城市"禁摩"的法律分析

高郁方　徐海靜

摘 要：改革開放不久，一時間摩托車群體風(fēng)生水起，立法部門沒能同步制定相應(yīng)政策，再加上部分摩托車駕駛員的用車素質(zhì)不高，造成了很多社會問題的出現(xiàn)。所以當時的政府直接采取“一刀切”的手段實施“禁摩”制度，以達到短時間內(nèi)“一針見血”的管控目的。放眼當下，其政策的初衷與現(xiàn)狀背道而馳，本文根據(jù)現(xiàn)代行政法的法治原則和比例原則，試從多角度對“禁摩”進行法律分析。

關(guān)鍵詞：禁摩政策;比例原則;平等原則

將目光放眼全世界，很多國家早已完成了摩托車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，正在往更高水平方向發(fā)展。但在中國大陸，很多城市都在禁摩限摩，如圖一所示3，這引發(fā)了國內(nèi)許多摩托車駕駛員的不滿，并且質(zhì)疑“禁摩”有無合法性及合理性依據(jù)。

一、“禁摩”制度的合法性分析

1.“禁摩”缺少上位法依據(jù)

各級政府聲稱“禁摩”政策是依據(jù)《中華人民共和國道路安全法》第三十九條4規(guī)定所做出的，這明顯是斷章取義。仔細斟酌該法的立法本意我們可知，限制交通的措施都附有具體條件及情況，是根據(jù)當時當?shù)氐慕煌髁壳闆r而定的，做出的限制措施也具有臨時性的特征，當高峰期結(jié)束之后應(yīng)解除限制、予以恢復(fù)。而政府對該法進行擴大解釋，超越了自身法律位階權(quán)限，以此做出了一項長期的、針對性的“禁摩”政策，顯然是不合法的。

2. “禁摩”與《行政許可法》相抵觸

依照《中華人民共和國道路安全法》第八條5規(guī)定，摩托車屬于機動車的一種，必須經(jīng)過登記后方可上路行駛。這種“登記”具有行政許可的屬性，又具有行政確認的屬性。因此，已登記的摩托車是依據(jù)《行政許可法》準許上路的機動車。而禁止摩托車通行的相關(guān)條文出自各地方政府出臺的規(guī)章或規(guī)范性文件，例如《沈陽市道路車輛管理辦法》6?？梢姡撘?guī)范性文件與《行政許可法》相抵觸。

3.“禁摩”違背了《中華人民共和國消費者權(quán)益保障法》

各地方政府沒有禁止摩托車的買賣，也沒有對摩托車產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者、銷售者進行限制生產(chǎn)、限制銷售，卻僅對消費者限制其使用。部分消費者也因該限制而選擇放棄購買摩托車，這在一定意義上侵害了消費者的自主選擇權(quán)[1]。

4.“禁摩”違背了《中華人民共和國反壟斷法》

“禁摩”的針對性十分明顯，實質(zhì)上就是在限制摩托車行業(yè)的發(fā)展。而市民的出行需求不會減少的情況下，市民不得不選擇其他出行方式，這有利于汽車行業(yè)與公共交通行業(yè)的發(fā)展。我是否可以認為“禁摩”實際是一種排除競爭的行為，使得汽車行業(yè)及公共交通行業(yè)壟斷市場需求，這種行業(yè)歧視的做法應(yīng)該立即停止。

二、“禁摩”制度的合理性分析

1.不符合比例原則

比例原則要求行政主體實施行政行為既促成行政目標的實現(xiàn)，又要保護相對人的合法權(quán)益，行政目標的實現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成的不利影響應(yīng)該被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。也就是說，二者應(yīng)有適當?shù)谋壤齕2]，具體體現(xiàn)在合目的性、適當性以及損害最小原則。

1.1不符合立法目的

《中華人民共和國道路安全法》的立法目的是為了維護道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，提高通行效率。摩托車自身的靈活性、體積小等優(yōu)越性是汽車所不能具備的，正因如此，乘坐摩托車出行才是提高通行效率的合理方式。然而“禁摩”使本可以乘坐摩托車的市民不得不選擇汽車或體積更大的公共交通方式出行，恰恰降低了道路通行效率，明顯與立法目的相違背。

1.2手段并不適當

行政機關(guān)具體措施手段應(yīng)與目的存在正當性?！敖Α钡哪康氖潜ＷC道路安全暢通，我們就應(yīng)該判斷其目的與“禁摩”這一做法之間的關(guān)聯(lián)性。摩托車不是造成交通問題的主要原因，而這些問題的規(guī)避與禁止摩托車通行之間沒有什么必要的、排他的聯(lián)系。反而那些交通問題依然存在，并沒有從根本上解決，要想使交通問題最小化是需要有效地、全方面地治理與管控，而不是禁止某一特定車種的通行。

1.3手段亦無必要

行政機關(guān)采取的行政行為要本著損害最小的原則，并且除此之外并無他法。而“禁止”在現(xiàn)有的規(guī)制形式中屬于干預(yù)強度最大的規(guī)制方法，“禁摩”對市場造成的沖擊是最大的，可以說沒有給私人留下任何自由選擇的空間。行政機關(guān)在有眾多選擇的條件下，依然選擇對公民基本權(quán)益損害最大的措施，用命令控制的做法掩蓋其“懶政”的本質(zhì)。如今的“禁摩”政策，并非是解決交通問題的最優(yōu)途徑，而且還擴大了對權(quán)利人的損害程度，侵害公民私有財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上力求達到預(yù)期目的，顯然該舉措并無必要性。

2.不符合行政法平等原則

摩托車同樣作為機動車卻得到了差別的對待。眾所周知，機動車均會產(chǎn)生交通安全和交通污染等外部性問題，行政機關(guān)又依據(jù)什么僅僅選擇摩托車作為唯一的規(guī)制對象呢？針對綜合性問題應(yīng)該采取綜合性措施加以宏觀調(diào)控，把其責(zé)任全部歸因于摩托車，這是明顯的差別對待。另外，摩托車與汽車一樣需要交納購置稅、養(yǎng)路費等稅費，與汽車一樣承擔著相同的義務(wù)，但卻不能同汽車一樣使用城市道路資源，“平等”何在，公平何在。

3.侵犯公民財產(chǎn)權(quán)

摩托車毫無疑問屬于個人財產(chǎn)，但是行政機關(guān)聲稱為了公共利益禁止其使用，即使用權(quán)已然喪失。摩托車作為一種交通工具，最大的功能就在其使用權(quán)，對其使用權(quán)的限制也侵犯了其占有處分的權(quán)利，極大地侵害了公民的財產(chǎn)權(quán)。

總結(jié)

“禁摩”對摩托車持有者造成的影響最大，他們的權(quán)益通常是最容易被管理者忽視的。想要維護此利益當然不僅僅需要政府放開政策，同時也需要摩托車駕駛者提高騎行素質(zhì)，遵守交通規(guī)則，提高安全意識，維護良好的駕駛秩序，進而維護好社會的交通秩序。中國各個城市雖然已經(jīng)實行“禁摩”制度多年，但是市民出行的需求依然存在，公共交通、汽車和摩托車在城市交通中本身就是相互補充的關(guān)系，城市交通工具的多元化科學(xué)發(fā)展才能真正解決城市交通擁堵問題，才能真正滿足大家的出行需求?，F(xiàn)階段的“禁摩”制度執(zhí)法阻力大，未達到預(yù)期效果。這充分說明，在全民法治觀念普遍提高的今天，政府一如既往所采取的簡單粗暴、強制命令式的管理方式已經(jīng)很難實施，現(xiàn)代社會需要創(chuàng)新與發(fā)展。

參考文獻：

[1]陳權(quán).“禁摩令”存廢之爭[J].法制與社會，2016（2）：62-63

[2] 劉哲輝.城市“禁摩令”的合法性討論——以河北省石家莊市為例[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2019（1）：108-112

[3]徐琳，錢振東.城市的摩托車交通問題與對策[J].洛陽大學(xué)學(xué)報，2005（2）：65-67

[4]李輝，史建港，馬暉.我國中小城市摩托車的發(fā)展方向[J].道路交通與安全，2006（3）：5-7

注：

1 高郁方，女，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院在讀法學(xué)碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)

2 徐海靜，女，法學(xué)博士，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)、行政法與行政訴訟法學(xué)

3 圖片來源：《中國禁摩地圖（第一版）》

4 《中華人民共和國道路安全法》第三十九條 公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人進行疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。

5 《中華人民共和國道路安全法》第八條：國家對機動車實行登記制度。機動車經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。尚未登記的機動車，需要臨時上道路行駛的，應(yīng)當取得臨時通行證。

6 《沈陽市道路車輛管理辦法》第七條 下列車輛不得在三環(huán)繞城高速公路以內(nèi)道路上通行： （一）非法改裝、拼裝帶有動力裝置的兩輪、三輪車; （二）帶有動力裝置可以直立駕駛的單輪、兩輪車;（三）摩托車

（沈陽師范大學(xué)法學(xué)院? ?遼寧? 沈陽? 110034）