充分發(fā)揮現(xiàn)代鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)職能作用的途徑

趙玉輝

關(guān)鍵詞：鐵路企業(yè)? 內(nèi)部審計(jì)? 職能作用

國(guó)內(nèi)外研究表明，內(nèi)部審計(jì)職能定位和發(fā)揮作用的過程，是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的，是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整并不斷平衡的過程。黨的十九大報(bào)告指出，經(jīng)過長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。黨的十九大作出了改革審計(jì)管理體制的決策部署，十九屆三中全會(huì)決定組建中央審計(jì)委員會(huì)。我國(guó)審計(jì)事業(yè)進(jìn)入了新時(shí)代。中國(guó)鐵路于2013年實(shí)現(xiàn)了政企分離，2018年全面完成公司制改革，進(jìn)行了現(xiàn)代化企業(yè)改造。在新審計(jì)環(huán)境下，鐵路內(nèi)部審計(jì)應(yīng)觀大勢(shì)、謀全局、干實(shí)事，深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)新時(shí)代審計(jì)的重大責(zé)任和使命。分析研究現(xiàn)階段鐵路內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮的障礙，探索改進(jìn)和提升其職能作用發(fā)揮的路徑和措施。適時(shí)推動(dòng)鐵路內(nèi)部審計(jì)由“合規(guī)性”審計(jì)，向以“合規(guī)性”審計(jì)為基礎(chǔ)的“風(fēng)險(xiǎn)管理”審計(jì)、“價(jià)值管理”審計(jì)轉(zhuǎn)型。

一、現(xiàn)階段制約鐵路內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮的主要障礙

（一）內(nèi)部審計(jì)建立的制度動(dòng)因阻礙了對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能作用需求

在學(xué)術(shù)界，審計(jì)與受托責(zé)任的關(guān)系已達(dá)成共識(shí)，委托代理理論是內(nèi)部審計(jì)產(chǎn)生的基本動(dòng)因。價(jià)值鏈理論是內(nèi)部審計(jì)生存、發(fā)展的基本動(dòng)力，是其立于組織，為組織創(chuàng)造價(jià)值的源泉。在西方，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，投資方和管理層基于自身管理的需要，創(chuàng)造性的成立了內(nèi)部審計(jì)團(tuán)體，與會(huì)計(jì)領(lǐng)域剝離分化，并向職業(yè)化方向發(fā)展。而我國(guó)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展起步較晚，建立的動(dòng)因來自行政推動(dòng)，限制了其職能作用的發(fā)揮。鐵路內(nèi)部審計(jì)自1984年成立，到1998年撤銷審計(jì)署派駐鐵道部審計(jì)局，其長(zhǎng)期在履行國(guó)家審計(jì)職能。受此影響，鐵路內(nèi)部審計(jì)職能直至2004年才擴(kuò)展為監(jiān)督和評(píng)價(jià)，長(zhǎng)期未發(fā)生質(zhì)的變化。服務(wù)內(nèi)容亦長(zhǎng)期以財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主，相關(guān)擴(kuò)展性職能和服務(wù)內(nèi)容受到了局限。

（二）公司治理現(xiàn)狀阻礙了內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮的環(huán)境

公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的有效組織形式，是建立中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的必要條件。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)有效解決股東、董事會(huì)、管理層之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排，內(nèi)部審計(jì)為其有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了一種信息反饋系統(tǒng)，一定程度解決了信息不對(duì)稱問題，起到了監(jiān)督、改善運(yùn)營(yíng)的目的。內(nèi)部審計(jì)既服務(wù)于公司治理，同時(shí)公司治理又是其職能作用發(fā)揮的基本環(huán)境，其發(fā)展水平、管理現(xiàn)狀又反作用于內(nèi)部審計(jì)。公司治理狀況好，內(nèi)部審計(jì)起作用就大，反之，就阻礙內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮。目前，鐵路已全面完成公司制改革，按現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立了公司治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)成員由公司經(jīng)理層和黨委成員組成，黨委會(huì)成員與董事會(huì)成員交叉任職，重大經(jīng)營(yíng)決策履行黨委會(huì)前置程序。目前黨委會(huì)成員、董事會(huì)成員、經(jīng)理層基本重疊，與公司制改革之前相比，治理體系尚無本質(zhì)區(qū)別，現(xiàn)代公司治理優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮出來，內(nèi)部審計(jì)環(huán)境處于不利態(tài)勢(shì)，其職能作用發(fā)揮受到一定的阻礙。

（三）內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性偏低阻礙了內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮的權(quán)威性

理論界普遍認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬的管理層級(jí)越高，其獨(dú)立性越高，其超然的獨(dú)立，對(duì)其客觀的發(fā)表審計(jì)意見奠定了基礎(chǔ)，對(duì)其職能作用的發(fā)揮產(chǎn)生巨大作用。我國(guó)行政法規(guī)規(guī)定內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)隸屬單位最高管理層，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則亦有規(guī)定，但是現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系五花八門。鐵路制度亦規(guī)定，鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)由董事會(huì)（單位負(fù)責(zé)人）和黨組織領(lǐng)導(dǎo)，鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向其報(bào)告工作。但是，在改革過程中仍存在審計(jì)機(jī)構(gòu)僅向董事長(zhǎng)或黨組織負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，以及內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)總會(huì)計(jì)師、紀(jì)委書記、總經(jīng)理或副總經(jīng)理協(xié)管的現(xiàn)象。現(xiàn)存內(nèi)部審計(jì)管理體制，削弱了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)制度規(guī)定隸屬關(guān)系的目的和意義。

（四）內(nèi)部審計(jì)資源短板阻礙了內(nèi)部審計(jì)職能作用供給

國(guó)內(nèi)外內(nèi)部審計(jì)發(fā)展歷程，已充分表明伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，組織機(jī)構(gòu)變的日益規(guī)?；?、層級(jí)化、復(fù)雜化，股東或組織控制主體與企業(yè)最高管理機(jī)構(gòu)或受托人、組織內(nèi)部各上下管理層級(jí)間，日益需要獨(dú)立的審計(jì)為其提供被受托人的受托責(zé)任的履行情況。隨著組織的不斷發(fā)展壯大，委托人除對(duì)受托責(zé)任的履行情況增加關(guān)注之外，對(duì)如何進(jìn)一步改善運(yùn)營(yíng)管理而探求解決之方亦是增強(qiáng)。此時(shí)，內(nèi)部審計(jì)的職能作用被發(fā)現(xiàn)，委托人出于自身需要提出更多的內(nèi)部審計(jì)職能作用需求。然而，內(nèi)部審計(jì)資源多年以來形成的資源供給現(xiàn)狀，已阻礙了其職能作用的發(fā)揮。在我國(guó)，隨著鐵路企業(yè)的改革深入，鐵路內(nèi)部審計(jì)資源供給短板主要表現(xiàn)為，審計(jì)人員定編與企業(yè)規(guī)模不相適應(yīng)，且未滿編;人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，綜合性素質(zhì)有待加強(qiáng);審計(jì)內(nèi)容以財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主，管理效益審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)不足;為適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需要，新建立的“垂直管理與分級(jí)管理相結(jié)合”審計(jì)管理模式，在人員配備、審計(jì)組織方式等方面尚待進(jìn)一步完善，在垂直管理與分級(jí)管理理念定位還待進(jìn)一步明晰等。審計(jì)資源短板，制約了鐵路內(nèi)部審計(jì)職能作用在鐵路深入改革發(fā)展中應(yīng)有作用的發(fā)揮。

二、改進(jìn)和提升鐵路內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮的路徑和措施

（一）在國(guó)家審計(jì)制度體系引領(lǐng)下，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能作用

要充分認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)對(duì)其審計(jì)監(jiān)督對(duì)象內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的制度規(guī)范引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)和中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)行業(yè)自律引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)。雖然，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的職能作用定位、發(fā)展理念等還存在一定的差距，但是通過相互溝通融合，尤其是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)反饋，在經(jīng)濟(jì)全球化，“一帶一路”倡議日益被沿線國(guó)家接受的大背景下，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)在經(jīng)濟(jì)組織治理中的作用優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)，在國(guó)家治理體系中的作用突顯。在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)溝通融合、協(xié)調(diào)促進(jìn)下，共同推動(dòng)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，鐵路內(nèi)部審計(jì)亦將在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下在鐵路事業(yè)發(fā)展過程中不斷發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

（二）優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，提高權(quán)威性、凝聚力

國(guó)外學(xué)者研究表明，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在企業(yè)中的隸屬關(guān)系共有五種模式，分別是“董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)、在經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)”、設(shè)在董事會(huì)、設(shè)在監(jiān)事會(huì)、隸屬于總經(jīng)理和隸屬于財(cái)會(huì)部門。各種模式各有利弊，但隸屬層級(jí)越高，其獨(dú)立性越強(qiáng)、權(quán)威性越高，其職能作用發(fā)揮就越充分。鐵路企業(yè)明確規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于黨組織、董事會(huì)（或者主要負(fù)責(zé)人）并向其報(bào)告工作，其改革過程中由總會(huì)計(jì)師、紀(jì)委書記、總經(jīng)理或副總經(jīng)理協(xié)管等執(zhí)行不一的行為，應(yīng)堅(jiān)決制止，防止走形勢(shì)、走過場(chǎng)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的職能作用。同時(shí)，加強(qiáng)上級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)所屬單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促使各層級(jí)內(nèi)部審計(jì)向同一方向使勁用力，形成上下整體合力。

（三）吸收、培養(yǎng)優(yōu)秀審計(jì)人才，提高審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)

事實(shí)證明，優(yōu)秀的人才是支撐一個(gè)學(xué)科、一個(gè)行業(yè)、一項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基石。習(xí)近平總書記關(guān)于人才曾提到“人才強(qiáng)則事業(yè)強(qiáng)”“實(shí)踐告訴我們，偉大事業(yè)都成于實(shí)干”“新時(shí)代是奮斗者的時(shí)代”等，充分彰顯黨和國(guó)家對(duì)人才戰(zhàn)略的關(guān)切。鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員隊(duì)伍與我國(guó)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍一樣，存在人員入口過窄、人員綜合素質(zhì)偏低等問題。為解決人才短板問題，關(guān)健是讓內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)隊(duì)伍有發(fā)展、上升的空間。在內(nèi)部審計(jì)人員入口上，擴(kuò)大專業(yè)范圍，并給予其原專業(yè)同樣的發(fā)展、上升空間;在日常內(nèi)部審計(jì)人員管理中，為其提供交流到其他崗位的出口;在日常培訓(xùn)中，以工作實(shí)踐和理論提升相結(jié)合的方式充實(shí)內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容，防止走過場(chǎng)等。

（四）優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)資源配置，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)資源作用

既有內(nèi)部審計(jì)資源供給與內(nèi)部審計(jì)需求的矛盾，因成本效益的關(guān)系一直存在。為保證審計(jì)質(zhì)量，追求審計(jì)效率，形成最大的供應(yīng)產(chǎn)出比，是內(nèi)部審計(jì)所追求、探索和實(shí)踐的重要研究方向。長(zhǎng)期以來，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)一直致力于內(nèi)部審計(jì)資源的有效協(xié)調(diào)配置，如協(xié)調(diào)統(tǒng)籌將既有的審計(jì)力量在各層級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)間進(jìn)行合理分配;協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各層級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)間合理分配審計(jì)項(xiàng)目，既要保障審計(jì)質(zhì)量，又要提高審計(jì)效率、避免重復(fù)審計(jì);內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)是完全自我完成，還是部分委外或具體委外的模式;協(xié)調(diào)統(tǒng)籌具體審計(jì)項(xiàng)目開展的方式方法，審計(jì)技術(shù)技能的研發(fā)運(yùn)用等。同時(shí)，鐵路內(nèi)部審計(jì)應(yīng)與紀(jì)檢監(jiān)察、業(yè)務(wù)管理部門協(xié)調(diào)配合，互通信息和共同監(jiān)督，形成全面有效的監(jiān)管合力，共同應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范管理、深入發(fā)展。

三、結(jié)束語

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，國(guó)有企業(yè)公司制改革已按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署基本完成，黨的十九屆三中全會(huì)決定組建了中央審計(jì)委員會(huì)，我國(guó)審計(jì)事業(yè)亦進(jìn)入了新時(shí)代。目前，鐵路企業(yè)公司制改革已全面完成，形成新的現(xiàn)代公司治理體系，鐵路內(nèi)部審計(jì)應(yīng)觀大勢(shì)、謀全局、干實(shí)事，深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)新時(shí)代審計(jì)的重大責(zé)任和使命。在鐵路深入改革發(fā)展中，分析研究制約內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮的障礙，采取有效措施提升改進(jìn)鐵路內(nèi)部審計(jì)職能作用發(fā)揮的有效途徑，在鐵路內(nèi)部審計(jì)中踐行習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出的審計(jì)要全面履行“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉”的職責(zé)，為鐵路企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。