高等教育分類政策及其對應(yīng)用型本科院校發(fā)展的驅(qū)動

饒麗娟，黃大乾，劉秀光

（1.廣東建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州510440；2.廣東白云學(xué)院，廣東 廣州510450）

美國社會學(xué)家、高等教育學(xué)家伯頓·克拉克（Burton R.Clark）在《高等教育系統(tǒng)：學(xué)術(shù)組織的跨國研究》（1983）一書中提出并建構(gòu)了“三角協(xié)調(diào)”模型?！叭菂f(xié)調(diào)”模型反映高等教育系統(tǒng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，反映高等教育系統(tǒng)變革與發(fā)展除內(nèi)部驅(qū)動外，還同時受到政府與市場的共同制衡與影響。政府對高等教育的制衡、影響主要表現(xiàn)為宏觀調(diào)控與行政管理，調(diào)控與管理的方式則是通過政策與制度實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生的最直接影響即政策導(dǎo)向決定教育資源的配置方向，影響高等教育系統(tǒng)中各要素發(fā)展。應(yīng)用型本科院校就是構(gòu)成高等教育系統(tǒng)中的組織要素之一。

多樣化、多層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)推動多樣化、多層次的高等教育發(fā)展，加上高等教育大眾化帶來的高校差異化、特色化發(fā)展訴求，我國政府先后出臺系列政策，明確引導(dǎo)高等教育分類改革、高等院校分類發(fā)展，成為高等教育系統(tǒng)改革和高等院校特色發(fā)展的動力?！督逃筷P(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（教發(fā)〔2017〕3號）基于人才培養(yǎng)的定位，確立了研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類高等教育結(jié)構(gòu)及處于此結(jié)構(gòu)中的高校的職能定位。這表明，應(yīng)用型是類型，不是層次，這給應(yīng)用型本科院校發(fā)展提供了生機(jī)、動力。

一、高等教育分類的動因及政策追蹤

（一）高等教育分類發(fā)展的動因

高等教育的內(nèi)部規(guī)律揭示的是教育內(nèi)在、本質(zhì)的屬性，反映的是教育的“本我”，關(guān)注教育與人的發(fā)展問題；而高等教育的外部規(guī)律反映教育與政治、經(jīng)濟(jì)等其他社會系統(tǒng)之間的關(guān)系，揭示的是教育的社會屬性[1]，關(guān)注的是教育與社會的和諧共生。

外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過內(nèi)因而起作用。對高等教育分類改革“源”的認(rèn)識，離不開對高等教育外部環(huán)境和自身發(fā)展階段的把握。

首先，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求變化構(gòu)成了高等教育分類改革與發(fā)展的條件。我國經(jīng)濟(jì)體制從政府配置到市場導(dǎo)向，生產(chǎn)方式經(jīng)歷勞動密集型——技能密集型——科技密集型——研究與創(chuàng)新密集型演進(jìn)與升級，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由一元轉(zhuǎn)向多元①該觀點(diǎn)取自于筆者2015年10月在西交利物浦大學(xué)聽取的周光禮教授“以創(chuàng)新應(yīng)對挑戰(zhàn)中國大學(xué)的變革與轉(zhuǎn)型”的講座。，產(chǎn)業(yè)與教育從分離到關(guān)聯(lián)進(jìn)而融合發(fā)展，這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。教育必須與社會發(fā)展相適應(yīng)，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。經(jīng)濟(jì)體制在相當(dāng)程度上決定著教育體制，前者的轉(zhuǎn)型必然帶來后者的變革。在今天以高科技、信息化為特征的知識經(jīng)濟(jì)時代，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化、多層次等特征，必然要求高等教育的人才結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)，高等教育的分類改革與發(fā)展正是高等教育系統(tǒng)提高適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力，增強(qiáng)其社會適切性的選擇。

其次，高等教育內(nèi)部差異化發(fā)展需求成為分類改革與發(fā)展的根據(jù)。高等教育差異化的需求根植于大眾化階段的時代背景及人的需求多樣化要求。

可以將我國高等教育的發(fā)展劃分為三個階段，一是精英化階段，即毛入學(xué)率在15%以下；二是大眾化階段，即毛入學(xué)率在15%—50%區(qū)間；三是普及化階段，即毛入學(xué)率達(dá)50%以上。自1999年高等教育擴(kuò)招政策以來，我國高等教育規(guī)模迅速增長，計(jì)劃2010年實(shí)現(xiàn)的高等教育大眾化（即15%以上）的目標(biāo)已于2002年提前完成。2018年毛入學(xué)率已達(dá)到48.1%。與此同時，普通高等學(xué)校由1022所（1998年，下同）增長到2663所（2018年，下同），年均增長率為4.91%；學(xué)生規(guī)模由108.36萬人增加至790.99萬人，年均增長10.45%。

同時，現(xiàn)代高等教育發(fā)展的一個最為普遍和最為本質(zhì)的特征是多樣性。多樣性正是在高等教育數(shù)量增長與規(guī)模擴(kuò)張背景下形成的。在大眾化發(fā)展進(jìn)程中，高等教育規(guī)模與結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢，包括生源和需求的多樣化、價值取向與職能的多樣化、資源供給的多樣化、人才培養(yǎng)方式的多樣化、教育評價方式的多樣化、人才出口的多樣化，等等。多層次、多類型、多特色的高等院校頻頻涌現(xiàn)。多樣化成為大眾化及后大眾化時期高等教育的重要特征。

高等教育多樣性既是高等教育從傳統(tǒng)發(fā)展到現(xiàn)代的結(jié)果性現(xiàn)象，又是現(xiàn)代高等教育發(fā)展出現(xiàn)的種種新現(xiàn)象、新特征和新問題的原因或根源所在，或可稱之為原因性現(xiàn)象。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[2]。作為高等教育領(lǐng)域而言，必須具備多樣化的功能，提供多樣化的類型與結(jié)構(gòu)、辦學(xué)方式和教育模式等，才能為日益增長的高等教育需求多樣化提供可能，高等院校必須以自身的特色來滿足多樣化的社會需求。

（二）我國高等教育分類發(fā)展的政策追蹤

多樣化發(fā)展與分類發(fā)展相比，前者更多地體現(xiàn)高校自主選擇，而后者偏重政府作為[3]。我國高等教育計(jì)劃用10年左右的時間實(shí)現(xiàn)從精英向大眾化的轉(zhuǎn)型，而實(shí)際僅用了3年左右，這與政府的引導(dǎo)和政策的推動正向關(guān)聯(lián)。研究者認(rèn)為，我國高等教育已經(jīng)進(jìn)入了后大眾化時期，是政府驅(qū)動的應(yīng)然結(jié)果。

1993年國務(wù)院的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出了制訂高校分類的標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的政策措施，主要是引導(dǎo)不同地區(qū)和不同科類的學(xué)校要合理分工，明確自己的發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)，各個學(xué)校辦出各自的特色[4]。

教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》（1998年）促進(jìn)了我國高等教育大眾化的進(jìn)程，高等教育因此得到快速發(fā)展。2002年毛入學(xué)率達(dá)到15%， 2010年這一數(shù)值達(dá)到26.5%。伴隨而來的是高等教育中出現(xiàn)的盲目競爭和盲目攀比，高等院校職責(zé)界定不清，使命不明確，辦學(xué)趨同、職能錯位等現(xiàn)象，影響了人才的有效供給，大學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)矛盾加劇。如何引導(dǎo)不同層次、不同類別的高等院校在自身的領(lǐng)域辦出水平、辦出特色成為高等教育領(lǐng)域的難題，成為政府政策困境，引導(dǎo)高等院校的分類改革與分類發(fā)展成為政府制定政策的必修課。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》文件明確提出克服高校辦學(xué)的同質(zhì)化傾向，實(shí)行高校分類管理，引導(dǎo)高校形成各自辦學(xué)理念和風(fēng)格，在不同層次和領(lǐng)域辦出特色、爭創(chuàng)一流[5]。

2018年我國高等教育毛入學(xué)率進(jìn)一步提高到48.1%，預(yù)計(jì)2020年左右邁進(jìn)普及化階段。與此同時，出現(xiàn)了高等教育的大眾化與高校辦學(xué)趨同化并存現(xiàn)象，這與經(jīng)濟(jì)社會多元發(fā)展對高等教育多樣化的需求產(chǎn)生了矛盾。于是，引導(dǎo)高等教育分類發(fā)展以及高校分類改革，已經(jīng)成為中央、地方和高校三方的基本共識。高等教育進(jìn)入“后大眾化”以后，國家教育規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)高等教育分類發(fā)展”“努力形成高等學(xué)?？茖W(xué)定位、特色發(fā)展的局面”[6]。為促進(jìn)高?？茖W(xué)定位和差異化發(fā)展，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》（2017年），要求相關(guān)部門制定高等院校分類管理的辦法。

二、高等教育分類對應(yīng)用型本科院校發(fā)展的驅(qū)動

（一）高等教育分類驅(qū)動部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變

地方普通本科高校轉(zhuǎn)型是高校分類發(fā)展的戰(zhàn)略性措施。在沒有實(shí)施高校分類發(fā)展的情況下，部分地方普通本科高校被“向何處去”所困擾，也會時常模仿研究型大學(xué)的發(fā)展路徑，但研究型大學(xué)的發(fā)展路徑并不完全符合應(yīng)用型本科高校。對于應(yīng)用型本科高校來說，實(shí)施高校分類發(fā)展，明確了其辦學(xué)定位、主要職能及發(fā)展方向，使其走出發(fā)展的迷茫和困境。

在中國高等教育的發(fā)展過程中，重學(xué)術(shù)輕應(yīng)用的觀念和做法，是導(dǎo)致應(yīng)用型技術(shù)技能型人才供給短缺的重要因素。于是，黨中央、國務(wù)院部署引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變。而這一決策部署的重要內(nèi)容是實(shí)施高校分類發(fā)展。

為落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，教育部等三部門2015年聯(lián)合發(fā)布了指導(dǎo)意見，引導(dǎo)地方普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展。高校轉(zhuǎn)型重點(diǎn)涵蓋辦學(xué)思路轉(zhuǎn)變、產(chǎn)教融合與校企合作、應(yīng)用型技術(shù)技能型人才培養(yǎng)和學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力提升四個方面。這四個方面體現(xiàn)著學(xué)校的發(fā)展方向，人才培養(yǎng)的途徑、人才培養(yǎng)的規(guī)格和學(xué)生發(fā)展所需要的基本功。

（二）高等教育分類驅(qū)動應(yīng)用型本科院校特色發(fā)展

英國高等教育發(fā)展理論家阿什比指出：任何類型的大學(xué)都是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物，辯證唯物主義強(qiáng)調(diào)共性與個性、一致性與多樣性的辯證統(tǒng)一性。這為高等教育分類改革和高校特色發(fā)展提供了依據(jù)。

構(gòu)建高等教育分類發(fā)展體系是我國教育政策，引導(dǎo)高等教育分類發(fā)展旨在通過引導(dǎo)高校合理定位，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展?？梢哉f，高等教育分類構(gòu)筑了高校特色發(fā)展根基。從“985”、非“985”二分式到“985”“211”、一般普通高校的三分法，再到當(dāng)前雙一流大學(xué)、其他院校二維法，體現(xiàn)了不同時期我國高等教育分類發(fā)展的形態(tài)和政策導(dǎo)向。如“211”注重資源的均衡配置，旨在打造具有省域特色的地方重點(diǎn)大學(xué)；“985”著力于站在世界舞臺，建設(shè)一批具有中國特色、國際水準(zhǔn)的高水平研究型大學(xué)及世界一流大學(xué)。而當(dāng)今的“雙一流”，在目標(biāo)上將大學(xué)建設(shè)分類為大學(xué)的一流建設(shè)和學(xué)科的一流建設(shè)，注重建設(shè)績效，激發(fā)高校內(nèi)生動力和發(fā)展活力，是新時期我國高等教育分類發(fā)展的新形態(tài)，亦是政府促進(jìn)高等教育發(fā)展的政策新導(dǎo)向。

地方政府結(jié)合區(qū)域高等教育發(fā)展需要，也出臺了引導(dǎo)分類發(fā)展和評價體系。如廣東省實(shí)施高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”計(jì)劃，按高水平大學(xué)、高水平理工大學(xué)、應(yīng)用型本科院校、高職院校分類發(fā)展與評估，引導(dǎo)不同高校利用自身的優(yōu)勢與特色，認(rèn)清自身職能，有效實(shí)現(xiàn)服務(wù)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動的功能。

地方本科院校隸屬于各省、自治區(qū)、直轄市，以地方財(cái)政供養(yǎng)為主，著力為地方培養(yǎng)人才、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]，是我國高等教育大眾化的產(chǎn)物。我國地方本科院校占普通本科院校90.9%，其中新建占55.6%①教育部高等教育教學(xué)評估中心的內(nèi)部資料《新建本科院校質(zhì)量報告》。，已實(shí)實(shí)在在地占據(jù)了我國高等教育主體，成為地方發(fā)展的生力軍。將“創(chuàng)新”和“應(yīng)用”喻為國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的“發(fā)動機(jī)”和維持“發(fā)動機(jī)”良性運(yùn)行的“血液”[8]，充分展現(xiàn)了應(yīng)用、創(chuàng)新的重要價值。而為地方和行業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)、管理與服務(wù)培養(yǎng)創(chuàng)新性應(yīng)用型人才，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展正是地方本科院校的職能所在。

相對中央部屬院校而言，地方本科院校基礎(chǔ)較薄弱，且一直跟跑研究型大學(xué)的發(fā)展模式，存在路徑依賴傾向，而立足地方，面向區(qū)域、面向行業(yè)培育和發(fā)展特色的意識卻薄弱，人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡（即供給側(cè)與需求側(cè)錯位），地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動對應(yīng)用技術(shù)型、創(chuàng)新型人才的渴求與大學(xué)生找不到理想的工作現(xiàn)象同時空并存。新時代，地方本科院校面臨的已然不是持續(xù)發(fā)展規(guī)模問題，而是在高等教育普及化的浪潮沖擊下，在新背景、新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)大局下，如何在競爭中勝出的問題。

早在2014年2月，國務(wù)院常務(wù)會議就提出要引導(dǎo)一批普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型。同年4月，178所高校發(fā)布的《駐馬店共識》，號召“推進(jìn)向應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)型”。2015年10月，教育部等三部門聯(lián)合發(fā)文，明確轉(zhuǎn)型目標(biāo)與路徑，鼓勵舉辦應(yīng)用技術(shù)類型高校。2016年3月，政府工作報告再次強(qiáng)調(diào)“推動具備條件的普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變”。地方本科院校轉(zhuǎn)型既是基于國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級要求的戰(zhàn)略選擇，也是推進(jìn)高等學(xué)校分類管理、特色發(fā)展的關(guān)鍵步伐，更是地方本科院校融入社會與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、化解辦學(xué)趨同的重要路徑。要鼓勵地方本科院校緊密對接區(qū)域需求，結(jié)合自身歷史和發(fā)展階段，立足自身比較優(yōu)勢走錯位競爭戰(zhàn)略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

高等教育分類發(fā)展為地方本科院校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變提供了可能，并在“十二五”中后期納入國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，成為高等教育分類改革政策的關(guān)鍵步伐，也為傳統(tǒng)地方本科院?！白冘壋嚒庇?jì)劃開辟蹊徑。有著新型大學(xué)之稱的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)成為部分地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展的奮進(jìn)方向，是諸多學(xué)院探索特色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展的自主選擇。

（三）高等教育分類驅(qū)動應(yīng)用型本科院校比較優(yōu)勢形成

英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與賦稅原理》（1817年）一書中提出了比較優(yōu)勢理論。該理論認(rèn)為，各個國家應(yīng)集中生產(chǎn)并出口其優(yōu)勢產(chǎn)品，進(jìn)口其具有比較劣勢的商品，各獲其利。比較優(yōu)勢理論強(qiáng)調(diào)所有參與者均有自己的優(yōu)勢，競爭中各參與者應(yīng)充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，形成自信、良性的發(fā)展態(tài)勢[9]。

任何社會成員和組織都有自己擅長的領(lǐng)域，比較優(yōu)勢這個歷史久遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理同樣適合于高等教育領(lǐng)域。以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)，在教育部指導(dǎo)高校設(shè)置的有關(guān)文件中，將我國高等教育總體上劃分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型[10]。相對于職業(yè)技能型院校，應(yīng)用型本科院校在層次與水平上顯現(xiàn)優(yōu)勢。相對研究型高校，應(yīng)用型院校特征表現(xiàn)為：一是體現(xiàn)地方性，根植地方、融入地方，主要服務(wù)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；二是突出應(yīng)用性，從人才培養(yǎng)的目標(biāo)定位、培養(yǎng)過程到成果評價等各環(huán)節(jié)均突出應(yīng)用、強(qiáng)化應(yīng)用，并注重開展應(yīng)用研究與成果的轉(zhuǎn)化，著力加強(qiáng)“雙師雙能型”教師資源建設(shè)，等等；三是彰顯融合性[11]，表現(xiàn)為融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、融入企業(yè)行業(yè)實(shí)施產(chǎn)教融合、校企合作，重視資源整合與協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)與兄弟院校、科研院校合作培養(yǎng)、協(xié)同研究。

不同類型院校所擁有的資源不同。盡管與研究型大學(xué)相比，應(yīng)用型院校的科研資源和成果等總體水平處于劣勢，但是，在洞察市場對應(yīng)用型人才需求的敏感度則顯現(xiàn)比較優(yōu)勢，對如何培養(yǎng)應(yīng)用型人才，即人才的適應(yīng)度上具有比較優(yōu)勢。高等教育分類為應(yīng)用型本科院校發(fā)展帶來無限生機(jī)。地方本科院校應(yīng)堅(jiān)定不移地向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變，利用自身所具備的比較優(yōu)勢，在培養(yǎng)應(yīng)用型人才方面盡其應(yīng)有的社會責(zé)任。

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要碩士和博士，而其他學(xué)歷和學(xué)力的勞動者，對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也是極其寶貴的資源。應(yīng)用型院校的重點(diǎn)不是培養(yǎng)碩士和博士，而是以培養(yǎng)各類應(yīng)用型技術(shù)技能型人才為“主業(yè)”。相反，如果忽略了自身的比較優(yōu)勢，在“比較劣勢”方面投入更多的資源，不僅會付出很高的機(jī)會成本，而且難以達(dá)到理想的結(jié)果。

需要指出，本文的重點(diǎn)是分析高等教育分類政策及其對應(yīng)用型本科院校發(fā)展的驅(qū)動，至于部分地方普通本科高校采取什么樣的具體方式，以及如何向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變問題則另文討論。

三、結(jié) 語

第一，政府政策的價值取向影響著高等院校的辦學(xué)方向和辦學(xué)質(zhì)量。鼓勵高等院校找準(zhǔn)辦學(xué)定位、分類發(fā)展和特色發(fā)展，是政府在政策方面的鮮明立場。旨在落實(shí)政府對高等院校和高等教育的要求，應(yīng)用型本科院校提出了堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展，以及創(chuàng)辦一流應(yīng)用型本科教育的目標(biāo)。

高等教育分類發(fā)展，不僅是建設(shè)以地方性、應(yīng)用型和融合性為主要特征的應(yīng)用型本科院校發(fā)揮自身優(yōu)勢的重要措施，而且最為重要的是，應(yīng)用型本科院校應(yīng)該擔(dān)負(fù)起為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供人才需要的社會責(zé)任。

第二，就未來研究方向而言，針對高等教育分類發(fā)展和特色發(fā)展的政策指引，應(yīng)用型本科院校亟待突破陳舊的思維，以改革創(chuàng)新的精神，明確其辦學(xué)定位和辦學(xué)特色，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。