高校法人資格進(jìn)行了明確。1998年《中華人民共和國(guó)高等教育法》從法律層面規(guī)定高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，并確認(rèn)高校擁有七項(xiàng)自主權(quán)。這標(biāo)志著我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)從政策走向法律，從此獲得法律規(guī)范的保障。如《高等教育法》第11條規(guī)定了自主辦學(xué)原則，細(xì)化了辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容，激發(fā)了高校活力，為推動(dòng)高校人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新提供基本的法律保障?！?003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》就教育立法和政府行政職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了規(guī)定，提出建立公共教育管理和服務(wù)體系，依法保障地方的教育統(tǒng)籌和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

這一階段高校自主權(quán)從抽象到具體，得到法律確認(rèn)與落實(shí)，促使高校在法律框架內(nèi)實(shí)施有自我特色的發(fā)展計(jì)劃；同時(shí)法律地位的確認(rèn)也是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誘惑下高校不法行為的有利約束。法人地位的確立也反映了政校關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡的雙向性，一方面是政府對(duì)高等教育的適度放權(quán)，另一方面是高校在社會(huì)責(zé)任下的有限自主。

這一階段的改革效果顯著，特別是1999年高校擴(kuò)招以來(lái)，高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)大，1978年，高等教育毛入學(xué)率僅為1.2%，到2007年就達(dá)到了23%，高等教育規(guī)模居于世界第一，成為名副其實(shí)的高等教育大國(guó)。

高等教育規(guī)模的擴(kuò)大離不開管理制度的牽引和規(guī)范，但擴(kuò)招也帶來(lái)了一些問(wèn)題。大眾化背景下高校的組織結(jié)構(gòu)、高校與外界的關(guān)系都發(fā)生了變化。高等教育管理要更關(guān)注教育質(zhì)量提升和人才培養(yǎng)模式變化，關(guān)注本科教育和學(xué)生發(fā)展，關(guān)注這些新改革所引起的高校內(nèi)部組織制度變化以及與外部環(huán)境關(guān)系的重新構(gòu)建問(wèn)題。

(四)規(guī)范治理逐步推進(jìn)階段：高校自主權(quán)的落實(shí)(2010年至今)

2010年經(jīng)濟(jì)、政治等體制改革不斷深入，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略的提出，對(duì)管理制度改革提出了更高要求。

在新形勢(shì)下，黨的十七大做出了“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)”的重大戰(zhàn)略部署，以此為指導(dǎo)，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(簡(jiǎn)稱《綱要(2010—2020年)》)明確提出“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”及其相關(guān)內(nèi)容，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和全面部署，從結(jié)構(gòu)安排上，將政校分立、管辦分離內(nèi)容前置，為真正落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)提供寬松環(huán)境?！蛾P(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》等文件相繼出臺(tái)，意在將辦學(xué)自主權(quán)落到實(shí)處[8]。教育部前部長(zhǎng)袁貴仁在2014年全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話《深化教育領(lǐng)域綜合改革 加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，提出應(yīng)采取“轉(zhuǎn)變政府職能，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[9]等措施。2015年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》對(duì)構(gòu)建政府、學(xué)校和社會(huì)新型關(guān)系進(jìn)行了較為詳盡的部署，并明確提出了2020年教育治理的具體目標(biāo)，即基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局。

2017年10月，黨的十九大提出了實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的要求，要牢牢抓住提高質(zhì)量這個(gè)“綱”。在此背景下，2018年高等教育領(lǐng)域首個(gè)《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)，涵蓋了普通高校本科專業(yè)目錄中全部92個(gè)本科專業(yè)類、587個(gè)專業(yè)，涉及全國(guó)高校56000多個(gè)專業(yè)點(diǎn)，對(duì)適用專業(yè)范圍、培養(yǎng)目標(biāo)、規(guī)格、師資隊(duì)伍、教學(xué)條件、質(zhì)量保障體系建設(shè)都做了明確要求。這是政府對(duì)高校專業(yè)學(xué)科設(shè)置權(quán)的規(guī)范和嚴(yán)控，促進(jìn)了管理制度的完善。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出在高校內(nèi)通過(guò)核減、撤并等方法控編減編，并隨自然減員逐步收回編制。高校不納入編制管理是近兩年來(lái)探索高校去行政化改革的一大重要突破。實(shí)際上是對(duì)高校法律主體地位進(jìn)行再定位的過(guò)程，高校不再是行政權(quán)力在高等教育領(lǐng)域的延伸，而是享有獨(dú)立的法律主體地位。

這一階段，政府以《綱要(2010—2020年)》為指導(dǎo)，相繼出臺(tái)了一系列政策文件，對(duì)高校的具體權(quán)力等做了進(jìn)一步的落實(shí)和規(guī)定，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，高校自主權(quán)的落實(shí)得到實(shí)際推進(jìn)。

三、高校宏觀管理制度的變遷特點(diǎn)

制度變遷理論的代表人物道格拉斯·諾斯從制度變遷的行為主體、動(dòng)力、模式、路徑等方面剖析社會(huì)制度變遷的內(nèi)在機(jī)理，為探討高校宏觀管理制度演變提供一個(gè)可資借鑒的分析視角。

(一)推動(dòng)制度變遷的行為主體：行政力量主導(dǎo)

諾斯將制度變遷的行為主體劃分為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體和次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體：前者指制度變遷的提出者、創(chuàng)新者、策劃者，起主要推動(dòng)作用。后者指制度變遷的實(shí)踐者，是在新制度實(shí)施過(guò)程中支持、引導(dǎo)和幫助初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的組織或個(gè)人[10]。

據(jù)此分析，推動(dòng)我國(guó)高校宏觀管理制度變遷的主體如下：第一，政府是制度變遷的初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，起主要推動(dòng)作用，決定著制度的變革方向和規(guī)則。從行政主導(dǎo)階段到高校自主權(quán)的法律確認(rèn)，再到大眾化階段對(duì)高校管理質(zhì)量的要求，均由政府部門率先頒布相關(guān)的政策法令推動(dòng)高校管理的實(shí)施。第二，專家群體是次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，是制度變革的智囊團(tuán)，政策實(shí)施之前或過(guò)程中均有專家學(xué)者進(jìn)行政策解讀，為新政策的執(zhí)行奠定共識(shí)基礎(chǔ)。第三，高校是政策的實(shí)施者。政策發(fā)布后，高校在政策文件指導(dǎo)下進(jìn)行一系列改革和部署以推動(dòng)政策的落實(shí)。

因此，推動(dòng)制度變遷的行為主體是政府主導(dǎo)下的高校和專家學(xué)者。政府擁有大量行政資源和權(quán)力，直接或間接地干預(yù)制度的變革，高校的落實(shí)和專家學(xué)者的解讀評(píng)議對(duì)制度改革施加影響。但是，政府的作用是關(guān)鍵的，從大學(xué)自主權(quán)的提出、落實(shí)到擴(kuò)大都體現(xiàn)出行政力量主導(dǎo)的特征，這貫穿著我國(guó)高校宏觀管理制度變遷的始終。

(二)制度變遷的動(dòng)力：多重因素牽引

制度變遷與制度環(huán)境的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域存在互動(dòng)的關(guān)系。改革開放和政治經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變對(duì)推動(dòng)我國(guó)高校管理制度建設(shè)起到巨大作用。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府職能從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀管理和質(zhì)量監(jiān)控。社會(huì)主義法治建設(shè)的推進(jìn)為高校自主權(quán)上升到法律層面提供了制度氛圍。高校擴(kuò)招促使高等教育迅猛發(fā)展，改變了以往政府統(tǒng)一的、集中的、直接的微觀管理，引導(dǎo)高校管理制度向自主管理和自主發(fā)展方向變遷。進(jìn)入大眾化時(shí)期，面臨巨大的教育需求和資源緊張，社會(huì)對(duì)高等教育質(zhì)量提出了更高要求。政府相繼頒布了《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》《教育部關(guān)于普通高等學(xué)校本科教育評(píng)估工作的意見》和《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》等文件，以提高教育質(zhì)量。

由此，社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展推進(jìn)了高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和擴(kuò)大，政府職能逐漸由控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。我國(guó)高校管理制度在一定程度上也反映了內(nèi)生變量和外生變量合力的作用，這是多重因素牽引的結(jié)果。

(三)制度變遷的模式：強(qiáng)制性中有誘致性

強(qiáng)制性變遷即自上而下的以政府命令和法律形式引入和實(shí)行的制度變遷，由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用、充當(dāng)初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體；誘導(dǎo)性變遷即“個(gè)人或者團(tuán)體，這些利益主體為了獲取外在利潤(rùn)而自發(fā)組織實(shí)施的、自下而上的制度發(fā)展方式”[10]107-109。

我國(guó)高校管理制度變遷的模式具有強(qiáng)制性變遷為主，偶有誘導(dǎo)性的特點(diǎn)。這表現(xiàn)在：第一，每一階段制度的變遷基本都是自上而下推動(dòng)，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，高校往往只是既定方案的接受者，而專家學(xué)者主要是解讀和建言獻(xiàn)策，對(duì)制度變遷的宏觀方向影響有限。只有復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)“要求給高校一點(diǎn)自主權(quán)”的倡導(dǎo)下，才有了高校主動(dòng)對(duì)自主權(quán)的重視和落實(shí)，高校管理制度才有了質(zhì)的發(fā)展。第二，高校管理制度的變遷主要受到外部政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境變遷的影響，而非高校內(nèi)部自身的改革需求。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的院系調(diào)整政策、高校擴(kuò)招政策的推進(jìn)及擴(kuò)招引發(fā)的對(duì)高校教學(xué)質(zhì)量及教學(xué)管理的關(guān)注，均是外部環(huán)境的影響占主導(dǎo)。

總之，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)高校管理制度的發(fā)展更多地表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、政治體制等外部改革趨勢(shì)的被動(dòng)回應(yīng)，而高校自身尚未建立起系統(tǒng)的個(gè)性化的管理體系。不可否認(rèn)，高校的自主意識(shí)正在逐步提高，但其作用還十分微小，始終遵循著政府主導(dǎo)、高校落實(shí)的方式。

(四)制度變遷的基本路徑：基于路徑依賴的漸進(jìn)性變遷

諾斯指出，制度的變化是行為主體雙方間的合約經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次具體的微小變化積累而成的，正是這些微小的變化在整體上構(gòu)成了制度變遷，因而絕大多數(shù)的制度變遷都是漸進(jìn)的。漸進(jìn)性變遷強(qiáng)調(diào)制度之間的繼承性。諾斯進(jìn)一步將路徑依賴作為解釋社會(huì)制度變遷的重要變量：路徑依賴即“過(guò)去對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的強(qiáng)大影響”[10]105-113。

我國(guó)高校管理制度變遷的路徑，體現(xiàn)出典型的路徑依賴下的漸進(jìn)性變遷特點(diǎn)：第一，行政主導(dǎo)的思維始終沒(méi)有變，自上而下的制度安排始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，卻影響了后期長(zhǎng)達(dá)40多年的制度變革與發(fā)展。第二，不同歷史階段的制度演進(jìn)不是用一種全新的制度推翻或替代前一種制度，前后制度之間存在明顯的相關(guān)性，往往是局部的、小范圍的調(diào)適。比如《1985決定》規(guī)定八大高校自主權(quán)，1986年的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》明確了八大具體內(nèi)容，1998年的《高等教育法》又進(jìn)一步從法律層面上對(duì)自主權(quán)進(jìn)行了規(guī)范。

總之，不同歷史階段，高校管理制度的演進(jìn)不是建立一種全新的制度，而是試圖完善前一種制度，前后制度之間存在明顯的相關(guān)性和繼承性。

(五)制度變遷的影響：穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)的平衡

我國(guó)高校管理制度在70多年的變革與發(fā)展中，形成了特定的變遷機(jī)制，這對(duì)我國(guó)高校管理制度未來(lái)的變革與發(fā)展來(lái)說(shuō)是一把“雙刃劍”。

從積極影響來(lái)看，第一，政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷能以最短時(shí)間和最快速度推進(jìn)制度變革，尤其是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、高校的主體意識(shí)不強(qiáng)時(shí)，政府的強(qiáng)制力和權(quán)威性能確保變革的效率。第二，制度變遷受多重因素驅(qū)使，促進(jìn)了制度發(fā)展的規(guī)范化和科學(xué)化，不斷修正、優(yōu)化。第三，具有穩(wěn)定性與漸變性的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)具體細(xì)微變化的積累來(lái)推動(dòng)高校管理制度的變遷，可以把試錯(cuò)的成本分散化，規(guī)避了制度的巨大變革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。從存在的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，行為主體以政府為主，使高校管理制度的改革實(shí)踐成為一種外力主導(dǎo)行為，專家對(duì)制度改革整體方向的影響仍需加強(qiáng)，高校的話語(yǔ)權(quán)仍有拓展空間。容易增加高校對(duì)政府的依賴，不同類型的學(xué)校自身的價(jià)值觀念和發(fā)展特色容易被忽略，致使制度的推行與發(fā)展缺乏個(gè)性特點(diǎn)。

高校管理制度要良性變革，需發(fā)揮政府與高校共同的主體作用，堅(jiān)持強(qiáng)制性和誘導(dǎo)性制度變遷相結(jié)合的原則。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)高校宏觀管理制度70多年的變遷是大學(xué)內(nèi)外部權(quán)力分配、運(yùn)行、監(jiān)督與制約的變遷：高校辦學(xué)自主權(quán)逐漸得到政策、法律和實(shí)踐層面的推進(jìn)與落實(shí)；政府逐漸簡(jiǎn)政放權(quán)，與大學(xué)構(gòu)建了新型關(guān)系；現(xiàn)代大學(xué)管理制度進(jìn)一步得到規(guī)制和完善。但我國(guó)高校作為一個(gè)整體組織未能將自身發(fā)展需要與社會(huì)環(huán)境主動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)與擴(kuò)大未成標(biāo)準(zhǔn)化、體系化，始終是“放了就亂、亂了就收”的非線型變遷。

未來(lái)的高校宏觀管理制度改革，一方面，要在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，提高高校自主意識(shí)，引導(dǎo)高校發(fā)揮自身活力和創(chuàng)造力，發(fā)揮專家團(tuán)體的智囊團(tuán)作用，變被動(dòng)為主動(dòng)，以積極適應(yīng)普及化時(shí)代的高等教育資源配置變化，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性變遷與誘導(dǎo)性變遷的有效融合；另一方面，高校管理制度要良性變革，要落實(shí)高校話語(yǔ)權(quán)，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的靈活性，進(jìn)一步明確、具化和落實(shí)高校法人地位，要推行符合高校自身的個(gè)性特點(diǎn)、價(jià)值觀念或意識(shí)形態(tài)的制度設(shè)計(jì)，建立高校之間公平、公正、公開競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展機(jī)制，聚焦制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵，重塑高校學(xué)術(shù)本質(zhì)和育人本真。