論警察個(gè)人權(quán)益的保護(hù)
——以網(wǎng)絡(luò)辱警案件中執(zhí)法權(quán)益保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建為例

（鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州 450053）

在微信、微博、短視頻APP等網(wǎng)絡(luò)新媒體越發(fā)興盛的今天，行為人借助網(wǎng)絡(luò)工具侮辱人民警察的事件時(shí)有發(fā)生，這種現(xiàn)象極大損害了民警的執(zhí)法權(quán)威，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)這類行為通常是依據(jù)《治安管理處罰法》進(jìn)行打擊。公安部在2018年底出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，希望解決這一問(wèn)題。但無(wú)論是各地公安機(jī)關(guān)的依法打擊，還是公安部的政策制定，更多還是從宏觀層面考慮問(wèn)題。筆者擬從警察個(gè)人權(quán)益保護(hù)的角度，探討如何在這類案件中進(jìn)一步完善我國(guó)警察執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)機(jī)制。

一、關(guān)于警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的主要觀點(diǎn)

近年來(lái)，通過(guò)新媒體侮辱、誹謗公安機(jī)關(guān)和人民警察人格、暴力抗拒執(zhí)法等惡劣行為越來(lái)越多，引發(fā)了公共輿論對(duì)于警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的關(guān)注，公安部為此還專門出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，警察法學(xué)界也將這一問(wèn)題作為主要研究對(duì)象，形成了不少研究成果。事實(shí)上，警察執(zhí)法權(quán)威的構(gòu)建與執(zhí)法權(quán)益保護(hù)并非新的話題，長(zhǎng)期以來(lái)，警察執(zhí)法權(quán)益問(wèn)題都是警察法研究中的重要研究課題，相關(guān)的成果也比較豐富。

從命題的提出來(lái)看，“警察執(zhí)法權(quán)益”的概念早在2000年就通過(guò)《人民公安》雜志的系列報(bào)道文章而被提出，［1］上海市公安局于2000年2月成立了執(zhí)法權(quán)益保護(hù)委員會(huì)，承擔(dān)研究制定執(zhí)法權(quán)益保障制度、提出執(zhí)法權(quán)益保障建議、參與侵害執(zhí)法權(quán)益的案件調(diào)查等職能。［2］在此之后，相關(guān)的理論研究成果也日益豐富，這些研究均認(rèn)為警察執(zhí)法權(quán)益受侵害的情況非常嚴(yán)重，必須加以重視，并且主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

（一）通過(guò)修行現(xiàn)行法律保護(hù)警察權(quán)益

這方面最具有代表性的觀點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)修改刑法，設(shè)置“襲警罪”以保障警察執(zhí)法過(guò)程中的人身安全。因?yàn)楝F(xiàn)有的妨害公務(wù)罪不足以體現(xiàn)法律對(duì)警察的特殊保護(hù)，并且將襲警行為犯罪化也是世界各國(guó)刑法的成功經(jīng)驗(yàn)。［3］還有學(xué)者認(rèn)為，除了增設(shè)“襲警罪”之外，還可以借鑒國(guó)外“違警罪”以及犯罪分級(jí)理論，將普通的阻礙執(zhí)法行為界定為“違警罪”，以此來(lái)增加妨礙警察執(zhí)法行為的成本，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的目的。［4］即使未提出增加“襲警罪”的學(xué)者，也要求將現(xiàn)有的妨害公務(wù)罪進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將擾警、違警、辱警、謗警、襲警等暴力和非暴力行為全部列入打擊對(duì)象，為非暴力襲警行為設(shè)定高于侮辱、誹謗罪的法定刑，并將保護(hù)對(duì)象從正在執(zhí)行職務(wù)的警察擴(kuò)展到所有警察、警察家屬等。［5］但是，直到現(xiàn)在，設(shè)置“襲警罪”的目標(biāo)仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

在學(xué)者和公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈呼吁之下，《刑法修正案（九）》還是在妨害公務(wù)罪中增加了“暴力襲警”的從重處罰情形，一方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)警察執(zhí)法的特殊照顧，另一方面也兼顧了警察與其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的平等保護(hù)，以及我國(guó)的國(guó)情（對(duì)槍支彈藥的管制非常嚴(yán)格）。［6］至此，增設(shè)“襲警罪”的建議只是得到了立法機(jī)關(guān)部分程度的認(rèn)可。

當(dāng)然，關(guān)于立法完善的建議除了修改《刑法》之外，還包括《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》等法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的修訂，從而在法律層面上強(qiáng)化對(duì)警察名譽(yù)權(quán)、健康權(quán)、休息權(quán)、警務(wù)物質(zhì)技術(shù)保障權(quán)的保護(hù)。［5］對(duì)此，公安部于2016年公開(kāi)發(fā)布征求意見(jiàn)的《人民警察法（修訂草案稿）》也進(jìn)一步強(qiáng)化了關(guān)于警察執(zhí)法的警務(wù)保障與職務(wù)保障的相關(guān)規(guī)定。

（二）建立和完善維權(quán)組織

由于警察個(gè)人維權(quán)力量的不足，因此，除了立法完善之外，另一個(gè)最為集中的觀點(diǎn)就是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立專門的維權(quán)組織，維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益。而這一觀點(diǎn)相較于立法完善而言，得到了較為充分的落實(shí)。各地公安機(jī)關(guān)很早就開(kāi)始了這方面的探索，至今已將近二十年。

自2000年上海市公安局建立專門的維權(quán)組織后，多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都紛紛推動(dòng)在各級(jí)公安機(jī)關(guān)建立維護(hù)民警合法權(quán)益的機(jī)構(gòu)，公安部要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)于2006年6月底之前建立由主要負(fù)責(zé)人牽頭的保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益委員會(huì)，由紀(jì)檢、檢查、督察機(jī)構(gòu)歸口管理，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展維護(hù)執(zhí)法權(quán)益的日常工作。［7］不過(guò)各地方維權(quán)組織實(shí)際的工作效果卻并不盡人意，為此，學(xué)者們又進(jìn)一步提出必須要對(duì)已經(jīng)成立的維權(quán)組織進(jìn)行改革，例如通過(guò)立法方式賦予維權(quán)組織相應(yīng)的行政權(quán)力［3］或者將其設(shè)置為獨(dú)立于公安機(jī)關(guān)之外的，由各界人士組成的專門機(jī)構(gòu)。［5］在機(jī)構(gòu)職能方面，維權(quán)組織應(yīng)當(dāng)充分履行監(jiān)督、指導(dǎo)、咨詢、代理等職能，積極協(xié)調(diào)檢察院、法院追究相關(guān)行為人的刑事、民事、行政責(zé)任。［8］

2018年底，公安部出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，再次要求縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)成立由督察長(zhǎng)為主任，警務(wù)督察和法制、警令指揮、警務(wù)保障、政工人事、教育訓(xùn)練、新聞宣傳及執(zhí)法辦案等部門為成員的維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會(huì)。委員會(huì)辦公室設(shè)在警務(wù)督察部門，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)督辦侵犯民警執(zhí)法權(quán)威案件，受理調(diào)查相關(guān)民警的申請(qǐng)申訴，為受到侵犯的民警提供救濟(jì)、恢復(fù)名譽(yù)、挽回?fù)p失。

從成立目的和工作職能方面看，維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會(huì)和之前的保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益委員會(huì)基本重疊，由此可見(jiàn)這種要求是對(duì)之前工作機(jī)制的完善，首次在中央的層面以正式文件的方式認(rèn)可了各地方公安機(jī)關(guān)探索的成果。未來(lái)需要研究的課題就是如何充分發(fā)揮這些維權(quán)組織的功能，真正達(dá)到保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益和維護(hù)執(zhí)法權(quán)威的作用。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)教育

對(duì)于部分基層民警不熟悉法律規(guī)定，不善于運(yùn)用法律武器進(jìn)行執(zhí)法管理的問(wèn)題，不少學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)和崗位執(zhí)法資格考試制度，確保執(zhí)法人員具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。［9］培訓(xùn)的內(nèi)容除了執(zhí)法必備的專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)之外，還應(yīng)當(dāng)注意培養(yǎng)民警應(yīng)對(duì)媒體、網(wǎng)絡(luò)的能力和自我保護(hù)舉證的能力等。［10］通過(guò)加強(qiáng)自身的執(zhí)法能力和水平來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)。《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》也明確提出，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常開(kāi)展常用法律法規(guī)培訓(xùn)和安全防護(hù)理念教育，加強(qiáng)民警基礎(chǔ)體能、基本技能、常見(jiàn)警情處置、現(xiàn)場(chǎng)警務(wù)指揮等警務(wù)技戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法執(zhí)勤行為，提升安全防護(hù)能力和現(xiàn)場(chǎng)處置水平。

（四）其他

除上述觀點(diǎn)外，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)自身的媒體公關(guān)能力、國(guó)家應(yīng)當(dāng)提高公安民警的裝備經(jīng)費(fèi)保障水平和待遇水平等，也是其他方面具有代表性的觀點(diǎn)。

二、警察個(gè)人權(quán)益保護(hù)的缺失

盡管目前關(guān)于警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的研究成果已經(jīng)相當(dāng)豐富，各級(jí)公安機(jī)關(guān)也紛紛成立了專門的維權(quán)組織，從理論研究到警務(wù)實(shí)戰(zhàn)都對(duì)執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)高度重視，并進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索。但綜合分析上述理論觀點(diǎn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)這些研究成果大都是以整個(gè)警察群體為對(duì)象，關(guān)于警察個(gè)體的權(quán)益保護(hù)，似乎很少進(jìn)入研究者的視野。

（一）保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益的兩條路徑

事實(shí)上，對(duì)執(zhí)法權(quán)益的侵害，一方面是從整體上侵害了國(guó)家對(duì)于社會(huì)的管理秩序，因?yàn)榫煸趫?zhí)法過(guò)程中具有國(guó)家所賦予的權(quán)力，代表了國(guó)家強(qiáng)制力，警察的目的就是通過(guò)權(quán)力運(yùn)行防止危害，維護(hù)安寧有序的社會(huì)秩序。［11］既然如此，對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的侵害也就意味著對(duì)國(guó)家權(quán)力的侵害，至少是妨害了警察這一群體。面對(duì)這一課題時(shí)，研究者也就不自覺(jué)地將視野提升到宏觀層面，而忽視了執(zhí)法權(quán)益侵害的受害者——具體的警察個(gè)體。

而從邏輯上看，當(dāng)警察執(zhí)法權(quán)益受到侵害時(shí)，作為個(gè)體的警察是最為直接的受害者，行為人往往是先侵害警察個(gè)人權(quán)益（生命權(quán)、健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)等），進(jìn)而對(duì)國(guó)家管理秩序造成破壞。理論上，任何一個(gè)侵犯執(zhí)法權(quán)益的行為，都可以落實(shí)到一個(gè)個(gè)具體的警察個(gè)體身上來(lái)。既然如此，考慮權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題時(shí)，即使認(rèn)為不需要首先保護(hù)個(gè)人權(quán)益，也應(yīng)當(dāng)注意個(gè)人權(quán)益保護(hù)和整體權(quán)益保護(hù)的并重，不能忽視個(gè)人權(quán)益保護(hù)。

由此可見(jiàn)，在執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的研究方面，理論上應(yīng)當(dāng)存在兩個(gè)路徑，其一，是針對(duì)整個(gè)警察職業(yè)共同體的權(quán)益保護(hù)體系建構(gòu)，其中必然涉及到修改完善法律、改革維權(quán)組織、加強(qiáng)教育培訓(xùn)等宏觀層面的建議。其二，應(yīng)當(dāng)是從警察個(gè)體著眼，研究在具體類型的侵害執(zhí)法權(quán)益案例中，作為個(gè)體的警察應(yīng)當(dāng)如何更好地運(yùn)用現(xiàn)有法律規(guī)定和司法制度來(lái)維護(hù)自身的個(gè)體權(quán)益。

然而頗為遺憾的是，對(duì)第二種路徑的研究是非常不足的。實(shí)踐中也是如此，近些年來(lái)雖然各地方公安機(jī)關(guān)都開(kāi)始重拳打擊網(wǎng)絡(luò)辱警行為，但也很少會(huì)考慮如何幫助具體的受害者警察個(gè)人來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。

（二）執(zhí)法權(quán)益保護(hù)方式的轉(zhuǎn)變

值得思考的是，與理論研究不同，實(shí)踐工作中一線公安機(jī)關(guān)對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)在十幾年前就已經(jīng)開(kāi)始，保護(hù)的方式正是協(xié)助警察個(gè)體來(lái)主張個(gè)人權(quán)益的方式。

1.早期方式——受害警察個(gè)人提起民事訴訟。早在“警察執(zhí)法權(quán)益”概念被明確提出之前，受侵害的民警個(gè)人在所屬公安機(jī)關(guān)的支持下，以侵犯名譽(yù)權(quán)為理由提起民事訴訟來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益的案例已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，并且多數(shù)都獲得了勝訴判決。

1999年8月25日，貴州省甕安縣公安局以及該單位民警丁明祥、楊勁，曾經(jīng)以名譽(yù)權(quán)受侵犯為理由將捏造事實(shí)侮辱誹謗其人格的被告殷永華等訴至人民法院，法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)定侵權(quán)事實(shí)存在，判令被告賠禮道歉，在報(bào)紙刊登道歉信，賠償原告名譽(yù)損失費(fèi)等。［12］隨后，2002年在福建漳州、2006年在廣西柳州也都發(fā)生過(guò)警察個(gè)人通過(guò)民事訴訟維護(hù)自身名譽(yù)權(quán)的案例。［13］除了名譽(yù)權(quán)糾紛之外，2000年上海市普陀區(qū)一名警察在執(zhí)法中被毆打受傷，以及同時(shí)期發(fā)生的另外兩起執(zhí)法中警察眼鏡被毀損、身體受傷的案件，也都是由普陀區(qū)公安分局下設(shè)的執(zhí)法權(quán)益保護(hù)辦公室的工作人員協(xié)助受害警察通過(guò)民事訴訟維護(hù)自身權(quán)益，這種處理思路與近些年公安機(jī)關(guān)的處理方式似乎有很大的差異。至于為何在當(dāng)時(shí)公安機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)行為人實(shí)施拘留等行政處罰，有學(xué)者作出了這樣積極的解釋：雖然上述行為可以由公安機(jī)關(guān)對(duì)行為人給予治安處罰，但由于該處罰是由公安機(jī)關(guān)自行決定，因此不如由公安機(jī)關(guān)、警察個(gè)人提起民事訴訟，人民法院公開(kāi)審理并作出判決的社會(huì)效果更好。［14］由此可見(jiàn)，早期的執(zhí)法權(quán)益保護(hù)實(shí)踐中，民事訴訟是一種比較常用的維權(quán)方式，這種方式的主要著眼點(diǎn)是保護(hù)警察個(gè)體的合法權(quán)益。當(dāng)然，除了學(xué)者所提出的解釋觀點(diǎn)，恐怕也不能否認(rèn)在那個(gè)較早的時(shí)期里，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)于警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)和執(zhí)法權(quán)威構(gòu)建的關(guān)注不夠，因此不會(huì)像今天這樣主動(dòng)依據(jù)《治安管理處罰法》來(lái)打擊辱警行為。所以早期以民警個(gè)人起訴來(lái)維權(quán)的方式，與其說(shuō)是選擇了更好的社會(huì)效果，不如說(shuō)是民警個(gè)人在得不到充分保護(hù)的情況下，采取的無(wú)奈之舉。

2.近期方式——公安機(jī)關(guān)對(duì)行為人實(shí)施行政處罰。近些年，伴隨著智能手機(jī)高度普及的今天，網(wǎng)民利用微博、微信、短視頻APP等網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布攻擊警察執(zhí)法行為、侮辱警察人格信息的案件頻發(fā)，這種行為無(wú)疑是對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的侵害。從性質(zhì)上看，這些行為于前文中提到的警察名譽(yù)權(quán)糾紛一樣，只是由于通訊技術(shù)的變革，使得行為人散布惡意信息的途徑有所變化而已。不過(guò)，與早期由民警個(gè)人提起民事訴訟，公安機(jī)關(guān)予以支持的維權(quán)方式不同，近些年公安機(jī)關(guān)開(kāi)始走上前臺(tái)，而受害民警個(gè)人則從維權(quán)活動(dòng)中退出。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)辱警行為，近幾年來(lái)各地公安機(jī)關(guān)紛紛運(yùn)用《治安管理處罰法》賦予的行政處罰權(quán)來(lái)對(duì)行為人進(jìn)行懲治，并且積極通過(guò)微博等新媒體予以宣傳，產(chǎn)生震懾效果。以2018年江蘇南通發(fā)生的案件為例，女子李某得知交警在道路上對(duì)來(lái)往機(jī)動(dòng)車進(jìn)行檢查后，用手機(jī)在某微信群發(fā)送了“土匪在查酒駕”這一條消息，南通市通州區(qū)公安局經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定李某的行為擾亂了公共秩序，妨害了社會(huì)管理，已構(gòu)成尋釁滋事，隨后依據(jù)《治安管理處罰法》第26條第（四）項(xiàng)（其他尋釁滋事行為）的規(guī)定對(duì)其處以拘留2日的處罰。類似借助網(wǎng)絡(luò)新媒體侮辱警察人格的案例已經(jīng)發(fā)生過(guò)很多起，各地公安機(jī)關(guān)也都是以構(gòu)成“尋釁滋事”為由對(duì)行為人處以拘留等行政處罰。在近幾年發(fā)生的案例中，警察個(gè)體的權(quán)益則不再成為執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的重點(diǎn)，受害民警個(gè)人似乎也都主動(dòng)放棄了提起民事訴訟的權(quán)利。

從執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的兩條路徑來(lái)看，公安機(jī)關(guān)將網(wǎng)絡(luò)辱警行為界定為“尋釁滋事”，而不是單純的名譽(yù)權(quán)糾紛，明顯是將保護(hù)的視角從微觀層面的警察個(gè)體權(quán)益轉(zhuǎn)向了宏觀層面的社會(huì)公共秩序維護(hù)與警察職業(yè)共同體的執(zhí)法權(quán)益保護(hù)。隨之而來(lái)的也就是警察個(gè)體不再積極通過(guò)民事訴訟來(lái)維護(hù)個(gè)人權(quán)益。對(duì)照前文所提到的福建漳州2002年發(fā)生的警察名譽(yù)權(quán)訴訟案①本案中行為人林某捏造嚴(yán)重?fù)p害警察張某名譽(yù)的虛假情況，制作成大字報(bào)掛在自己身上，選擇當(dāng)?shù)赜兄匾獣?huì)議時(shí)或者上下班高峰期間在漳州市政府大門口、漳州賓館等地點(diǎn)進(jìn)行宣揚(yáng)，其行為性質(zhì)與南通發(fā)生的辱警案基本相同，只是傳播虛假信息的媒體工具有所差異。，南通的案例與漳州的案例除了信息傳播媒介有所不同，在法律上的定性是相同的（即侵犯警察個(gè)人的名譽(yù)權(quán)），但是兩個(gè)案件中的維權(quán)思路卻完全不同，一個(gè)是以維護(hù)受害警察個(gè)人權(quán)益為目的的民事訴訟，另一個(gè)則是以維護(hù)社會(huì)公共秩序和警察執(zhí)法權(quán)威的行政處罰。

3.個(gè)體權(quán)益與整體權(quán)益保護(hù)的對(duì)立。通過(guò)前面對(duì)警察權(quán)益保護(hù)的演變過(guò)程進(jìn)行分析后，可以發(fā)現(xiàn)個(gè)體權(quán)益保護(hù)和整體權(quán)益保護(hù)似乎處于一種對(duì)立的狀態(tài)。警察個(gè)人起訴后，代表整體權(quán)益保護(hù)的行政處罰措施就不再實(shí)施；而一旦代表整體權(quán)益保護(hù)的行政處罰實(shí)施后，警察個(gè)人也就放棄了提起民事訴訟的權(quán)利。這種對(duì)立的狀態(tài)是非常值得思考的。

三、忽視警察個(gè)人權(quán)益保護(hù)的后果

公安機(jī)關(guān)通過(guò)拘留這樣的行政處罰來(lái)維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益，大量不法行為人得到了懲處，這其中有些案件得到了公共輿論的普遍認(rèn)可，如2018年5月，湖北咸寧某網(wǎng)民發(fā)微博辱罵因公殉職民警而被處以拘留10日，多數(shù)網(wǎng)民都認(rèn)同這一處罰。但有些案件，如前文中南通發(fā)生的案例，其處罰的合理性就受到了不少質(zhì)疑，很多人認(rèn)為僅僅因?yàn)閹讉€(gè)字就被行政拘留明顯處罰過(guò)重，雖然事后當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)又公開(kāi)進(jìn)行了解釋說(shuō)明，但質(zhì)疑的聲音依然存在。上述案件中行政處罰的合法性與合理性問(wèn)題，并非文中的研究重點(diǎn)。筆者認(rèn)為南通案例的主要問(wèn)題還是在于公安機(jī)關(guān)僅僅對(duì)不法行為采取行政處罰，而繼續(xù)忽視受害民警個(gè)體權(quán)益的保護(hù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種保護(hù)模式會(huì)存在以下問(wèn)題：

（一）對(duì)程序正義的沖擊

從法律適用的角度來(lái)看，公安機(jī)關(guān)將網(wǎng)絡(luò)辱警行為界定為尋釁滋事，進(jìn)而采取拘留等行政處罰措施，在實(shí)體法的適用上，并不違反《治安管理處罰法》規(guī)定②必須指出，這一判斷僅僅是從解釋論的角度進(jìn)行分析，事實(shí)上在立法論方面，刑法學(xué)者對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間是否屬于尋釁滋事罪語(yǔ)境下的公共場(chǎng)所，就提出了質(zhì)疑。具體可參見(jiàn)張明楷：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的刑事立法》，載《法律科學(xué)》2017年第3期。，也基本沒(méi)有發(fā)生被處罰者對(duì)拘留決定不服而提起行政訴訟的情形，說(shuō)明實(shí)體方面合法性是不存在問(wèn)題的。但是現(xiàn)代法治社會(huì)追求的合法，不僅包括實(shí)體方面的合法，還包括程序合法。網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)于行政處罰的質(zhì)疑，根源在于這種做法在一定程度上沖擊了程序正義精神，使得程序的合法性具有瑕疵。

現(xiàn)代訴訟法基本理論認(rèn)為程序問(wèn)題具有獨(dú)立的價(jià)值，司法的公正不僅是實(shí)質(zhì)上必須公正，在“外觀上的公正”也是需要的。［15］這種“外觀上的公正”，強(qiáng)調(diào)的就是程序正義，對(duì)于任何一項(xiàng)行政處罰來(lái)說(shuō)，不僅其結(jié)果要在實(shí)體上符合法律規(guī)定，其處理過(guò)程也要充分體現(xiàn)程序正義。

從程序設(shè)計(jì)上來(lái)講，訴訟法學(xué)者對(duì)公安機(jī)關(guān)享有行政處罰權(quán)這一現(xiàn)象的正當(dāng)性本身就有所質(zhì)疑，公安機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政處罰大都是由處罰者與被處罰者雙方構(gòu)造而成的，不存在中立第三方的介入，公安機(jī)關(guān)擁有對(duì)公民個(gè)人基本權(quán)益的最終決定權(quán)和處置權(quán)，已經(jīng)在一定程度上背離了程序正義原則。［16］當(dāng)然，這種觀點(diǎn)是否成立，仍然需要探討。僅就處罰結(jié)果的公正性考慮，多數(shù)的行政處罰案件中，公安機(jī)關(guān)與案件的處理結(jié)果并不存在直接、明顯的利害關(guān)系，只是行政處罰的案件，調(diào)查者和處罰決定的作出者在主體上有所混同而已，整體上的公正性還是可以保障的。

而在公安機(jī)關(guān)處罰網(wǎng)絡(luò)辱警行為時(shí)，缺乏中立第三方的介入這一問(wèn)題卻更加明顯。在很多案例中，公安機(jī)關(guān)不僅是案件調(diào)查者和行政處罰權(quán)的實(shí)施者，甚至還是案件的受害者。①例如，2018年4月，鄂爾多斯市東勝公安交管大隊(duì)新浪官方微博發(fā)布了一條帶有照片的消息，照片上兩名民警正在對(duì)占道經(jīng)營(yíng)進(jìn)行處理，同時(shí)該消息勸導(dǎo)商販切勿占道經(jīng)營(yíng)，影響交通秩序。昵稱為“用戶6524357983”的賬號(hào)在這條微博后留言跟帖發(fā)表污言穢語(yǔ)：“你是不是穿的一身狗皮想管啥就管啥，就是該管的不管，不管的瞎管，這就是吃的公家飯不做公家事，閑的沒(méi)事去跟人家擺地?cái)傔^(guò)不去。就照片上的倆個(gè)人，全是畜牲，內(nèi)蒙人講話倆個(gè)毛驢?！彪S后，鄂爾多斯市東勝區(qū)公安分局相關(guān)部門立即展開(kāi)調(diào)查，并迅速鎖定違法嫌疑人樊某，于5月5日將樊某抓獲。樊某對(duì)其在微博留言辱罵執(zhí)勤交警的事實(shí)供認(rèn)不諱，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定，目前東勝區(qū)公安分局依法對(duì)樊某處以行政拘留7日的處罰。（以上新聞內(nèi)容參見(jiàn)：http：//k.sina.com.cn/article_3919603060_e9a0657 4034006e07.html）在本案當(dāng)中，東勝警方作為受害者，直接對(duì)行為人進(jìn)行行政處罰。由受害者負(fù)責(zé)調(diào)查案件事實(shí)，并且作出行政處罰決定，這種維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益的方式雖然沒(méi)有直接違反《治安管理處罰法》，但卻顯然不符合程序正義的要求。

這種情況如果出現(xiàn)在訴訟程序中，那就是回避制度需要發(fā)揮作用的時(shí)候，這一點(diǎn)在民事訴訟和刑事訴訟中都是非常明確的。②在民事訴訟中，人民法院本身作為成為被告時(shí)整個(gè)法院需要全體回避的情形并不鮮見(jiàn)，此時(shí)需要由上級(jí)法院實(shí)行指定管轄。既然如此，雖然《治安管理處罰法》本身并未就辦案機(jī)關(guān)的整體回避問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，但參照訴訟程序的處理方式，在某個(gè)公安機(jī)關(guān)需要對(duì)辱警行為實(shí)施行政處罰時(shí)，如果該行為侮辱的對(duì)象就是該公安機(jī)關(guān)本身，或者其下屬的民警，那么該公安機(jī)關(guān)就不適合再繼續(xù)作出處罰決定，否則不僅有違基本的程序正義，甚至讓整個(gè)處罰行為具有相當(dāng)?shù)乃搅葷?jì)色彩，至少是一種私力救濟(jì)與公力救濟(jì)的交錯(cuò)。③有學(xué)者將類似的行為定義為公力救濟(jì)中所參雜的私刑。轉(zhuǎn)引自徐昕：《論私力救濟(jì)》，廣西師范大學(xué)出版社2015年版第323頁(yè)。如果繼續(xù)忽視這一問(wèn)題，那么公眾對(duì)于某些案件中的處罰措施的公正性與合理性提出質(zhì)疑并非沒(méi)有道理，因?yàn)閷?shí)體的正確并不能掩蓋程序方面的瑕疵。

《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》在一定程度上注意到了這個(gè)問(wèn)題，明確要求公安機(jī)關(guān)辦理侵犯民警執(zhí)法權(quán)威的刑事案件、治安案件，適用《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《人民警察法》關(guān)于回避的規(guī)定。但問(wèn)題在于《治安管理處罰法》中規(guī)定的回避仍然是辦案人員個(gè)人的回避，而非受案的公安機(jī)關(guān)的回避，如果不從制度上徹底解決這一問(wèn)題，今后公安機(jī)關(guān)既是受害人又是執(zhí)法者的現(xiàn)象不改變，無(wú)論處罰措施在實(shí)體上有沒(méi)有任何問(wèn)題，依然會(huì)受到來(lái)自各界的質(zhì)疑。

（二）加劇公權(quán)力與民事私權(quán)的對(duì)立

早期由受害民警個(gè)人提起民事訴訟維護(hù)自身權(quán)益的案件中，糾紛的對(duì)立雙方是兩個(gè)平等的民事主體，這種對(duì)立是民事私權(quán)的對(duì)立，與公權(quán)力無(wú)關(guān)，此時(shí)法院作為中立的裁判者，可以有效地借助訴訟程序來(lái)解決糾紛。而在近些年的案例中，由于公安機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的方式取代了私權(quán)的行使，也就使得原本是民事私權(quán)之間的對(duì)立轉(zhuǎn)化為了公權(quán)力與民事私權(quán)的對(duì)立，然而這種局面在很多案例中都是可以避免的。

警察個(gè)體作為自然人，當(dāng)然依法享有民法所賦予的各項(xiàng)民事權(quán)益，即使在履行職務(wù)過(guò)程中，名譽(yù)權(quán)也不受侵犯?，F(xiàn)代警務(wù)所要維護(hù)和保障的核心內(nèi)容是公民權(quán)利，《民法總則》所確立的以人為中心的價(jià)值理念應(yīng)當(dāng)從司法領(lǐng)域延伸到公法領(lǐng)域，促進(jìn)（公）權(quán)利本位向（私）權(quán)利本位的轉(zhuǎn)換。［17］這一理念中所謂的“公民權(quán)利”，也理應(yīng)包括執(zhí)法者（即警察個(gè)人）作為公民所享有的各項(xiàng)民事權(quán)利，其警察身份并不影響這種權(quán)利的享有和行使。

既然如此，在網(wǎng)絡(luò)辱警案件中，如果受到侮辱的受害人是特定的，則早期以警察個(gè)人提起民事訴訟方式維權(quán)的辦法，顯然更有利于淡化公權(quán)力與民事私權(quán)的沖突，充分彰顯警察作為獨(dú)立民事主體的法律地位。此時(shí)如果繼續(xù)用行政處罰取代民事訴訟，則有警察權(quán)介入民事糾紛之嫌。因此，在網(wǎng)絡(luò)辱警事件中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)劃清民事糾紛與刑事糾紛、行政糾紛的界限，盡量不要過(guò)多介入民事糾紛。［18］當(dāng)然，不介入民事糾紛也并不意味著不能對(duì)受害人提供合理的幫助，公安機(jī)關(guān)作為受害人的工作單位，完全可以在現(xiàn)行法律框架內(nèi)提供各種支持。

四、警察個(gè)體權(quán)益的保護(hù)方式

網(wǎng)絡(luò)辱警行為中的執(zhí)法權(quán)益保護(hù)，概言之，筆者認(rèn)為在這類案件中應(yīng)當(dāng)以維護(hù)警察個(gè)體權(quán)益為主要目的，由受害民警個(gè)人積極提起民事訴訟或刑事自訴，所在的公安機(jī)關(guān)提供必要幫助，以此來(lái)構(gòu)建合理的警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)機(jī)制，至于像治安拘留之類的直接由公安機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處罰，應(yīng)當(dāng)盡力避免。

（一）民事訴訟

網(wǎng)民通過(guò)新媒體來(lái)侮辱、誹謗警察，這種行為的形式雖然比較新穎，但實(shí)質(zhì)上還是傳統(tǒng)的民事侵權(quán)行為，實(shí)際上是侵害了警察個(gè)人的名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等民事權(quán)利，［3］此時(shí)，對(duì)于性質(zhì)較為輕微，尚不構(gòu)成犯罪的情形，比較適合通過(guò)民事訴訟程序解決，應(yīng)當(dāng)支持鼓勵(lì)受害人提起民事訴訟。

1.警察個(gè)人提起民事訴訟面臨的困難。雖然從法律規(guī)定和民法理論來(lái)看，這種方式在法律上并不存在任何障礙，①在前文提到的1999年發(fā)生的甕安縣警察維權(quán)案例中，警察個(gè)人作為自然人和公安機(jī)關(guān)作為法人都享有名譽(yù)權(quán)已經(jīng)得到了司法機(jī)關(guān)認(rèn)可，所以這種方式在理論和實(shí)踐上都是可行的。但近些年來(lái)卻極少有警察個(gè)人提起民事訴訟的情況，除了公安機(jī)關(guān)忽視了這種途徑之外，不可否認(rèn)的是民警個(gè)人決定起訴，必將會(huì)面臨諸多現(xiàn)實(shí)的困難。（1）時(shí)間、精力有限。民事訴訟作為解決糾紛的最后途徑，對(duì)于普通公民而言確實(shí)是一種非常消耗時(shí)間、精力的活動(dòng)。公安工作尤其是基層一線的公安工作任務(wù)繁重，民警長(zhǎng)期處于高負(fù)荷狀態(tài)，難以抽出時(shí)間和精力來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜的民事訴訟程序。（2）缺乏專業(yè)知識(shí)。警察雖然是執(zhí)法人員，但普遍缺乏民事訴訟專業(yè)知識(shí)。國(guó)內(nèi)公安院校的本科人才培養(yǎng)中，民事訴訟法課程并未普遍開(kāi)設(shè)，基層民警對(duì)于刑事訴訟相對(duì)熟悉，但對(duì)民事訴訟普遍比較陌生，因此沒(méi)有能力起草訴狀、整理證據(jù)，也就無(wú)法順利地提起民事訴訟。（3）成本收益不對(duì)等。在缺乏專業(yè)知識(shí)和時(shí)間精力的情況下，即使個(gè)別人愿意通過(guò)民事訴訟來(lái)維護(hù)權(quán)益，也會(huì)出現(xiàn)成本與收益不對(duì)等的情形。基于民法的公平原則，提起民事訴訟除了要求對(duì)方賠禮道歉之外，請(qǐng)求支付精神撫慰金的數(shù)額通常不會(huì)太高，這就造成了民事救濟(jì)措施的成本與收益不對(duì)等。近些年來(lái)警察執(zhí)法權(quán)威不斷受到挑戰(zhàn)，很大程度也是因?yàn)椴糠止矙C(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)片面地認(rèn)為民警個(gè)人的權(quán)益價(jià)值有限，甚至不惜犧牲民警的合法權(quán)益，防止事態(tài)擴(kuò)大。［9］之前的做法當(dāng)然是錯(cuò)誤的，因此，目前全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)對(duì)于辱警行為基本都采取零容忍的態(tài)度。但是，在民事救濟(jì)方面，成本與收益的不對(duì)等依然客觀存在，需要加以解決。

2.激活支持起訴原則以保障警察個(gè)體的維權(quán)。《民事訴訟法》在基本原則部分明確規(guī)定了“支持起訴原則”，①《民事訴訟法》第15條：機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。但是，這一原則長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)民事訴訟實(shí)踐中都處于休眠的狀態(tài)，以至于不少學(xué)者都主張廢止或者修改這一原則。②這方面最溫和的觀點(diǎn)也是對(duì)支持起訴原則進(jìn)行修改完善，參見(jiàn)陳剛：《支持起訴原則的法理及實(shí)踐意義再認(rèn)識(shí)》，載《法學(xué)研究》2015年第5期第103至104頁(yè)。不過(guò)，這一原則自二十世紀(jì)八十年代被寫入民事訴訟法條文后，在2012年的全面修改過(guò)程中也并未被廢止，而是繼續(xù)予以沿用?！睹袷略V訟法》中設(shè)置支持起訴規(guī)則的目的是鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量，同各種侵犯民事權(quán)益的違法行為作斗爭(zhēng)，扶助弱小、扶持正義，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，以體現(xiàn)法律的公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的尊嚴(yán)，這也是該原則在如今的社會(huì)條件下仍有存在必要的原因所在。［19］通過(guò)上文中關(guān)于民事維權(quán)措施困境的分析，發(fā)現(xiàn)在警察個(gè)體權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，完全可以通過(guò)激活支持起訴原則來(lái)解決這些困境。2018年底出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》就吸納了《民事訴訟法》中支持起訴原則的精神，提出“民警由于行為人的行為遭受人身或者財(cái)產(chǎn)損失的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持民警通過(guò)提起刑事附帶民事訴訟或者民事訴訟等法律途徑，維護(hù)自身合法權(quán)益?！彪m然規(guī)定當(dāng)中沒(méi)有列舉具體的支持方式，但卻提供了政策層面的依據(jù)。在具體的案件中，公安機(jī)關(guān)可以依據(jù)上述規(guī)定的精神，對(duì)受害民警提供經(jīng)費(fèi)支持，即承擔(dān)案件訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用，解決受害人的后顧之憂。公安機(jī)關(guān)還可以依托現(xiàn)有的公職律師制度，③依據(jù)《司法部關(guān)于開(kāi)展公職律師試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（司發(fā)通〔2002〕80號(hào)）》規(guī)定，供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的人員，具備律師資格的，可以成為公職律師，代理本單位參加訴訟、仲裁活動(dòng)，為受援人提供法律援助?；蛘咄ㄟ^(guò)聘請(qǐng)專業(yè)律師擔(dān)任常年法律顧問(wèn)的方式，為公安民警提供專門的維權(quán)代理人，針對(duì)個(gè)案所涉及的法律責(zé)任性質(zhì)進(jìn)行分析，制定合理的維權(quán)策略，代理進(jìn)行訴訟等，確保其可以通過(guò)民事訴訟有效保障自身權(quán)益。

通過(guò)公安機(jī)關(guān)的支持，受害民警可以獲得專業(yè)律師的幫助，代理訴訟，無(wú)需親自出庭而影響工作。在經(jīng)濟(jì)方面，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，也解決了前文提到的成本與收益不對(duì)等的困境。這樣以來(lái)，警察個(gè)人提起民事訴訟的積極性也會(huì)極大提高，民事訴訟勝訴后，雖然精神損害賠償?shù)慕痤~不會(huì)太高，但法院必然會(huì)要求被告公開(kāi)賠禮道歉，這對(duì)于受害民警的精神是極大的安慰，也可以起到警示和震懾其他潛在的侵權(quán)行為人的作用。

3.以人民法院的中立性來(lái)確保程序正義。在民事訴訟中，警察作為原告，侵權(quán)行為人作為被告，雙方具有平等的法律地位，享有平等的訴訟權(quán)利和義務(wù)，原被告通過(guò)庭審開(kāi)展全面的辯論，最后由司法機(jī)關(guān)來(lái)作出裁判。這種方式實(shí)際上是借助司法機(jī)關(guān)的公信力來(lái)平息可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議。例如前文提到的南通案件，如果不是公安機(jī)關(guān)直接作出處罰決定，而是由中立的人民法院作出要求被告賠禮道歉的民事判決，相信民間的不同聲音也會(huì)消減很多。人民法院作為中立的裁判者，與案件處理結(jié)果不存在利害關(guān)系，不會(huì)出現(xiàn)受害人與執(zhí)法者合二為一的情況，這就確保了程序正義。在實(shí)體方面，類似行為的違法性更加不容置疑。程序正義與實(shí)體正義相統(tǒng)一的救濟(jì)措施，才是維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益的有效途徑。

（二）刑事自訴

在侮辱、誹謗警察人格的案件中，還有一點(diǎn)值得注意的是，幾乎沒(méi)有出現(xiàn)承擔(dān)刑事責(zé)任的情形。究其原因，可能在于我國(guó)《刑法》第246條規(guī)定的侮辱罪、誹謗罪，雖然把情節(jié)嚴(yán)重的侮辱、誹謗行為列入打擊范圍，但卻規(guī)定為自訴案件，如果受害人不提起自訴，刑事程序當(dāng)然無(wú)法啟動(dòng)。在前文中提到利用微博辱罵因公殉職民警等情節(jié)嚴(yán)重的辱警案件，公安機(jī)關(guān)直接進(jìn)行行政處罰，除了程序方面的瑕疵，還存在責(zé)任過(guò)輕的問(wèn)題，因?yàn)榇祟惏讣呀?jīng)涉嫌犯罪，此時(shí)完全可以由受害人（及其近親屬）提起刑事自訴，要求司法機(jī)關(guān)追究行為人的刑事責(zé)任，而不是僅僅處以治安拘留。

因此，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)辱警行為，警察個(gè)體作為受害人應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)刑事訴訟的途徑維護(hù)自身權(quán)益。如果有人利用新媒體對(duì)警察實(shí)施侮辱、誹謗的，但是沒(méi)有達(dá)到嚴(yán)重危害社會(huì)秩序或者國(guó)家利益的程度時(shí)，受害人完全可以通過(guò)提起刑事自訴的方式來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。在這類案件中，以自然人身份提起刑事自訴的警察顯然不適合借助自己的職權(quán)來(lái)進(jìn)行證據(jù)搜集活動(dòng)，但是可以依據(jù)法律規(guī)定，申請(qǐng)人民法院來(lái)要求公安機(jī)關(guān)在相關(guān)證據(jù)的收集方面提供必要的幫助。除了證據(jù)收集方面的幫助外，前文提到的民事訴訟中的幫助方式在刑事自訴中也是適用的。對(duì)于這類案件，如果人民法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為被告人構(gòu)成犯罪，進(jìn)而作出有罪判決，無(wú)疑比直接由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安拘留更有說(shuō)服力，也更容易得到公眾的認(rèn)同。