公司登記的現(xiàn)實問題與改革建議

孫有強

（中國石化企改和法律部，北京 100728）

自2014 年2 月7 日國務(wù)院發(fā)布《注冊資本登記制度改革方案》以來，我國公司登記制度改革碩果累累，逐步確立了登記、備案、公示三足鼎立的管理格局，為方便大眾創(chuàng)業(yè)、促進公司繁榮和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在公司登記實踐中，從作為登記管理相對人的公司角度來看，仍然面臨一些現(xiàn)實的、具體的問題和困難，亟待加以研究解決。

1 公司登記的現(xiàn)實問題

1.1 經(jīng)營范圍登記問題

《中華人民共和國公司登記管理條例》（以下簡稱《公司登記管理條例》）第46 條規(guī)定：“分公司的經(jīng)營范圍不得超出公司的經(jīng)營范圍?！薄镀髽I(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》第3 條規(guī)定：“企業(yè)的經(jīng)營范圍應(yīng)當與章程或者合伙協(xié)議規(guī)定相一致。” 在實踐中，登記機關(guān)要求分公司登記的經(jīng)營范圍與總公司登記的經(jīng)營范圍表述必須一致，總公司登記的經(jīng)營范圍與章程規(guī)定的經(jīng)營范圍表述必須一致，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營范圍登記面臨難以克服的困難。以某大型石油化工公司為例，其下屬眾多分公司經(jīng)營石油、天然氣勘探、開發(fā)、加工、儲運、銷售等業(yè)務(wù)，絕大部分產(chǎn)品屬于危險化學(xué)品，需要依法取得相應(yīng)的許可證，登記機關(guān)按照許可證核準的許可經(jīng)營范圍進行登記。這些許可證核準的許可經(jīng)營范圍按照《危險化學(xué)品目錄》表述。2015 年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等十部門公布的《危險化學(xué)品目錄》包括2828 種危險化學(xué)品。因此導(dǎo)致下列問題：一是總公司營業(yè)執(zhí)照難以容納所有分公司登記的經(jīng)營范圍；二是總公司章程有關(guān)經(jīng)營范圍的表述過于繁雜、凌亂。

1.2 備案事項實質(zhì)審核問題

根據(jù)《公司登記管理條例》第36 條、第37 條、第41 條的規(guī)定，公司章程（包括修正案）、董事、監(jiān)事、經(jīng)理、清算組均為備案事項。但實踐中各登記機關(guān)對上述備案事項進行實質(zhì)審核，有的要求公司章程使用登記機關(guān)編制的示范文本，有的要求董事、監(jiān)事必須達到章程規(guī)定的人數(shù)，不符合要求的不予備案。

1.3 法定代表人簽字問題

根據(jù)《公司登記管理條例》第40 條、第48條、第49 條的規(guī)定，以及地方登記機關(guān)的要求，分公司變更登記（包括名稱、經(jīng)營場所、負責(zé)人、經(jīng)營范圍）、撤銷變更登記、注銷登記，公司章程或修正案、董事、監(jiān)事、經(jīng)理備案，都應(yīng)當提交公司法定代表人簽署的《申請書》。這些要求有助于登記機關(guān)及其工作人員防范登記錯誤風(fēng)險，對小公司來說可能不是問題。但是，對于分公司數(shù)量多、分布地域廣、經(jīng)營范圍寬、涉及變更登記和備案的事項繁多的大型公司來說，法定代表人在相關(guān)《申請書》上簽字的工作量太大、負擔(dān)過于繁重。大型公司（尤其是上市公司）一般有相應(yīng)的內(nèi)控制度，內(nèi)部權(quán)限劃分明確，無論分公司變更、注銷登記，還是公司章程、董事、監(jiān)事、經(jīng)理備案，均有相應(yīng)的決策程序，事無巨細地要求法定代表人在相關(guān)《申請書》上親筆簽字，既影響公司決策效率，也影響登記、備案 效率。

2 問題的根源分析

2.1 法律制度層面

公司在登記方面遇到的現(xiàn)實問題和困難往往都有法律制度層面的根源，其中既有立法技術(shù)（包括語言邏輯）方面的不足，也有登記管理目標設(shè)定方面的偏差。以公司經(jīng)營范圍為例，它以公司章程和營業(yè)執(zhí)照為主要載體，在營業(yè)執(zhí)照上體現(xiàn)為經(jīng)登記機關(guān)核準的、經(jīng)營范圍項下的具體經(jīng)營項目，在公司章程中體現(xiàn)為經(jīng)營范圍條款的具體表述。在現(xiàn)有法律制度體系中，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章三個層面來看，對公司章程和營業(yè)執(zhí)照有關(guān)經(jīng)營范圍的規(guī)定呈現(xiàn)出從相互關(guān)聯(lián)到具體內(nèi)容必須完全一致的變化?！吨腥A人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第12 條規(guī)定：“公司的經(jīng)營范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經(jīng)營范圍，但是應(yīng)當辦理變更登記?！薄豆镜怯浌芾項l例》第46條規(guī)定：“分公司的經(jīng)營范圍不得超出公司的經(jīng)營范圍。”《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》第3條明確規(guī)定：“企業(yè)的經(jīng)營范圍應(yīng)當與章程或者合伙協(xié)議規(guī)定相一致?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，登記機關(guān)在實踐中嚴格要求公司營業(yè)執(zhí)照核準登記的經(jīng)營范圍內(nèi)容必須與公司章程經(jīng)營條款中的經(jīng)營項目內(nèi)容完全一致。從公司運行的實踐看，這種要求很不合理，具體理由如下。一是導(dǎo)致登記與備案界限不清。從法律效力角度來看，公司章程（包括修正案）的內(nèi)容屬于備案事項，營業(yè)執(zhí)照所載經(jīng)營項目屬于核準登記事項。公司章程規(guī)定的經(jīng)營范圍體現(xiàn)了股東對公司經(jīng)營范圍的預(yù)先規(guī)劃，屬于意思自治范疇；作為登記管理機關(guān)的市場監(jiān)督管理部門對經(jīng)營項目的核準登記屬于行政管理范疇，強求二者內(nèi)容一致，勢必造成登記管理機關(guān)行政管理權(quán)越界干預(yù)公司意思自治權(quán)利。二是影響公司運行效率。從實際操作的角度來看，公司章程的修改須通過董事會、股東會審核審批程序，需要保持相對穩(wěn)定；而公司實際從事的經(jīng)營項目隨市場環(huán)境的變化而變化，在效率上有更高要求。強求公司章程規(guī)定的經(jīng)營范圍與營業(yè)執(zhí)照登記的經(jīng)營項目保持一致，不僅影響公司運行效率，也給公司增加了額外的負擔(dān)。三是不符合時間邏輯。從時間角度來看，公司章程規(guī)定的經(jīng)營范圍形成在先，營業(yè)執(zhí)照登記的經(jīng)營項目形成在后。如果要求在先事項必須與在后事項保持一致，意味著在后事項可以改變在先事項，無異于讓今天回到昨天。

除上述法律制度之外，登記機關(guān)核準公司營業(yè)執(zhí)照所載經(jīng)營范圍具體表述的主要依據(jù)還包括《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》《危險化學(xué)品目錄》等標準或規(guī)范。這些標準或規(guī)范均有各自不同的邏輯體系，相關(guān)表述在各自的邏輯體系內(nèi)是協(xié)調(diào)、自洽的，但如果同時集中在同一個營業(yè)執(zhí)照或章程中，則會出現(xiàn)邏輯混亂、繁簡失當、篇幅過長等問題。

雖然市場監(jiān)管總局辦公廳發(fā)布的《關(guān)于落實“證照分離” 改革全覆蓋試點在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展市場主體經(jīng)營范圍登記規(guī)范化工作的通知》（市監(jiān)注〔2019〕66 號）、國家發(fā)展改革委辦公廳和市場監(jiān)管總局辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范招標投標過程中企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)資格審查工作的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2020〕727 號）分別在公司經(jīng)營范圍登記改革、招投標中營業(yè)執(zhí)照所載經(jīng)營范圍認定方面有了新的突破，但有關(guān)措施仍難以解決公司在經(jīng)營范圍登記上面臨的實際困難。

2.2 登記機關(guān)層面

導(dǎo)致公司登記遇到的現(xiàn)實問題和困難的根源，既有登記機關(guān)過于注重防范自身風(fēng)險致使登記管理目標偏離方面的原因，也有從事登記工作的相關(guān)人員理解和執(zhí)行法律制度水平不到位方面的原因，這些原因相互交織，最終導(dǎo)致登記效率降低、公司負擔(dān)沉重。

有的地方登記管理機關(guān)對作為登記管理相對人的公司施加了法律制度規(guī)定之外的義務(wù)和負擔(dān)。比如，要求法定代表人在申請備案的公司章程上親筆簽字，這種做法貌似嚴謹，實則多余、過分。根據(jù)《公司法》第37 條、第60 條、第65條、第99 條的規(guī)定，有限責(zé)任公司章程修改事宜由股東會決定；一人有限責(zé)任公司章程由股東制定；國有獨資公司章程由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)制定或者由董事會制定報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)批準；股份有限公司章程修改事宜由股東大會決定。一言以蔽之，制定、修改公司章程屬于股東層面的權(quán)力。股東、股東會、股東大會有關(guān)制定、修改公司章程的決定、決議才是最根本、最直接的決策依據(jù)，要求董事長在公司章程上簽字意味著董事長應(yīng)當對公司章程負責(zé)，事實上給董事長強加了不應(yīng)有的工作負擔(dān)和風(fēng)險。

有的地方登記管理機關(guān)工作人員法律知識、業(yè)務(wù)水平有限，導(dǎo)致公司登記拖延、受阻。在某國有獨資公司申請注冊資本變更登記的過程中，登記管理機關(guān)現(xiàn)場經(jīng)辦人員指出，雖然代行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)出具的關(guān)于該公司變更注冊資本的批復(fù)明確了注冊資本變更后的具體金額，但核增金額與原登記的注冊資本金額之和，與變更后的注冊資本金額不符，因此拒絕受理，并要求該公司協(xié)調(diào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)重新出具批復(fù)文件。但根據(jù)《公司法》第26 條“有限責(zé)任公司的注冊資本為在公司登記機關(guān)登記的全體股東認繳的出資額” 的規(guī)定，上述國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的批復(fù)明確該公司變更后的注冊資本金額即可，其余內(nèi)容并非注冊資本變更登記的實質(zhì)性障礙。

2.3 公司自身層面

對登記法律制度、登記機關(guān)寄予厚望的同時，也毋庸諱言公司自身層面的問題根源。很多公司將登記申請看作單純的事務(wù)性工作，對公司登記作為公司治理的重要環(huán)節(jié)、登記申請所需專業(yè)知識和組織協(xié)調(diào)能力缺乏足夠重視，在崗位設(shè)置、人員力量配備方面均有不足，有些具體工作人員缺乏應(yīng)有的自覺性、積極性，公司登記申請工作隊伍力量整體偏弱。

在公司登記法律關(guān)系中，作為管理者的登記機關(guān)與作為被管理者的公司屬于同一個矛盾的兩個方面：前者是法律制度的執(zhí)行者、登記法律關(guān)系的主導(dǎo)者，是矛盾的主要方面；后者是法律制度的遵守者、登記管理措施的服從者，是矛盾的次要方面。矛盾的主要方面和次要方面相互作用，相互促進。如果公司中從事登記申請的人員隊伍素質(zhì)不高，就難以深入思考具體登記工作中的問題、探究問題的根源、提出行之有效的改進建議，也難以與登記機關(guān)的工作人員進行深入的溝通交流，共同促進公司登記工作的改革發(fā)展。

3 公司登記的改革建議

3.1 修改經(jīng)營范圍登記相關(guān)規(guī)定

從法律制度層面來看，應(yīng)當嚴格區(qū)分公司章程、營業(yè)執(zhí)照在經(jīng)營范圍方面的功能和定位，不應(yīng)當強制要求二者表述完全一致。建議：

第一，將《公司法》第12 條（“公司的經(jīng)營范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經(jīng)營范圍，但是應(yīng)當辦理變更登記。公司的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準的項目，應(yīng)當依法經(jīng)過批準?！保┬薷臑椋骸肮镜慕?jīng)營范圍由公司章程規(guī)定。公司實際從事的經(jīng)營項目應(yīng)當依法登記。公司實際從事的經(jīng)營項目中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準的項目，應(yīng)當依法經(jīng)過批準?！?/p>

第二，將《公司登記管理條例》第46 條規(guī)定的“分公司的經(jīng)營范圍不得超出公司的經(jīng)營范圍” 修改為 “分公司的經(jīng)營范圍應(yīng)當取得公司同意”。

第三，將《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》第3 條 “企業(yè)的經(jīng)營范圍應(yīng)當與章程或者合伙協(xié)議規(guī)定相一致” 修改為 “合伙企業(yè)的經(jīng)營范圍應(yīng)當與合伙協(xié)議規(guī)定相一致”，不強求公司營業(yè)執(zhí)照登記的經(jīng)營范圍與公司章程規(guī)定的經(jīng)營范圍完全一致，只要公司章程有關(guān)經(jīng)營范圍的表述在邏輯上包含營業(yè)執(zhí)照登記的經(jīng)營范圍即可。

3.2 章程備案調(diào)整為章程公示

公司章程規(guī)定了公司名稱、住所、法定代表人、經(jīng)營范圍、注冊資本、股東姓名或名稱、股東出資、公司機構(gòu)及其職權(quán)、利潤分配、解散清算等內(nèi)容，不僅對公司、股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員具有約束力，也是公司之外的主體借以了解公司基本情況的主要文件。根據(jù)現(xiàn)行公司登記管理要求，公司章程是申請公司設(shè)立登記的必備文件，在公司設(shè)立之后章程（或修正案）報登記機關(guān)備案。

建議在《企業(yè)信息公示暫行條例》第10 條增加 “公司章程及其修正案” 作為強制公示內(nèi)容。與章程備案相比，章程公示具有下列明顯優(yōu)勢：一是便于外界查閱，有利于社會各界對公司進行監(jiān)督；二是便于潛在的交易相對人了解公司治理結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則；三是減輕登記管理機關(guān)和公司的登記工作負擔(dān)。

3.3 減少對法定代表人簽字的強制要求

建議：分公司設(shè)立登記、注銷登記、公司備案《申請書》加蓋公司公章，可用法定代表人簽名章代替親筆簽字；分公司變更登記《申請書》可加蓋分公司公章，由分公司負責(zé)人親筆 簽字。