勞動(dòng)保障監(jiān)察時(shí)效正當(dāng)性與適用性

劉傳剛 王維維

(遼寧師范大學(xué)法學(xué)院 遼寧 大連 116000)

根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條對(duì)勞動(dòng)違法行為追究其后果的時(shí)效規(guī)定。而我們這里簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)，就是勞動(dòng)者可以請(qǐng)求保護(hù)其權(quán)利的有效期間，根據(jù)一般途徑的劃分，我們這里主要談的就是勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效，不是另一種勞動(dòng)仲裁時(shí)效，因此，從勞動(dòng)者的角度來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效是勞動(dòng)者向勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)舉報(bào)投訴的有效期限；從執(zhí)法部門的視角來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效是勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)行為責(zé)任追究的法定期限。而從我們生活司法實(shí)踐勞動(dòng)監(jiān)察方面的案件來(lái)看，很大部分都是關(guān)于過(guò)了時(shí)效期間的勞動(dòng)者要求保障自己的權(quán)益，但是執(zhí)法部門以法律條文規(guī)定，從而不予處理的爭(zhēng)議問(wèn)題。那么，本文就從這個(gè)時(shí)效法律條文是否真正的保障了勞動(dòng)者的權(quán)益，是否有其存在的正當(dāng)性，以及如何完善勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效等問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、其法理基礎(chǔ)違背了立法目的與性質(zhì)職責(zé)

(一)立法目的

勞動(dòng)保障監(jiān)察條例目的是為了貫徹勞動(dòng)和社會(huì)保障法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范勞動(dòng)保障監(jiān)察工作，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，由此制定的本條例。根據(jù)我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在兩年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門發(fā)現(xiàn)也未被舉報(bào)、投訴的勞動(dòng)保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限自違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計(jì)算:違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的自行為終了之日起計(jì)算”。

因此，我們從法條的理解來(lái)看，勞動(dòng)監(jiān)察的時(shí)效是一個(gè)“不變期間”，它是與民法上的“除斥期間”有著相似之處的，我們從司法實(shí)踐來(lái)看，而其中時(shí)效的存在無(wú)疑是一個(gè)有待爭(zhēng)議點(diǎn)，首先法律的立法目的是更好的維護(hù)保障勞動(dòng)者的權(quán)益，但是從目前的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件來(lái)看，時(shí)效問(wèn)題限制了勞動(dòng)者去保障自己的利益，在這個(gè)固定期限期滿了之后，那么勞動(dòng)者怎樣去保護(hù)自己的權(quán)益，那么極大的可能性會(huì)去采用另一種救濟(jì)途徑，那么，勞動(dòng)者的時(shí)間和心態(tài)是否也是對(duì)司法途徑的浪費(fèi)？

這個(gè)規(guī)定的目的和法律條文本身是存在著沖突，違背了社會(huì)法制規(guī)律的，因此，在保障監(jiān)察條例當(dāng)中，將兩年固定期限刪去是否更為符合現(xiàn)在的社會(huì)現(xiàn)狀以及更好的保障勞動(dòng)者的權(quán)益。一旦勞動(dòng)者選擇了勞動(dòng)監(jiān)察這種方式，就應(yīng)該去采取手段進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查出的結(jié)果是否符合勞動(dòng)者追求的求償目標(biāo)我們暫且不談，但起碼，勞動(dòng)保障監(jiān)察不能以直接不符合法條時(shí)效規(guī)定，將勞動(dòng)者拒之門外，我認(rèn)為這更好，也更符合我們法律規(guī)定的目的。

(二)性質(zhì)

首先，勞動(dòng)保障監(jiān)察條例本身是一種國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，是國(guó)家干預(yù)的行政責(zé)任，并且?guī)в幸恍?qiáng)制性色彩。從法律的性質(zhì)來(lái)看，屬于行政法規(guī)，立法層次低，在很大程度上影響了勞動(dòng)保障監(jiān)察的效力權(quán)威，因?yàn)橥ǔ＿m用的效力位階較高的法律。而且，此項(xiàng)規(guī)定實(shí)踐當(dāng)中，受限于行政處罰法兩年的規(guī)定，因此，我們可以認(rèn)為，適用的是有關(guān)行政處罰法兩年的固定期限，即處理的有關(guān)違法行為應(yīng)當(dāng)受到兩年的絕對(duì)不變期間制約。

其次，勞動(dòng)監(jiān)察的職責(zé)主要是以勞動(dòng)法基本制度為核心進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，并且主要內(nèi)容是監(jiān)察職能即用工單位是否履行了相應(yīng)的義務(wù)，其目的在于通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制性干預(yù)，調(diào)整失衡的勞資關(guān)系，特別是要強(qiáng)調(diào)法律的強(qiáng)制力和對(duì)制度的執(zhí)行力，因此勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法主體是政府部門，其承擔(dān)的是更多的社會(huì)責(zé)任，更要調(diào)節(jié)好用人單位和勞動(dòng)者之間的糾紛問(wèn)題。但我們通常接觸到的是，用人單位常常處于強(qiáng)勢(shì)地位，從而某種程度上侵害勞動(dòng)者的合法權(quán)益，即表明法律體制并沒有得到遵守，這前面也說(shuō)到，由于執(zhí)法的主體是勞動(dòng)保障監(jiān)察部門，那么，是否也是從另一個(gè)方面說(shuō)明，在司法執(zhí)法活動(dòng)中存在著大量執(zhí)法不力的問(wèn)題，而主要的執(zhí)法不力原因主觀人員的執(zhí)法能力是一方面，但一方面，也是法律條文本身規(guī)定是否還應(yīng)當(dāng)改善，以適應(yīng)和符合現(xiàn)在的社會(huì)發(fā)展規(guī)律。而條例本身的時(shí)效問(wèn)題就是一個(gè)立法與實(shí)踐脫軌的一面，違背了立法者良好的初衷，那么，后來(lái)我們需要做的就是促使勞動(dòng)監(jiān)察體制從立法層面更好的適用實(shí)踐層面，才能讓勞動(dòng)者真正的享有法律所賦予的權(quán)利。

二、具體案例—由于勞動(dòng)保障監(jiān)察時(shí)效性產(chǎn)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議問(wèn)題

在學(xué)界存在的極大爭(zhēng)議中，那就是在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追償中，由于法律法規(guī)中追究時(shí)效的規(guī)定，導(dǎo)致了監(jiān)察部門對(duì)部分勞動(dòng)者的訴求做出了不予處理的決定，很大程度上會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)者的不滿，那么這種問(wèn)題具體如何處理，在最近的高院的司法案例中，似乎是得到了一個(gè)處理問(wèn)題的有效路徑。

案例一

2000年3月，潘某到東鑫公司從事搬運(yùn)工作，東鑫公司從2010年10月為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)，法院在2016年判決雙方在2015年6月6號(hào)解除勞動(dòng)關(guān)系，潘某在2017年3月8號(hào)向社會(huì)保險(xiǎn)局提交投訴書，以東鑫公司未為投訴人潘某辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為由，要求東鑫公司辦理參保并補(bǔ)繳從1995年2月至2015年12月基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)局下達(dá)了行政征收書，要求東鑫公司補(bǔ)繳，后因東鑫公司等雙方未達(dá)成協(xié)議等等，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)局與勞動(dòng)者還有用人單位之間形成了三方的未繳納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)效問(wèn)題，以及法律適用的問(wèn)題。

裁判要旨：《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條的規(guī)定為勞動(dòng)保障行政執(zhí)法時(shí)效規(guī)定，該條規(guī)定分為兩款，在執(zhí)法中不能僅依照第一款的兩年時(shí)效規(guī)定，還需綜合第二款規(guī)定判斷違法行為是否存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)以此確定勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法時(shí)效。《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之前《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》(勞動(dòng)保障部令第16號(hào))均未對(duì)清繳企業(yè)欠費(fèi)問(wèn)題設(shè)置追訴期。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的界定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納屬于行政征收范疇，其與行政處罰的性質(zhì)并不相同，追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與違法行為超過(guò)追訴時(shí)效是否構(gòu)成處罰是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。因此，追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)并不適用行政處罰相關(guān)追訴時(shí)效的規(guī)定。當(dāng)用人單位未及時(shí)、足額為勞動(dòng)者辦理社會(huì)保險(xiǎn)，發(fā)生繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為，一方面行政機(jī)關(guān)可以按照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定進(jìn)行追繳和處罰，另一方面地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍然可以繼續(xù)追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的歷史欠費(fèi)，法律法規(guī)對(duì)此并未限定追繳期。

通過(guò)這個(gè)高院的司法裁判，我們應(yīng)該可以的得出一個(gè)很重要的結(jié)論，那就是在司法裁判中很糾結(jié)的追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的時(shí)效性問(wèn)題，它不應(yīng)當(dāng)適用行政處罰的規(guī)定，明確的它的性質(zhì)是行政征收，那么其與違法行為是否過(guò)了時(shí)效性就是兩個(gè)問(wèn)題了，這在司法裁判當(dāng)中是一個(gè)很重要的參考依據(jù)。

案例二

王某以公司未繳納兩年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為由，向勞動(dòng)監(jiān)察部門投訴，但是勞動(dòng)監(jiān)察部門以投訴事項(xiàng)超過(guò)了兩年時(shí)效為由不予受理，導(dǎo)致了王某只能申請(qǐng)了行政復(fù)議，但是行政部門給的結(jié)果卻是維持復(fù)議結(jié)果，王某又向法院提起行政訴訟，但依舊是維持結(jié)果。最終王某也沒有獲得其應(yīng)當(dāng)獲得的權(quán)益保障。

這類案例在勞動(dòng)保障監(jiān)察部門的日常工作中經(jīng)常會(huì)遇到，這也是一類非常典型的案件，勞動(dòng)監(jiān)察部門以直接使用時(shí)效而不過(guò)多調(diào)查就采取不予立案，那么，時(shí)效存在的意義究竟是在哪兒，難道是讓執(zhí)法者直接將勞動(dòng)者的訴求拒之門外嗎，這顯然不是法律本身所要規(guī)定的意義因此，如何更好的完善時(shí)效本身的法律制度，采取措施更好的維護(hù)勞動(dòng)者的利益才是法律所要做到的。

三、完善勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效合理性

勞動(dòng)保障是政府的責(zé)任之一，那么勞動(dòng)保障監(jiān)察則是在保障當(dāng)中的重要一環(huán)，也是政府作為調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的重要手段。勞動(dòng)保障監(jiān)察當(dāng)中，因?yàn)槠鋱?zhí)法主體主要為政府的執(zhí)法人員，或者是勞動(dòng)保障局的政府工作人員，我認(rèn)為，其重點(diǎn)應(yīng)該在法律事前的監(jiān)督即立法中，事中的監(jiān)督也就是良好的執(zhí)法，還有事后真正的監(jiān)督即執(zhí)法隊(duì)伍的提升三部分來(lái)完善勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效問(wèn)題。

(一)立法上應(yīng)更加靈活

我們?cè)谇拔恼f(shuō)到過(guò)，由于勞動(dòng)保障監(jiān)察條例，是一種行政法規(guī)，其效力位階不算很高，導(dǎo)致司法判例中經(jīng)常要適用行政處罰法的規(guī)定。那就應(yīng)該在立法上制定更高的勞動(dòng)保障監(jiān)察法律，從而面對(duì)大量的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件或者是訴訟周期超過(guò)兩年的案件，才有立法上的法規(guī)可遵循。還有也可以學(xué)習(xí)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》其中就有法律條文規(guī)定“當(dāng)事人一方向?qū)Ψ疆?dāng)事人主張權(quán)利，或者向有關(guān)部門請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)，或者對(duì)方當(dāng)事人同意履行義務(wù)”，“因不可抗力或者有其他正當(dāng)理由，當(dāng)事人不能在本條第一款規(guī)定的仲裁時(shí)效期間申請(qǐng)仲裁的，仲裁時(shí)效中止”。在勞動(dòng)保障監(jiān)察條例中也可以完全的引用此項(xiàng)規(guī)定，那么，在司法實(shí)踐中存在的大量問(wèn)題一定會(huì)解決，并且合法有效的保障勞動(dòng)者的權(quán)益，對(duì)于緩解勞資糾紛等具有重要意義。

(二)執(zhí)法中應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)，有效，全面調(diào)查

執(zhí)法人員在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛中，應(yīng)當(dāng)首先告知?jiǎng)趧?dòng)者有關(guān)的法律規(guī)定，即使是因?yàn)楣ぷ鞯仍颍部梢詫⒆⒁馐马?xiàng)或者是法律規(guī)定標(biāo)注在提示處，這樣可以減少當(dāng)事人因?yàn)椴涣私夥蓵r(shí)效規(guī)定，從而沒有在有效的時(shí)間里維權(quán)，無(wú)處可循。其次，執(zhí)法人員不能未經(jīng)查處就直接作出不予受理的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)了調(diào)查取證確實(shí)是不符合規(guī)定的情況下，才可以這樣做，但也要另外告知其法律途徑。最后，執(zhí)法人員一定要有效嚴(yán)謹(jǐn)，這才是執(zhí)法隊(duì)伍中應(yīng)該做到的。

(三)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍應(yīng)提高自我建設(shè)

勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法人員代表著的是政府人員的公務(wù)形象，并且不僅僅是業(yè)務(wù)能力 上的培養(yǎng)，要經(jīng)常開展培訓(xùn)活動(dòng)，還要最大程度的提升監(jiān)察人員的整體素質(zhì)。并且在司法改革一體化的今天，我認(rèn)為，在從事法律工作時(shí)，一定是經(jīng)過(guò)法學(xué)教育系統(tǒng)培訓(xùn)的人員，這樣，無(wú)論是從專業(yè)知識(shí)的獲取上還是處理事物的能力中，面對(duì)復(fù)雜的多樣的勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛，才會(huì)得到良好的解決方式，而不是采取拖拉推諉的方式，這樣我們的法制建設(shè)才會(huì)越來(lái)越好。還有根據(jù)社會(huì)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，目前我們的勞動(dòng)監(jiān)察部門還面臨著機(jī)構(gòu)不充足，人員短缺的現(xiàn)狀，無(wú)法滿足需求，這也是為什么有的時(shí)候執(zhí)法人員在遇到時(shí)效問(wèn)題就可能不予受理，從根本上解決，才是我們完善制度的重要點(diǎn)。