《公共行政評(píng)論》2020年年度總結(jié)

肖濱、劉軍強(qiáng)、牛美麗

肖濱，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授；劉軍強(qiáng)，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授；牛美麗，中山大學(xué)公共管理研究中心/中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授。

2020年是不平靜的一年。社會(huì)科學(xué)工作者未來(lái)可能需要花費(fèi)數(shù)倍時(shí)間研究這一年的各類(lèi)現(xiàn)象?！豆残姓u(píng)論》感謝學(xué)術(shù)委員會(huì)和編輯委員會(huì)全體同仁，感謝全體審稿人的辛勤勞動(dòng)，感謝所有賜稿的作者。正是在大家的無(wú)私支持下，我們才得以遴選并刊發(fā)出63篇文章，努力成為中國(guó)之治的思考和交流平臺(tái)。下文中，我們將總結(jié)本年度發(fā)稿的主要內(nèi)容，之后介紹一下未來(lái)的用稿方向。

一、本年度發(fā)稿概覽

本年度發(fā)表的63篇論文中，作者共計(jì)129位，分別來(lái)自52所境內(nèi)高校、研究機(jī)構(gòu)等單位和6所境外高校，每篇論文平均約為兩位作者。我們組合了7個(gè)專(zhuān)欄，值得注意的是，本刊專(zhuān)欄文章絕大多數(shù)為自由投稿。稿件通過(guò)正常匿名評(píng)審后，編輯部根據(jù)主題相近的原則予以組合。目的有二：首先，為讀者集約了解學(xué)界的最新動(dòng)態(tài)提供方便；其次，以組合拳方式克服單個(gè)研究零散的弱點(diǎn)，擴(kuò)大研究影響力，推動(dòng)學(xué)界對(duì)相關(guān)議題的深入討論和進(jìn)一步研究。不過(guò)，本年度專(zhuān)欄之外的獨(dú)立文章的數(shù)量增加較快，從2019年的13篇增加到了37篇(包括三篇理論綜述)。下面分別概述。

(一)專(zhuān)欄文章介紹

我們組織了7個(gè)專(zhuān)欄，依次如下：(1)中國(guó)場(chǎng)景與國(guó)家治理；(2)注意力分配與中國(guó)政府行為；(3)粵港澳大灣區(qū)的制度創(chuàng)新與合作發(fā)展；(4)粵港澳大灣區(qū)的政策創(chuàng)新與跨境協(xié)同；(5)新冠疫情與公共治理；(6)政府遷移與行政區(qū)域調(diào)整；(7)住房政策。概要如下：

1. 注重中國(guó)場(chǎng)域，講述國(guó)家治理的中國(guó)故事

近年來(lái)，“治理”研究在公共行政領(lǐng)域受到廣泛的關(guān)注，其概念的包容性大大拓寬了學(xué)術(shù)探討的空間。中國(guó)舉世矚目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成就使得其獨(dú)辟蹊徑的治理模式成為治理研究的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。那么，在中國(guó)語(yǔ)境下，治理的價(jià)值和功能有何特殊之處？治理的基礎(chǔ)和基本邏輯又是什么？這是本刊一直關(guān)注的問(wèn)題。本年度第一期中的“中國(guó)場(chǎng)景與國(guó)家治理”專(zhuān)欄即聚焦在運(yùn)動(dòng)式治理這一特殊現(xiàn)象，通過(guò)對(duì)土地使用制度變革的過(guò)程、153個(gè)脫貧摘帽縣的研究，揭示了中國(guó)場(chǎng)景下運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向制度化治理、常態(tài)化治理的機(jī)制和過(guò)程。

2. 秉承學(xué)科使命，回應(yīng)國(guó)家發(fā)展重大戰(zhàn)略需求

回應(yīng)國(guó)家發(fā)展重大戰(zhàn)略需求是本刊的使命之一。本年度，我們出版了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)主題專(zhuān)欄，涵蓋了“粵港澳大灣區(qū)的制度創(chuàng)新與合作發(fā)展”和“粵港澳大灣區(qū)的政策創(chuàng)新與跨境協(xié)同”兩個(gè)主題?；浉郯拇鬄硡^(qū)的研究需要更多跨學(xué)科的理論視角和研究方法，也要求理論和實(shí)踐的辯證互動(dòng)。這些研究一方面發(fā)現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)的制度設(shè)計(jì)展現(xiàn)了“國(guó)家戰(zhàn)略嵌入”的特點(diǎn)，有助于推動(dòng)地方政府的協(xié)同合作。兩岸三地相互學(xué)習(xí)、互融互通，充分挖掘制度多元優(yōu)勢(shì)，可以促進(jìn)改革和區(qū)域協(xié)同發(fā)展；另一方面從具體的政策領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療服務(wù)、青年交流和廉政治理等方面對(duì)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機(jī)遇做了全方位的深描。

3. 公共衛(wèi)生危機(jī)之下，迅速回應(yīng)國(guó)家治理的應(yīng)急需求

2020年的公共衛(wèi)生危機(jī)產(chǎn)生了重大沖擊，既對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是對(duì)公共管理研究的重大考驗(yàn)。為此，本刊在本年度第三期組織了“新冠疫情與公共治理”專(zhuān)欄。這些研究以技術(shù)賦能過(guò)程為切入點(diǎn)，對(duì)國(guó)家監(jiān)測(cè)能力如何納入公共治理體系并且使之在良好的治理體系中避免被濫用，展開(kāi)了探索性的討論；此外，還針對(duì)如何在福利體制建設(shè)中納入危機(jī)管理體系進(jìn)行了深入的反思。而對(duì)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)頒布的七版新冠肺炎診療方案的研究，展現(xiàn)了政府指導(dǎo)性文件的審議程序、動(dòng)態(tài)演進(jìn)和實(shí)踐效果。

4.回歸學(xué)科本源，尋求政府管理的常態(tài)化解釋

首先，政府的注意力分配是政府行為的邏輯起點(diǎn)。雖然注意力分配在其他相關(guān)學(xué)科起步更早，研究成果也更為豐富，但由于其所回應(yīng)的問(wèn)題不同，研究視角也截然不同?！白⒁饬Ψ峙渑c中國(guó)政府行為”專(zhuān)欄推出了三篇中國(guó)政府注意力分配的定量研究，考察了政府對(duì)組織任務(wù)的關(guān)注程度差異、領(lǐng)導(dǎo)批示和“市長(zhǎng)信箱”所揭示的注意力分配邏輯。

其次，行政區(qū)劃自古以來(lái)就是國(guó)家治理的重要方式，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。我們選擇了三篇行政區(qū)劃的文章，分別從經(jīng)濟(jì)績(jī)效、資源配置以及尺度躍遷等角度對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整及政府遷移的實(shí)踐進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)了其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政權(quán)力和空間治理的深遠(yuǎn)影響；同時(shí)也呼喚更多學(xué)者關(guān)注行政區(qū)劃調(diào)整的深層次問(wèn)題，厘清其中的復(fù)雜關(guān)系，明確政策的治理意涵，推進(jìn)此議題結(jié)出全球視野的研究成果。

5.選取重要政策議題，積極推動(dòng)政策研究的對(duì)話(huà)

在中國(guó)場(chǎng)景下，公共政策分析與公共管理研究有著天生的血緣關(guān)系。因而，本刊每年都會(huì)選取重要的政策議題，以期推動(dòng)政策研究的對(duì)話(huà)。今年的政策專(zhuān)欄主題是住房政策。關(guān)注和總結(jié)我國(guó)解決住房問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，不僅有助于推動(dòng)內(nèi)部政策學(xué)習(xí)，完善制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)有效政策執(zhí)行，破解住房難題，也有助于從理論上總結(jié)、提煉如何發(fā)揮中國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，提升國(guó)家治理能力，有效回應(yīng)社會(huì)需求，提高政府回應(yīng)性和公共服務(wù)效率。本專(zhuān)欄的三篇文章分別從保障性住房政策執(zhí)行、住房公積金繳存比以及租賃性住房政策的擴(kuò)散等角度對(duì)中國(guó)住房政策的制度設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策學(xué)習(xí)進(jìn)行了細(xì)致研究，發(fā)現(xiàn)自上而下的目標(biāo)考核機(jī)制、住房目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)以及地方政府的激勵(lì)感知等因素是影響中國(guó)住房政策過(guò)程的重要因素。

(二)獨(dú)立文章概要

首先，這些文章注重分析和總結(jié)中國(guó)場(chǎng)景的獨(dú)特治理經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容覆蓋了農(nóng)民工利益的表達(dá)模式、以農(nóng)村宅基地改革為例的封閉性公共池塘資源的治理邏輯、文明城市評(píng)比表彰對(duì)污染治理的影響以及公眾對(duì)公立醫(yī)院和私立醫(yī)院的績(jī)效感知等主題。

其次，精準(zhǔn)扶貧和區(qū)域協(xié)同發(fā)展兩個(gè)主題回應(yīng)了國(guó)家發(fā)展重大戰(zhàn)略需求。前者分別從行政發(fā)包制和公益組織嵌入兩個(gè)層面分析了扶貧中的基層治理問(wèn)題，后者包括了長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)供給合作行為的策略模式、長(zhǎng)三角環(huán)境治理以及水污染治理三個(gè)議題。

再次，政府行為分析板塊一方面選取了地方政府創(chuàng)新的相關(guān)主題，如政策企業(yè)家的知識(shí)創(chuàng)造、地方政府從“創(chuàng)新持續(xù)”到“創(chuàng)新深化”的路徑、駐村工作隊(duì)工作機(jī)制以及外籍勞工治理等；另一方面聚焦在政府行為的邏輯和機(jī)制分析，涵蓋了官員更替對(duì)政府審計(jì)力度的影響、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、城投債與地方民生服務(wù)供給、環(huán)境治理中的績(jī)效考核、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的部門(mén)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與行動(dòng)邏輯以及多部門(mén)決策協(xié)調(diào)等議題。

最后，公共政策板塊涵蓋了政策決策、執(zhí)行、擴(kuò)散、變遷等多個(gè)領(lǐng)域，具體研究對(duì)象非常廣泛，包括了部門(mén)征求意見(jiàn)中的利益吸納和責(zé)任排斥、重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的專(zhuān)家風(fēng)險(xiǎn)感知、政策公布時(shí)間和生效的時(shí)間差、地方政府“取經(jīng)學(xué)習(xí)”行為、央地間官員流動(dòng)對(duì)政策試點(diǎn)選擇的影響、醫(yī)保異地聯(lián)網(wǎng)結(jié)算政策對(duì)分級(jí)診療制度的互動(dòng)關(guān)系、殘障污名與反貧困政策和街頭官僚行動(dòng)的交互作用機(jī)制、商品林贖買(mǎi)、殯葬改革中的公眾“消極響應(yīng)”、野生動(dòng)物保護(hù)政策中的焦點(diǎn)事件與社會(huì)建構(gòu)以及公共政策的質(zhì)量判定和影響因素等。

這些文獻(xiàn)極大豐富了國(guó)家治理中本土化研究的主題和視角。與此同時(shí)，我們也十分關(guān)注重點(diǎn)議題的國(guó)際比較和公共管理學(xué)科理論研究的最新進(jìn)展。本年度，在外籍勞工政策和反腐敗回潮兩個(gè)主題上我們推出了兩篇聚焦國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的文章。在理論前沿上，我們發(fā)表了歐洲公共管理學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)Edoardo Ongaro教授和PublicAdministrationReview前主編James Perry教授的文章，分別討論了把哲學(xué)引入公共行政、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)與薪酬政策互動(dòng)關(guān)系兩個(gè)重要主題。此外，我們還發(fā)表了公共行政學(xué)研究中的“棘手問(wèn)題”的理論起源和研究進(jìn)展。

二、不確定的未來(lái)和分布式算法

在本期中，我們沒(méi)有發(fā)布2021年的選題指南。我們認(rèn)為，研究的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)由一線(xiàn)研究者來(lái)決定，而不是由本刊編輯部去指定。盡管本刊編輯部同仁涉獵了很多研究方向，我們的編輯委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的覆蓋面則更廣，我們?nèi)匀粺o(wú)法捕捉所有的學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)，而實(shí)際上也沒(méi)有人能夠做得到。試問(wèn)，去年此時(shí)有誰(shuí)預(yù)料得到今年的公共衛(wèi)生危機(jī)呢？因此，我們認(rèn)為更合理的辦法是采取分布式算法：讓研究者自行決定自己的研究題目。健康學(xué)術(shù)生態(tài)的具體景象應(yīng)是活躍而認(rèn)真的研究者們相互爭(zhēng)論，相互切磋。而雜志則如同一堆堆篝火，研究者圍坐對(duì)話(huà)，學(xué)術(shù)的熱量和光亮由此發(fā)出。

我們尊重研究者的自主權(quán)。不過(guò)，在若干次跟同行的交流過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)好的研究有其共同之處。我們對(duì)未來(lái)的投稿有何期待呢？在此姑且拋磚引玉，供學(xué)界朋友參考。

其一，我們希望讀到展現(xiàn)學(xué)科厚度的研究。公共管理是一門(mén)相對(duì)年輕的學(xué)科，它的理論發(fā)展還需要較長(zhǎng)時(shí)間的積淀。在今年第四期中，我們刊發(fā)了歐洲學(xué)者Edoardo Ongaro的原創(chuàng)文章《把哲學(xué)引入公共行政：一項(xiàng)研究議程》。這是一個(gè)吁請(qǐng)，我們期待更多討論學(xué)科基礎(chǔ)理論的文章。許多學(xué)科(如政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué))都有相當(dāng)部分的純理論研究，比如政治哲學(xué)、社會(huì)理論、合約理論等。但遺憾的是公共管理學(xué)科中的基礎(chǔ)理論研究不僅數(shù)量少而且處于邊緣。背后原因可能是理論研究周期較長(zhǎng)，研究者難以在高度競(jìng)爭(zhēng)的學(xué)術(shù)市場(chǎng)中勝出。反觀公共管理的部分理論，有的是缺乏理論縱深的中層理論，例如協(xié)同治理理論、新公共管理理論等，或者直接是從其他學(xué)科借用來(lái)的理論(例如組織理論)。長(zhǎng)此以往，公共管理學(xué)科就成為其他學(xué)科的跑馬地和試驗(yàn)場(chǎng)，這樣不僅無(wú)助于學(xué)術(shù)積累，而且還會(huì)影響學(xué)科地位。

除此之外，公共管理學(xué)科不能夠忽略歷史維度。中國(guó)和其他國(guó)家豐富的歷史積淀和治國(guó)經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含著無(wú)數(shù)寶貴的公共管理的素材，這也是亟待挖掘的另外一個(gè)寶庫(kù)。在今年第二屆“夏書(shū)章公共管理優(yōu)秀博士論文獎(jiǎng)”評(píng)選中，有一篇以清代財(cái)政為主題的研究獲得了提名獎(jiǎng)。但作者坦言其論文投稿過(guò)程相當(dāng)曲折，這種狀況顯然與公管學(xué)界普遍性的忽略歷史有關(guān)。歷史能夠拓展我們的視野，增加我們的選題范圍。我們期待看到更多的行政史、制度史、財(cái)政史等各方面的研究。當(dāng)然，從公共管理角度所做的歷史研究應(yīng)當(dāng)有別于純粹的歷史研究。

其二，我們希望讀到拓展邊界的研究，而不是追逐熱點(diǎn)的重復(fù)文章。任何一個(gè)學(xué)科都有其傳統(tǒng)話(huà)題和新興話(huà)題。話(huà)題的更替流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)有序的學(xué)術(shù)積累為目標(biāo)，研究者最好不要“逐話(huà)題而居”或“逐數(shù)據(jù)而居”。弄潮兒過(guò)多的領(lǐng)域往往會(huì)留下散亂的碎屑。菲利普·施密特對(duì)美國(guó)政治學(xué)的評(píng)價(jià)似乎也適用于公共管理領(lǐng)域：

美國(guó)政治學(xué)的另一個(gè)問(wèn)題是太容易產(chǎn)生時(shí)尚，在我看來(lái)這是美國(guó)在職業(yè)崗位上競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈，以及由此產(chǎn)生的傾向于夸大一個(gè)人的研究路徑和方法重要性的后果。競(jìng)爭(zhēng)既是美國(guó)政治學(xué)最糟糕的一面，也是最好的一面。一方面，它會(huì)導(dǎo)致時(shí)尚潮流的惡性循環(huán)，高估新路徑、新方法或新理論的價(jià)值。另一方面，這個(gè)行業(yè)在美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)特性又破壞了它所創(chuàng)造的那些特定時(shí)尚，某個(gè)競(jìng)爭(zhēng)群體總會(huì)不可避免地形成，其主要業(yè)務(wù)就是染指占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)。相比之下，歐洲的政治學(xué)行業(yè)在本質(zhì)上更為保守和反競(jìng)爭(zhēng)，部分原因是大學(xué)高度的官僚化屬性。因此，歐洲的政治學(xué)對(duì)創(chuàng)新的抵制程度要高得多，但一旦一項(xiàng)創(chuàng)新成功滲透進(jìn)來(lái)，它就會(huì)被更深入地吸收進(jìn)去，或許正是這一點(diǎn)，讓歐洲政治學(xué)更強(qiáng)烈地感覺(jué)到知識(shí)積累正在出現(xiàn)(Schmitter， 2007:348)(1)本段中文翻譯由汪衛(wèi)華提供。。

很遺憾，在部分投稿中我們看到不少針對(duì)瑣碎問(wèn)題的跟風(fēng)研究。在產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的情境下，模仿是降低風(fēng)險(xiǎn)、提高勝算的必要策略。然而，模仿特別是低水平重復(fù)則是學(xué)術(shù)進(jìn)步的大敵。鄰避、官員晉升、政策工具、政策擴(kuò)散等問(wèn)題固然重要，但如果有過(guò)高比例的學(xué)者沉浸于這些話(huà)題，將意味著很高的機(jī)會(huì)成本：其他更重要的公共管理問(wèn)題被遺忘了。我們?cè)诮衲甑诹谕瞥隽巳恼拢謩e討論殯葬改革、林權(quán)改革和野生動(dòng)物保護(hù)政策。這三個(gè)主題相對(duì)生僻、缺少討論，因此發(fā)表之后引用量可能不高。但是，我們認(rèn)為這樣的討論可以拓寬我們的研究視野，彌補(bǔ)目前文獻(xiàn)的漏洞。政府和社會(huì)也需要方方面面的知識(shí)儲(chǔ)備，而不僅僅是若干熱門(mén)話(huà)題翻來(lái)覆去的討論。因此，我們呼吁研究者去面向那些尚未得到充分重視的話(huà)題。至于是哪些話(huà)題呢？我們無(wú)法給出一個(gè)清單，但至少不是我們現(xiàn)在經(jīng)常在社交媒體上看到的那些。

其三，我們希望在文章中看到作者的工作量。如果是經(jīng)驗(yàn)研究，我們希望看到作者是在真實(shí)的世界中收集了充足的素材。一丁點(diǎn)兒的經(jīng)驗(yàn)素材加上漫無(wú)邊際的理論討論，只會(huì)產(chǎn)生浮腫、虛胖的研究。用各種罐裝數(shù)據(jù)寫(xiě)成的模型轟炸，如果沒(méi)有現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)和理論思考，那只能算是統(tǒng)計(jì)學(xué)的習(xí)作。最近幾年的投稿中，我們發(fā)現(xiàn)有不少用政策文本來(lái)計(jì)算各種政策網(wǎng)絡(luò)的研究。在缺乏調(diào)研便利的情況下，政策文本計(jì)量分析是不得已的替代。但是，我們更想看到作者能夠收集第一手的數(shù)據(jù)，能夠在對(duì)政策制定、執(zhí)行的各種反饋機(jī)制進(jìn)行接地氣的分析，希望看到現(xiàn)實(shí)世界各種政策參與者的鮮活話(huà)語(yǔ)、沖突博弈以及隨之而來(lái)的分析。如果一篇文章僅僅在空調(diào)房里就可以完成，我們認(rèn)為研究的工作量可能還有所欠缺。如果一篇文章是從雜志縫里摳出來(lái)的，與現(xiàn)實(shí)無(wú)所關(guān)聯(lián)，我們認(rèn)為這跟公共管理學(xué)科的定位有所偏離。

其四，我們希望是問(wèn)題決定方法，而不是方法決定問(wèn)題。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的方法論普及工作，新一代研究者已經(jīng)掌握了不少方法，無(wú)論是量化、定性，還是混合方法。但方法的濫用問(wèn)題比較嚴(yán)重。最近幾年，我們收到了大量的用定性比較分析(QCA)做的研究。我們對(duì)這一方法并無(wú)惡感，但是如果大批稿件用這一方法，QCA可能存在濫用嫌疑。這一方法的流行很可能跟一種為了提高發(fā)表概率而刻意科學(xué)化的意圖有關(guān)，而與問(wèn)題的實(shí)質(zhì)無(wú)關(guān)。我們希望作者能夠從問(wèn)題的實(shí)質(zhì)出發(fā)，尋找恰當(dāng)?shù)姆椒ǎ瑹o(wú)需炫技。如果能用簡(jiǎn)單的方法講清楚問(wèn)題，其實(shí)沒(méi)必要應(yīng)用過(guò)于復(fù)雜的方法。

總之，在不確定的時(shí)代里，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾硌芯靠梢粤炕L(fēng)險(xiǎn)、展現(xiàn)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，進(jìn)而為政策制定和問(wèn)題解決提供知識(shí)準(zhǔn)備。我們相信隨著學(xué)科共同體的日益成熟，一代又一代的研究者將會(huì)推動(dòng)中國(guó)公共管理學(xué)科知識(shí)的有序積累?！豆残姓u(píng)論》全體同仁愿意成為這一知識(shí)生產(chǎn)和匯流過(guò)程的見(jiàn)證者。