論留守兒童監(jiān)護(hù)制度的完善

趙美華

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州225127）

留守兒童現(xiàn)象是監(jiān)護(hù)缺失的表現(xiàn)，留守兒童是指：“父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人?！雹俎r(nóng)村留守兒童數(shù)量眾多，其中監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題危害其生存和發(fā)展。我們應(yīng)著力完善監(jiān)護(hù)法律制度，對(duì)此有必要進(jìn)一步剖析監(jiān)護(hù)缺失等相關(guān)問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失現(xiàn)狀及危害

（一）我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀

根據(jù)監(jiān)護(hù)權(quán)實(shí)施主體的區(qū)別，農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)模式主要有以下五種類型：?jiǎn)斡H監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)、親友監(jiān)護(hù)、同輩監(jiān)護(hù)和自我監(jiān)護(hù)。留守兒童監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題主要包括留守兒童沒(méi)有監(jiān)護(hù)人，或者雖有監(jiān)護(hù)人但未完全履行監(jiān)護(hù)責(zé)任等情形[1]，主要表現(xiàn)為：

1.父母責(zé)任意識(shí)淡薄，監(jiān)護(hù)缺位

父母是未成年子女的法定監(jiān)護(hù)人和當(dāng)然監(jiān)護(hù)人，有法定的監(jiān)護(hù)職責(zé)。受經(jīng)濟(jì)條件的限制，農(nóng)村父母外出打工，不能切實(shí)履行責(zé)任，也未依法妥善安置留守子女，使得留守兒童缺失父母監(jiān)護(hù)。

2.監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力欠缺，不能全面履行職責(zé)

在隔代監(jiān)護(hù)中，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人存在較大年齡差，祖輩重養(yǎng)輕教，不能給予孫輩良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和生活指導(dǎo)。部分祖輩監(jiān)護(hù)人年老體弱，缺乏監(jiān)護(hù)能力，甚至出現(xiàn)了“反向監(jiān)護(hù)”的問(wèn)題，不利于留守兒童的健康成長(zhǎng)。

3.缺乏健全的委托監(jiān)護(hù)制度[2]

《未成年人保護(hù)法》提到未成年人父母在自己不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，可委托其他有能力的成年人實(shí)施監(jiān)護(hù)行為，但未具體規(guī)定監(jiān)護(hù)主體之間的權(quán)利義務(wù)。實(shí)踐中多以口頭形式設(shè)立監(jiān)護(hù)，認(rèn)為受委托監(jiān)護(hù)人沒(méi)有報(bào)酬取得權(quán)，部分監(jiān)護(hù)人因此會(huì)不認(rèn)真履行甚至不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，致使被監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)合法權(quán)利受侵害的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失的危害

1.受教育權(quán)受到損害

留守兒童享有受教育權(quán)是憲法權(quán)利的體現(xiàn)。留守兒童長(zhǎng)期缺乏父母的監(jiān)督與管教，缺乏學(xué)業(yè)上的指導(dǎo)與教育。部分孩子心理得不到及時(shí)疏導(dǎo)，導(dǎo)致部分留守兒童性情暴躁，不服管教，有厭學(xué)心理導(dǎo)致曠課或者輟學(xué)。

2.人身權(quán)存在隱患

留守兒童身心不成熟，人身安全因欠缺有力監(jiān)管和干預(yù)更易遭受侵害。留守兒童自我保護(hù)能力差，常發(fā)生傷亡事故。

3.發(fā)展權(quán)受到限制[3]

留守兒童群體存在人際交往能力不足、性格孤僻等問(wèn)題，留守兒童文化水平普遍不高，對(duì)其今后的生存和發(fā)展產(chǎn)生了相應(yīng)的消極影響，需要相關(guān)部門著力改善。

二、造成留守兒童監(jiān)護(hù)制度缺失的立法分析

（一）留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)益的法律保護(hù)現(xiàn)狀

針對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)問(wèn)題，可直接適用我國(guó)有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)制度的法律規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的基本內(nèi)容被規(guī)定于我國(guó)現(xiàn)行的《民法總則》[4]與《民通意見(jiàn)》中，并散見(jiàn)于現(xiàn)行的《未成年人保護(hù)法》《婚姻法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和相關(guān)的司法解釋以及有關(guān)的部門意見(jiàn)等，且2017年頒布的《民法總則》對(duì)有關(guān)監(jiān)護(hù)制度方面做了較大修改，例如增設(shè)遺囑監(jiān)護(hù)、②完善委托監(jiān)護(hù)、③尊重被監(jiān)護(hù)人的意愿，體現(xiàn)了以保護(hù)未成年人利益為原則的立法理念。但遺囑監(jiān)護(hù)中，仍存在未成年人父母指定的監(jiān)護(hù)人模糊不清，以及被指定的監(jiān)護(hù)人不愿代為監(jiān)護(hù)時(shí)作何處理等不具現(xiàn)實(shí)操作性的規(guī)定。

（二）留守兒童保護(hù)的法律不足

1.監(jiān)護(hù)理念落后，監(jiān)護(hù)主體不合適

我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的指導(dǎo)理念具有家庭性、自治性等，使得留守兒童的權(quán)益很難得到應(yīng)有的保障，這些弊端主要有：[5]

首先，在《民法總則》施行之前，未成年人父母單位能夠作為未成年人的監(jiān)護(hù)人。但單位為留守兒童提供穩(wěn)定長(zhǎng)效的監(jiān)護(hù)環(huán)境較為困難。故在筆者看來(lái)，《民法總則》革除監(jiān)護(hù)單位化的定勢(shì)是一個(gè)良好的開(kāi)始。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，讓其作為失去監(jiān)護(hù)的留守兒童的監(jiān)護(hù)人，缺乏科學(xué)性，不符實(shí)際，其缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源和專門人員，無(wú)法承擔(dān)留守兒童日常起居、財(cái)產(chǎn)管理和教育等方面的監(jiān)護(hù)職責(zé)。[6]

其次，《民法總則》第32條規(guī)定民政機(jī)關(guān)可以擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人。民政部門有保障社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)益的義務(wù)，且《兒童權(quán)利公約》中也確定國(guó)家對(duì)兒童權(quán)益的特別保護(hù)義務(wù)，但這不表明作為國(guó)家機(jī)關(guān)的民政部門對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)實(shí)施具體的基礎(chǔ)工作。我國(guó)留守兒童較多，民政部門承擔(dān)監(jiān)護(hù)工作繁重且缺乏資金保障和相關(guān)程序性規(guī)定。

2.民事立法上沒(méi)有區(qū)分監(jiān)護(hù)和親權(quán)

親權(quán)不僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利也重視義務(wù)。而監(jiān)護(hù)則是對(duì)親權(quán)的一種彌補(bǔ)手段，是在親權(quán)不能對(duì)留守兒童的監(jiān)管和保護(hù)發(fā)揮關(guān)鍵作用時(shí)的一種補(bǔ)充，其常常只重視義務(wù)和責(zé)任?！睹穹倓t》和《婚姻法》沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定親權(quán)制度，將親權(quán)和監(jiān)護(hù)統(tǒng)一稱為監(jiān)護(hù)，是立法的一個(gè)不足，容易淡化父母與其他監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)意識(shí)，不利于他們積極履行職責(zé)。[7]

3.缺乏科學(xué)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體制

一個(gè)完善制度的有效運(yùn)作離不開(kāi)良好的監(jiān)督機(jī)制，但《民法總則》第34條的規(guī)定欠缺具體的監(jiān)護(hù)主體、監(jiān)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及明確的懲罰措施，只是原則性地指出監(jiān)護(hù)人的職責(zé)以及不盡監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律后果。傳統(tǒng)的立法理念認(rèn)為對(duì)留守兒童的監(jiān)督和愛(ài)護(hù)主要依靠家庭的力量，監(jiān)護(hù)被認(rèn)為是純粹的家庭內(nèi)部事項(xiàng)，沒(méi)有必要進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致部分監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重失職。

三、完善我國(guó)留守兒童監(jiān)護(hù)制度的建議

社會(huì)需要從觀念上，國(guó)家需要從法律規(guī)定和政策上作出努力，來(lái)確保留守兒童的成長(zhǎng)。

（一）借鑒國(guó)外監(jiān)護(hù)立法體例，完善立法保護(hù)體系

留守兒童是未成年人中的一類特殊的弱勢(shì)群體，故一定要既關(guān)注其與未成年人的共性，又著眼于特殊性，修繕細(xì)化我國(guó)監(jiān)護(hù)制度中指導(dǎo)性的原則和規(guī)定，采取適當(dāng)措施改善留守兒童的生存現(xiàn)狀。

1.構(gòu)建留守兒童“親權(quán)+監(jiān)護(hù)”的立法體例

我國(guó)可借鑒大陸法系國(guó)家的親權(quán)和監(jiān)護(hù)兩種體系模式：即父母對(duì)未成年子女的親權(quán)看護(hù)，和父母之外的人對(duì)未成年人的狹義監(jiān)護(hù)。筆者看來(lái)，首先啟動(dòng)親權(quán)保護(hù)機(jī)制，監(jiān)護(hù)機(jī)制只有在親權(quán)保護(hù)機(jī)制無(wú)法運(yùn)作方可發(fā)揮作用。采取監(jiān)護(hù)與親權(quán)分離的立法模式，可更全面保護(hù)留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)益。

2.設(shè)立兒童權(quán)益最大化原則[8]

一些國(guó)家沒(méi)有成文的民法典也并未明確區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，卻能較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人各種合法權(quán)益的保護(hù)，因?yàn)槠淙ω瀼亍皟和瘷?quán)益最大化原則”。故我國(guó)有待細(xì)化修繕尊重被監(jiān)護(hù)人意愿等原則性規(guī)定，同時(shí)將未成年人放置在各項(xiàng)法律法規(guī)的至高點(diǎn)，使他們的正當(dāng)權(quán)益得到全面充分的保護(hù)。

（二）完善委托監(jiān)護(hù)制度，保護(hù)監(jiān)護(hù)人的正當(dāng)權(quán)益

1.設(shè)立有償委托監(jiān)護(hù)制度

絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)規(guī)定受委托監(jiān)護(hù)人實(shí)施監(jiān)護(hù)行為可以取得相應(yīng)報(bào)酬。故賦予委托監(jiān)護(hù)人報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，既能增強(qiáng)受托監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的責(zé)任心，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，也可補(bǔ)償監(jiān)護(hù)人的付出。

2.完善委托監(jiān)護(hù)的主體資格

在《民法總則》第30條的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化委托監(jiān)護(hù)制度中各主體的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格審查被委托監(jiān)護(hù)人的主體資格，加強(qiáng)法律對(duì)監(jiān)護(hù)人的有力約束，切實(shí)保障留守兒童的合法權(quán)益，同時(shí)提高社會(huì)福利化程度，保障委托監(jiān)護(hù)的實(shí)施。

（三）建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)

設(shè)立國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在監(jiān)護(hù)制度中強(qiáng)化國(guó)家公權(quán)力的介入，監(jiān)管監(jiān)護(hù)人濫用監(jiān)護(hù)權(quán)或者不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形。筆者認(rèn)為，一方面可以在民政部門下設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，群眾性自治組織提供輔助工作，對(duì)監(jiān)護(hù)委托協(xié)議進(jìn)行審查和備案，監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的被委托事項(xiàng)以及在監(jiān)護(hù)監(jiān)督人缺位時(shí)代行職責(zé)。另一方面建立定期匯報(bào)制度，就留守兒童的學(xué)習(xí)心理等情況進(jìn)行匯報(bào)，重點(diǎn)檢查監(jiān)護(hù)人的履職情況，減少損害留守兒童合法權(quán)益的行為。

（四）細(xì)化國(guó)家代位監(jiān)護(hù)制度

我國(guó)的監(jiān)護(hù)制度主要以親屬監(jiān)護(hù)作為基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，基層組織監(jiān)護(hù)為輔，可以設(shè)立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，由國(guó)家提供專用的財(cái)政撥款與專門指導(dǎo)人員在委托監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)力不從心時(shí)，由國(guó)家進(jìn)行輔助監(jiān)護(hù)，用公權(quán)力來(lái)保護(hù)留守兒童的全面健康發(fā)展。

（五）加強(qiáng)非政府組織的監(jiān)護(hù)援助

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非政府組織可以充分發(fā)揮自身活力，形成多方合力，具有改進(jìn)政府部門工作繁重和經(jīng)驗(yàn)不足的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合理的途徑幫助留守兒童，從而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，切實(shí)滿足鄉(xiāng)村居民和留守兒童的各類需要。同時(shí)充當(dāng)中間渠道與政府溝通交流以便實(shí)現(xiàn)留守兒童需求系統(tǒng)的整合與分析，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)與社會(huì)監(jiān)護(hù)的兼容并蓄、互為補(bǔ)充。[9]

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村留守兒童成長(zhǎng)教育關(guān)乎未來(lái)人口素質(zhì)，影響未來(lái)城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。因此，我們應(yīng)堅(jiān)持家庭和國(guó)家監(jiān)護(hù)雙管齊下，多方合力保障留守兒童的合法權(quán)益，早日還孩子們一片有愛(ài)的天空。

注釋

①來(lái)源于2016年由國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》。

②第29條增設(shè)遺囑監(jiān)護(hù)，規(guī)定未成年人父母可以通過(guò)遺囑安排孩子的監(jiān)護(hù)人。

③第30條規(guī)定：委托監(jiān)護(hù)，其方式不再口頭而是通過(guò)協(xié)議方式。