堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐與思考

王建國(guó)

摘 要：1954年，人民代表大會(huì)制度在我國(guó)正式建立。六十多年來(lái)，內(nèi)蒙古包頭市實(shí)踐并見(jiàn)證了人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持與發(fā)展、加強(qiáng)與改善、鞏固與創(chuàng)新的歷史進(jìn)程。包頭市人大常委會(huì)在貫徹人民代表大會(huì)制度、行使立法、監(jiān)督職權(quán)等各方面都做了許多卓有成效的工作，進(jìn)行了積極的探索，人大的地位日益凸顯，人大的社會(huì)影響力日益提高?？梢哉f(shuō)，人民代表大會(huì)這一根本政治制度，在包頭市經(jīng)濟(jì)政治建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。作為一名區(qū)人大代表和人大工作者，我感到十分光榮和自豪。結(jié)合包頭市九原區(qū)人大工作實(shí)際實(shí)踐，談我的一些認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

關(guān)鍵詞：人民代表;實(shí)踐;探索

一、初步實(shí)踐與探索

九原區(qū)人大常委會(huì)在工作中，不斷從理論上進(jìn)行思考和探索，不斷在實(shí)踐中進(jìn)行嘗試和總結(jié)，主要做法如下：

1.在行使監(jiān)督職權(quán)上努力作為，增強(qiáng)實(shí)效

一是抓重點(diǎn)，全力推動(dòng)中心工作。緊緊圍繞不同時(shí)期黨委對(duì)全局工作的決策部署和確定的工作重點(diǎn)全力進(jìn)行推動(dòng)。比如，對(duì)交通干線周?chē)h(huán)境整治、大氣污染治理、新都市區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等進(jìn)行了重點(diǎn)監(jiān)督，提出了許多意見(jiàn)建議，起到了積極推動(dòng)作用。二是抓熱點(diǎn)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注度高的問(wèn)題，通過(guò)調(diào)研、視察、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告予以推動(dòng)。例如，小區(qū)物業(yè)管理、保障房建設(shè)及管理、學(xué)前教育及幼兒園建設(shè)、法院執(zhí)行工作、檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作等等。三是抓“盲點(diǎn)”，努力促進(jìn)社會(huì)和諧。所謂的“盲點(diǎn)”，就是距離中心工作遠(yuǎn)一點(diǎn)，黨委政府一時(shí)關(guān)注不夠、顧及不多，但與人民群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的領(lǐng)域和部門(mén)。常委會(huì)通過(guò)視察調(diào)研，傾聽(tīng)意見(jiàn)呼聲，既體現(xiàn)組織的存在，彌補(bǔ)黨政關(guān)心支持的不足，也推動(dòng)解決工作中的困難問(wèn)題。近年來(lái)，對(duì)殘疾人事業(yè)、慈善事業(yè)、婦女兒童權(quán)益保障、出生缺陷預(yù)防、經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍建設(shè)、檔案管理等進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，提出建議，予以推動(dòng)。

2.在方法和形式上積極實(shí)踐，大膽探索

一是強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督。由于區(qū)人大及財(cái)經(jīng)委的不懈努力，預(yù)算監(jiān)督管理得到了明顯加強(qiáng)。規(guī)范了預(yù)算編制，預(yù)算有了完整的文本;推動(dòng)了部門(mén)預(yù)算，全區(qū)所有的部門(mén)、單位實(shí)現(xiàn)了預(yù)算全覆蓋;完善了預(yù)算監(jiān)督程序，做到了財(cái)政預(yù)算有關(guān)內(nèi)容提前報(bào)送審查，預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)報(bào)送常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，重大融資借貸活動(dòng)及時(shí)提請(qǐng)人大常委會(huì)決定，審議意見(jiàn)認(rèn)真研究處理。二是探索國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員任命及任后監(jiān)督方法。在工作中，我們通過(guò)法律知識(shí)考試、電子表決、就職發(fā)言、頒發(fā)任命書(shū)、面向國(guó)徽宣誓和贈(zèng)送法律讀本等形式的嘗試，進(jìn)一步規(guī)范了任命程序;通過(guò)年終述職、履職測(cè)評(píng)、人大網(wǎng)站公布述職報(bào)告和測(cè)評(píng)結(jié)果等方式的實(shí)踐，加強(qiáng)了對(duì)任命干部的監(jiān)督。三是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)常委會(huì)機(jī)關(guān)活力。幾年來(lái)，我們嚴(yán)把入口關(guān)、暢通出口關(guān)，優(yōu)化了常委會(huì)機(jī)關(guān)的隊(duì)伍年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)。四是努力保障代表履職條件。經(jīng)過(guò)我們努力爭(zhēng)取，代表培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和履職津貼都列入了財(cái)政預(yù)算;先后設(shè)立了人大網(wǎng)站、電子信息交流平臺(tái)，使人大工作情況得到及時(shí)發(fā)布;創(chuàng)建了代表工作室、代表之家，為代表履職搭建了活動(dòng)平臺(tái);建立了代表活動(dòng)日、常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表、代表約見(jiàn)選民等制度，更加密切了代表與群眾的聯(lián)系。

二、認(rèn)識(shí)和體會(huì)

1.自身強(qiáng)大最為關(guān)鍵

依法行使好人大各項(xiàng)職權(quán)，必須堅(jiān)持搞好自身建設(shè)。首先要有一批熱愛(ài)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)干部。既要有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，更要有做好人大工作的決心和能力。其次要有一批熟悉人大業(yè)務(wù)的工作人員。機(jī)關(guān)工作人員是常委會(huì)工作的具體執(zhí)行者，其努力程度、工作態(tài)度、水平高低，很大程度上決定了人大常委會(huì)的工作水平和效果。除了把好入口關(guān)之外，常委會(huì)要?jiǎng)?chuàng)造條件，千方百計(jì)地提高機(jī)關(guān)干部的政治理論、業(yè)務(wù)水平和推進(jìn)工作能力，加強(qiáng)與黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的干部交流，避免人員的固化老化，激發(fā)工作的熱情。第三要有必要的工作平臺(tái)、資金支持等保障條件。如電子表決系統(tǒng)、代表活動(dòng)之家，必要的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等等。第四要優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。應(yīng)盡可能把具有法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、建設(shè)規(guī)劃等方面知識(shí)的“專(zhuān)才”充實(shí)到組成人員中。

2.監(jiān)督始終是核心職權(quán)

人大常委會(huì)盡管有多項(xiàng)職權(quán)，目前看，最具操作性的應(yīng)該是監(jiān)督職權(quán)?；鶎尤舜笸ㄟ^(guò)監(jiān)督“一府兩院”的工作，通過(guò)監(jiān)督提出意見(jiàn)，作出決定，有效地體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法治國(guó)理政。監(jiān)督的效果很大程度上決定于工作的扎實(shí)程度，必須抓好抓實(shí)監(jiān)督過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)。一是抓好選題，突出關(guān)鍵和重點(diǎn)。要把地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、人民群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題以及代表群眾反映比較集中的焦點(diǎn)問(wèn)題作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容。二是調(diào)研要認(rèn)真扎實(shí)，了解實(shí)情。經(jīng)常組織人員學(xué)習(xí)相關(guān)法律政策，深入基層收集民意，聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，特別是要把最基層、最專(zhuān)業(yè)、最具代表性的意見(jiàn)吸納進(jìn)來(lái)。三是審議要充分準(zhǔn)備，嚴(yán)把雙關(guān)。把好“預(yù)審關(guān)”，凡是提交常委會(huì)審議的材料都要發(fā)揮主任會(huì)議的作用，認(rèn)真預(yù)審，力爭(zhēng)做到情況摸得清，問(wèn)題找得準(zhǔn)，審議效果好，建議針對(duì)性、指導(dǎo)性強(qiáng)。把好“發(fā)言關(guān)”，可指定重點(diǎn)發(fā)言人，提前準(zhǔn)備好審議發(fā)言，提高審議質(zhì)量。四是要持續(xù)跟蹤，提高實(shí)效，要在實(shí)際工作中盯住不放，做到有始有終，不能只局限于文來(lái)文往。

3.公開(kāi)是有效手段

公開(kāi)不僅是人大工作接受代表和人民群眾監(jiān)督的需要，也是依靠社會(huì)力量，增加社會(huì)影響的必要方法。許多事一旦公開(kāi)，被監(jiān)督對(duì)象的態(tài)度就會(huì)轉(zhuǎn)變。在工作中，我們借助人大網(wǎng)站、九原時(shí)訊、政務(wù)平臺(tái)、手機(jī)短信，將人大工作情況最大程度上予以公開(kāi)。一是公開(kāi)工作計(jì)劃。每年年初都要將年度工作計(jì)劃安排，特別是監(jiān)督計(jì)劃通過(guò)各種形式向社會(huì)公開(kāi)，方便代表、群眾掌握了解全年工作內(nèi)容，方便被監(jiān)督單位部門(mén)提前進(jìn)行準(zhǔn)備。二是公開(kāi)工作過(guò)程。堅(jiān)持邀請(qǐng)人大代表列席常委會(huì)會(huì)議，敞開(kāi)代表參與人大監(jiān)督之門(mén)，擴(kuò)大人大監(jiān)督議事的公開(kāi)程度;將各類(lèi)會(huì)議上聽(tīng)取的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、調(diào)研視察報(bào)告、代表述職報(bào)告，以及會(huì)后形成的會(huì)議紀(jì)要、常委會(huì)審議意見(jiàn)、決議決定和“一府兩院”研究處理情況全部進(jìn)行公開(kāi)，及時(shí)發(fā)布人大常委會(huì)各類(lèi)會(huì)議、活動(dòng)、工作的動(dòng)態(tài)信息，全方位接受監(jiān)督。三是公開(kāi)監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果。人事任免和專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告滿意度測(cè)評(píng)實(shí)行電子表決，當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果，網(wǎng)上公布“一府兩院”工作人員履職測(cè)評(píng)結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，彰顯監(jiān)督的剛性。四是公開(kāi)代表和委員的信息。在九原人大網(wǎng)站公開(kāi)代表的基本信息、代表履職情況;公開(kāi)各委辦工作職責(zé)、常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)分工以及對(duì)應(yīng)的聯(lián)系方式，設(shè)立代表履職公開(kāi)欄，以方便群眾的監(jiān)督和聯(lián)系。

4.上下聯(lián)動(dòng)，形成合力

加強(qiáng)人大系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)，可以互通情況，擴(kuò)大影響，形成工作的整體合力。在實(shí)踐中，我們從以下三個(gè)方面入手：一是從市人大工作計(jì)劃中，選擇與九原區(qū)人大工作計(jì)劃相同或相近的監(jiān)督內(nèi)容，統(tǒng)一部署，相互配合、合力完成，例如，對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理情況的視察、對(duì)《社會(huì)治安管理?xiàng)l例》的執(zhí)法檢查，我們就嘗試了市區(qū)兩級(jí)人大共同監(jiān)督的辦法，實(shí)踐證明，推動(dòng)效果明顯。二是區(qū)鎮(zhèn)人大聯(lián)合開(kāi)展工作評(píng)議和代表述職、培訓(xùn)工作。將蘇木鎮(zhèn)人大對(duì)駐地區(qū)站所的評(píng)議與區(qū)人大對(duì)“一府兩院”工作人員的履職測(cè)評(píng)結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌開(kāi)展市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)人大代表的述職和培訓(xùn)活動(dòng)。三是加強(qiáng)對(duì)基層人大工作的指導(dǎo)。制定了《關(guān)于加強(qiáng)蘇木鎮(zhèn)、街道人大工作的意見(jiàn)》;邀請(qǐng)?zhí)K木鎮(zhèn)（街道）人大負(fù)責(zé)人參加常委會(huì)會(huì)議、視察調(diào)研活動(dòng)、代表專(zhuān)業(yè)小組活動(dòng);幫助蘇木鎮(zhèn)人大開(kāi)好年度例會(huì);組織召開(kāi)基層人大工作座談會(huì)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)交流，促進(jìn)工作提高。

三、人大工作存在的問(wèn)題及建議

1.關(guān)于人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)問(wèn)題

目前，各個(gè)方面，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)還不夠，不善于通過(guò)人大這一政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，不善于通過(guò)人大制度來(lái)集中民智，凝聚共識(shí)，整合力量、治國(guó)理政。

要改變這種現(xiàn)狀，首先要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的教育和培訓(xùn)，使領(lǐng)導(dǎo)干部真正認(rèn)識(shí)到人民代表大會(huì)制度不只是人大系統(tǒng)的，而是國(guó)家的根本制度，全黨全社會(huì)必須貫徹和遵從。堅(jiān)持這一制度，僅靠人大系統(tǒng)是不夠的，各級(jí)黨委必須帶頭貫徹、認(rèn)真執(zhí)行、做出表率。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的方略，從根本上說(shuō)就是要堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度。其次，人大自身也要樹(shù)立信心、主動(dòng)而為，理直氣壯地行使憲法和法律賦予的職權(quán)，通過(guò)扎實(shí)有效的工作，贏得社會(huì)的尊重和認(rèn)可。

2.關(guān)于提高監(jiān)督實(shí)效的問(wèn)題

近年來(lái)，監(jiān)督工作雖然在形式、范圍、內(nèi)容等方面得到了一定的豐富和發(fā)展，但監(jiān)督實(shí)效仍然不能滿足群眾的期盼，主要表現(xiàn)在：監(jiān)督的力度不大，權(quán)威性不強(qiáng);監(jiān)督方式柔性有余、剛性不足，跟蹤監(jiān)督措施乏力。

提高監(jiān)督實(shí)效，應(yīng)該是當(dāng)前基層人大工作的主要任務(wù)之一。要正確把握?qǐng)?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大依法履職的關(guān)系，處理好與“一府兩院”的監(jiān)督和支持關(guān)系。要把監(jiān)督的預(yù)防性、評(píng)判性和連續(xù)性結(jié)合起來(lái)，突出監(jiān)督重點(diǎn)，改進(jìn)監(jiān)督方法，大膽嘗試質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督形式，完善跟蹤機(jī)制，狠抓監(jiān)督落實(shí)。對(duì)于不執(zhí)行人大常委會(huì)的決議、決定和意見(jiàn)建議的單位和個(gè)人，對(duì)于有嚴(yán)重瀆職行為的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，切實(shí)提高監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。

3.關(guān)于財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的問(wèn)題

財(cái)政預(yù)算監(jiān)督雖然取得了一些進(jìn)展，但還存在不少問(wèn)題，表現(xiàn)為：提交人代會(huì)審議的預(yù)算無(wú)法做到科學(xué)、合理、全面，會(huì)后還需要繼續(xù)細(xì)化和完善;人代會(huì)時(shí)間短，預(yù)算審查時(shí)間不足，財(cái)經(jīng)委人員缺乏，難以深入系統(tǒng)審查研究等。

要進(jìn)一步提高預(yù)算監(jiān)督的針對(duì)性、實(shí)效性和約束力，認(rèn)真學(xué)習(xí)和大力宣傳新修訂的《預(yù)算法》，使各級(jí)政府自覺(jué)遵法守法，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。在方法上，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)人代會(huì)前預(yù)算的初審工作，保證預(yù)算編制質(zhì)量;逐步實(shí)現(xiàn)人大財(cái)經(jīng)委（工委）與財(cái)政部門(mén)預(yù)算收支數(shù)據(jù)信息聯(lián)網(wǎng)，實(shí)時(shí)掌握政府收支活動(dòng)。此外，上級(jí)人大要加大對(duì)區(qū)（縣）級(jí)預(yù)算監(jiān)督工作的指導(dǎo)、支持力度。

4.關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的問(wèn)題

重大事項(xiàng)決定權(quán)普遍沒(méi)有得到很好的運(yùn)用和行使。除了現(xiàn)行體制因素外，一個(gè)重要的原因，就是沒(méi)有可供操作的具體實(shí)施辦法。建議上級(jí)人大盡快制定重大事項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，明確重大事項(xiàng)的范圍、提請(qǐng)程序、決定步驟以及違反后的行政責(zé)任、法律后果等，使基層人大在履職時(shí)有章可循。

5.關(guān)于人大常委會(huì)任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的問(wèn)題

法律明確規(guī)定了人大常委會(huì)具有任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職權(quán)。這不僅是干部任命的單純程序安排，也意味著人大常委會(huì)可以對(duì)被提名任免對(duì)象進(jìn)行必要的評(píng)判和審查。我認(rèn)為，在調(diào)整選拔擬由人大常委會(huì)任命的干部時(shí)，應(yīng)當(dāng)在醞釀、推薦、提名等環(huán)節(jié)，更多地征求和聽(tīng)取同級(jí)人大的意見(jiàn);在考核考察過(guò)程中吸納人大常委會(huì)的成員參與;做出決定后及時(shí)和人大常委會(huì)溝通和通報(bào)有關(guān)情況。這對(duì)于把黨管干部和人大常委會(huì)任命干部有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，有著重要的意義。另外，要將常委會(huì)任命干部的監(jiān)督同黨委的干部考核工作結(jié)合起來(lái)，作為任命干部考核、任用、提拔的一項(xiàng)重要依據(jù)。

6.關(guān)于區(qū)（縣）人大常委會(huì)自身建設(shè)和物質(zhì)保障問(wèn)題

目前看，許多區(qū)縣人大常委會(huì)機(jī)關(guān)存在人員偏少，年齡偏大，水平不高、知識(shí)面不寬、積極性不高、責(zé)任感不強(qiáng)的情況，造成了機(jī)關(guān)活力不強(qiáng)，出口不暢，人員老化。人大機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不全，編制也較少，“一委一人”的現(xiàn)象普遍存在，致使許多工作無(wú)法深入開(kāi)展。人大常委會(huì)組成人員中有的屬于榮譽(yù)性安排，履職不夠積極，影響人大常委會(huì)的整體水平。此外，有的地方代表大會(huì)的經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、代表履職津貼沒(méi)有按標(biāo)準(zhǔn)列入預(yù)算，代表活動(dòng)場(chǎng)所不足，這些都影響著正常工作開(kāi)展和代表主體作用的充分發(fā)揮。

當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)，健全機(jī)構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)人員流動(dòng)，特別是與黨政干部的交流。要把好常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、常委會(huì)組成人員的提名選舉關(guān)，工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人的任命關(guān)，確保能力素質(zhì)適合工作要求，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人任職年齡可適當(dāng)放寬，屆中沒(méi)到退休年齡不讓其提前離職，確保工作的連續(xù)性和監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)市委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》精神，特別是關(guān)于人員、經(jīng)費(fèi)、陣地建設(shè)的要求，為進(jìn)一步提高人大工作水平提供有力的物質(zhì)保障。

堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，人民代表大會(huì)制度的不斷完善是一個(gè)漸進(jìn)的歷史進(jìn)程。黨的十八大、十九大及歷次全會(huì)為人民代表大會(huì)制度的貫徹，提供了良好機(jī)遇。我們相信，在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全社會(huì)的大力支持下，在人大工作者的扎實(shí)努力下，人民代表大會(huì)制度一定會(huì)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民主政治建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。