青海生態(tài)護林員扶貧政策落實與實踐

●劉永慶 張 鵬 張敏欣

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅，全面建成小康社會作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點工作，擺到治國理政的重要位置，以前所未有的力度推進。

黨的十九大對堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提出明確要求，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分發(fā)揮我國政治制度優(yōu)勢，動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保全國2020年如期完成脫貧攻堅任務，習近平總書記親自掛帥，全國上下形成五級書記抓扶貧的局面。

為貫徹落實習近平總書記脫貧攻堅思想，推進深度貧困地區(qū)有勞動能力部分貧困人口轉化為生態(tài)護林員，實現(xiàn)貧困戶脫貧、生態(tài)得保護的“雙贏”目標，助力深度貧困地區(qū)群眾精準脫貧，2016年開始，由國家林草局、財政部、國務院扶貧辦協(xié)作，在全國22個省區(qū)市實施建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘上崗，是貫徹落實黨中央國務院脫貧攻堅戰(zhàn)略部署，落實“生態(tài)補償脫貧一批”等“八個一批”，決勝全面建成小康社會，實施生態(tài)扶貧創(chuàng)新性舉措。青海省從2016年開始落實建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選續(xù)聘扶貧政策，通過四年的實施，取得了一定成效，對實現(xiàn)全省貧困縣和貧困人口全面脫貧“清零”做出了貢獻。

一、青?；厩闆r

青海省是我國西部的內(nèi)陸省份，少數(shù)民族聚集、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，位于青藏高原東北部，屬于高原大陸性氣候，高寒干旱、自然條件嚴酷，生態(tài)極為脆弱，是長江、黃河、瀾滄江發(fā)源地，是“中華水塔”，生態(tài)位置重要而特殊。全省國土面積72萬km2，森林面積522.72萬hm2（包括灌木林面積），森林覆蓋率7.26%，天然草場面積3645萬hm2，可利用草場面積3160萬hm2，是我國五大牧場之一。

截止2019年底，青海省國民生產(chǎn)總值2965.95億元，常住人口603萬，少數(shù)民族人口283.23萬人，占全省總人口的46.97%，少數(shù)民族比重在西藏、新疆之后，位居全國第三位。據(jù)青海省扶貧開發(fā)局提供的數(shù)據(jù)，2014年青海省共有42個貧困縣（市、區(qū)、行委），其中國家扶貧開發(fā)重點縣15個，有1622個貧困村53.9萬貧困人口，貧困人口點多、面廣、貧困程度深，自脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，青海省委省政府按照“四年集中攻堅，一年鞏固提升”總體部署，對標“兩不愁三保障”要求，經(jīng)過集中脫貧攻堅、履行退出程序。截止2020年4月，青海省最后17個貧困縣（區(qū)）退出貧困，全省所有貧困縣全部脫貧摘帽，實現(xiàn)了貧困縣和貧困人口全面脫貧“清零”目標。2016年以來青海省貧困發(fā)生率從2015年底的20.76%下降到2018年底的4.2%。2019年底，玉樹市農(nóng)牧民人均可支配收入從2012年底的3951元增長到10055元，7年增長了2.6倍。

二、我省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員扶貧政策落實情況

青海省認真貫徹落實習近平總書記脫貧攻堅重要論述，貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《青海省委省政府關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提前整體脫貧實施意見》精神，按照《國家林草局辦公室 財政部辦公廳 國務院扶貧辦綜合司關于開展建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘工作的通知》，國家《建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘辦法》要求，青海省成立了林草、財政、扶貧部門組成的青海省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員工作協(xié)調小組，成立了省林草局扶貧辦公室，局黨組書記局長副局長擔任雙組長。制定并實施《青海省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員實施細則(試行）》《青海省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員上崗巡護與績效考核辦法(試行）》，把生態(tài)護林員工作納入省對下扶貧績效考核，納入國家林草局辦公室財政部辦公廳林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金區(qū)域績效部門考核內(nèi)容。

從2016年至2019年底，在青海東部六盤山和青南“三州三區(qū)”集中連片貧困地區(qū)的28個縣（區(qū)市），按照建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘程序和要求，共選聘生態(tài)護林員1.69萬人，累計到位資金3億元，約1.69萬貧困戶5.8萬貧困農(nóng)牧民脫貧，實現(xiàn)了“一人護林，全家脫貧”“端上護林碗，吃上生態(tài)飯”，涌現(xiàn)出湟源縣先進集體，施保軍、白加塔等先進個人，為林業(yè)部門實現(xiàn)脫貧任務做出貢獻。2020年國家三部門下達青海新增2104名生態(tài)護林員指標，省林草和財政部門依規(guī)，在本省“三州三區(qū)”分配指標和下達計劃。

三、落實生態(tài)護林員政策青海主要做法

（一）提高政治站位，加強組織領導

建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員崗位設置，是國家林草局貫徹落實習近平總書記脫貧攻堅重要論述的重要舉措，該項工作政策性強、程序復雜、要求高、政治責任大，青海落實地方黨委政府扶貧工作主體責任和相關部門職責分工，成立林草、財政、扶貧部門組成青海省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員工作協(xié)調小組和省林草局扶貧辦公室，局黨組書記局長、副局長擔任組長，相關單位負責人為成員，自上而下宣傳貫徹國家林草局、財政部、國務院扶貧辦關于開展建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘工作政策，為青海建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員扶貧政策宣傳和落實提供組織保障。

（二）建立管理制度，提供制度保障

青海認真貫徹落實國家《建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘辦法》和資金管理要求，制定并實施了《青海省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員實施細則(試行）》《青海省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員上崗巡護與績效考核辦法(試行）》，省級林草主管部門多次下發(fā)關于加強生態(tài)護林員選續(xù)聘管理工作的通知，要求各地制定并實施細則，建立“縣建、鄉(xiāng)管、村用”的生態(tài)護林員管理制度，層層落實責任，建立健全管理制度體系，提供了制度保障。

（三）依規(guī)合理分配指標，認真組織精準選聘

按照生態(tài)護林員選聘管理扶貧政策要求，青海把各地生態(tài)護林員需求與脫貧攻堅重點地區(qū)目標任務緊密結合，與林草領域防止發(fā)生腐敗問題及廉政風險點控制相結合，按照要求把生態(tài)護林員指標主要安排在青海東部六盤山和青南“三州三區(qū)”集中連片深度貧困地區(qū)，青海落實生態(tài)護林員管理辦法和管理細則，按照公告、申請報名、審核、公示、培訓、簽訂協(xié)議、聘用的程序進行選聘，做到生態(tài)護林員精準選聘。

（四）加強培訓指導，依規(guī)簽訂管護協(xié)議

青海重視對新選聘和已聘用生態(tài)護林員的技能培訓工作，開展上崗前和上崗后培訓，培訓林業(yè)和草原法律、法規(guī)和政策，培訓森林、草原、濕地、沙化土地等資源巡護要求和技能，培訓巡護日志填報要求，并要求取得培訓合格證和上崗證，做到持證上崗。青海按照生態(tài)護林員管理辦法要求，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、林場或縣級林草局與選聘的生態(tài)護林員簽訂管護協(xié)議，明確管護地點、管護責任、管護面積、績效考核，要求各地做到管護協(xié)議“一年一簽”，一戶最多只能有一名生態(tài)護林員，實名制管理，“一人一檔”，生態(tài)護林員錄入和退出實行動態(tài)管理。

（五）嚴格績效考核，及時兌現(xiàn)管護報酬

青海按照生態(tài)護林員上崗巡護和績效考核辦法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級林草主管部門組成考核組，按月和年度對生態(tài)護林員進行管護責任履職績效考核，考核結果經(jīng)考核小組匯總簽字并經(jīng)生態(tài)護林員本人簽字確認后，報縣級林草、財政、扶貧局備案，并將考核結果記入管護協(xié)議，把績效考核結果作為按月或季度發(fā)放管護報酬的依據(jù)。

（六）完善資料，加強檔案管理

青海按照生態(tài)護林員管理辦法和績效考核辦法要求，做好縣、鄉(xiāng)二級生態(tài)護林員資料收集和檔案管理，包括紙質和電子檔案，開展生態(tài)護林員名單在線信息錄入，做到檔案專人管理，當檔案管理人員變動時，做好檔案資料正式移交工作。

（七）合理使用資金，加強稽查工作

青海林草、財政和扶貧部門按照職責分工、密切配合，財政部門按照指標分配計劃，及時下達管護補助資金到縣，每年省級建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員協(xié)調工作小組至少安排一次生態(tài)護林員聘用管理和資金使用情況督導檢查，重點開展生態(tài)護林員身份識別和補助資金稽查，防止發(fā)生資金挪用、滯留、克扣、冒名頂替、虛報冒領，嚴防發(fā)生林草扶貧領域腐敗和作風問題發(fā)生。

四、工作經(jīng)驗和工作亮點

（一）貧困地區(qū)林地、草原、濕地、沙化土地資源得到有效保護

青海自2016年落實建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員生態(tài)扶貧政策以來，全省約27.66萬hm2林地、166.66萬hm2草原資源得到有效保護，聘用上崗的生態(tài)護林員隊伍為全省林草資源管理體系增添了新生力量，織密了林草資源保護安全網(wǎng)絡，火情火災發(fā)生率、人為破壞和牲畜對林木的啃食、有害生物成災率明顯降低。例如，湟中縣統(tǒng)計，2017年生態(tài)護林員上崗后，在第一時間發(fā)現(xiàn)報告和制止破壞森林資源的案件，林業(yè)行政案件報案數(shù)同比上升了8%，火情、火災同比減少33%，效果十分明顯。

（二）助推農(nóng)牧民脫貧摘帽

青海自2016年落實建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員扶貧政策以來，截止2019年底，全省共聘用上崗貧困人口生態(tài)護林員1.69萬人，累計到位資金3億元，約1.69萬貧困戶5.8萬貧困農(nóng)牧民脫貧，為林業(yè)部門實現(xiàn)脫貧任務做出貢獻。截止2020年4月，青海最后17個縣脫貧摘帽，實現(xiàn)了全省貧困縣和貧困戶全面“清零”，在全面建成小康社會的道路上，實現(xiàn)“一個民族都不能少”“不落下一個貧困地區(qū)，一個貧困群眾。”

（三）全社會生態(tài)保護意識明顯提高

聘用上崗的生態(tài)護林員不僅是護林員，還是生態(tài)保護工作宣傳員，是生態(tài)文明建設實踐者。全體生態(tài)護林員通過相關法律法規(guī)和管護技能培訓，身體力行，一方面履行林草資源管護職責，另一方面還向家人和身邊的農(nóng)牧民宣傳生態(tài)保護相關知識，在他們的影響下，社會大眾的生態(tài)保護意識不斷提高。

（四）促進了少數(shù)民族聚集區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定

青海自然條件差，少數(shù)民族人口占比大，經(jīng)濟欠發(fā)達，思想觀念落后，農(nóng)牧民受教育程度低，就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不足，抵御自然災害和市場風險能力弱，貧困因素交織疊加，貧困程度深、面廣、地域分散，通過落實建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策，把有勞動能力的部分建檔立卡貧困戶選聘為生態(tài)護林員，讓貧困戶在家門口端上“護林碗”吃上“生態(tài)飯”，實現(xiàn)了“一人護林，全家脫貧”生態(tài)扶貧目標，助推了全省深度貧困地區(qū)貧困農(nóng)牧民精準脫貧和社會和諧穩(wěn)定。

（五）推動林業(yè)和草原生態(tài)保護融合發(fā)展

去年青海省機構改革，把草原生態(tài)保護和建設納入林業(yè)行業(yè)，按照生態(tài)扶貧工作需要，青海首次選聘8600名草原管護員，納入建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員聘用管理，按照管理辦法和績效考核辦法統(tǒng)一管護林草資源，有力推進了青海林草事業(yè)融合發(fā)展。

五、存在問題與意見建議

（一）省內(nèi)生態(tài)護林員聘用管理工作發(fā)展不平衡

由于自然地理和經(jīng)濟社會發(fā)展歷史原因，青海東部六盤山集中連片貧困地區(qū)，人口集中、交通便利、水熱條件較好，是青藏高原向黃土高原過渡地帶，經(jīng)濟文化較青南地區(qū)發(fā)達，雖然林草資源較少，但是林草主管部門管理體系和技術力量較強，生態(tài)護林員文化水平和管護技能相對較高，形成東部和青南三江源地區(qū)較大差距，建議加大培訓和考核工作力度，逐步縮小地區(qū)的差異，不斷提高全省生態(tài)護林員聘用管理能力和生態(tài)護林員管護盡職能力。

（二）政策宣傳和制度完善及落實有待加強

目前青海從事森林、草原、濕地及沙化土地資源管理生態(tài)管護員有資源、草原、濕地、天然林保護五部門負責，管護補助標準、管理部門均不一致，涉及部門多，程序復雜，生態(tài)管護員聘用管理協(xié)調銜接還存在短板。為此，近期召開了全省建檔立卡貧困人口生態(tài)管護員工作協(xié)調小組專題會議，研究安排開展專題調研，制定全省生態(tài)管護員集中統(tǒng)一管理辦法，解決各類生態(tài)管護員統(tǒng)一管理問題。

（三）缺少培訓及工作經(jīng)費

自2016年實施建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘工作以來，一直沒有任何工作經(jīng)費，生態(tài)護林員選聘管理政策性強，程序復雜、涉及部門多，需要大力開展政策宣傳、需要對管理者和生態(tài)護林員上崗前和上崗后培訓，需要印制巡護日志、管護協(xié)議等，也無法在勞動保護、人身意外傷害保險上有資金投入，建議國家林草局研究解決。

（四）存在生態(tài)護林員持續(xù)發(fā)揮作用問題

青海自然資源稟賦差，貧困地區(qū)農(nóng)牧民文化程度低，各種貧困因素交織，就業(yè)創(chuàng)業(yè)鞏固脫貧成果能力有限，已脫貧貧困人口的基礎還不穩(wěn)固，如果貧困人口生態(tài)護林員在2020年以后停止護林工作和停發(fā)管護補助資金，將會有一部分已經(jīng)脫貧的貧困人口生態(tài)護林員返貧，建議國家開展建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員政策持續(xù)性調研，繼續(xù)延長實施生態(tài)護林員扶貧政策若干年，為鞏固脫貧成果作出林草部門的貢獻。