環(huán)境政策執(zhí)行偏差的破解

李珒

摘要 環(huán)境政策執(zhí)行偏差是環(huán)境治理中的重要問題，得到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)有文獻(xiàn)分析認(rèn)為，部分制度安排的不合理導(dǎo)致了偏差的形成。然而，地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行行為與研究所述并不完全契合——在制約地方政府環(huán)境政策執(zhí)行積極性的制度條件均未發(fā)生本質(zhì)改變的情況下，地方政府的執(zhí)行行為在時(shí)間序列上出現(xiàn)了時(shí)高時(shí)低的波動(dòng)。即環(huán)境政策的執(zhí)行偏差并非一直都有，也并非在時(shí)序上等同存在，而只是時(shí)有時(shí)無的。為此，選擇信號傳遞這個(gè)新的視角擬解釋上述問題。從信號傳遞理論出發(fā)，本文對“時(shí)有時(shí)無的環(huán)境政策執(zhí)行偏差”成因進(jìn)行了剖析，試圖對現(xiàn)有研究的不足進(jìn)行補(bǔ)充，為偏差的縮小或消除探索可能的途徑。研究統(tǒng)計(jì)了2000—2015年中央政府通過文件（共394份）和媒體渠道傳遞的環(huán)境信號，依據(jù)信號傳遞理論，對其從可信性/可靠性、強(qiáng)烈性、清晰性三個(gè)維度的26項(xiàng)內(nèi)容分別進(jìn)行編碼，構(gòu)建起2000—2015中央環(huán)境信號和大陸地區(qū)31個(gè)省級政府環(huán)境監(jiān)管行為的平衡面板數(shù)據(jù)?；貧w分析結(jié)果顯示，中央政府環(huán)境信號是地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的動(dòng)力源;文件信號的可信性、強(qiáng)烈性和清晰性能夠顯著影響地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為。因此，實(shí)踐中，為縮小環(huán)境政策的執(zhí)行偏差，可進(jìn)一步有效利用中央政府信號，尤其是文件信號。強(qiáng)化文件的可信性、強(qiáng)烈性和清晰性，但要著重于頒布數(shù)量少、質(zhì)量精的文件，并有側(cè)重地運(yùn)用清晰性屬性，以更好地調(diào)動(dòng)地方政府的環(huán)境治理積極性。本文不僅對環(huán)境政策執(zhí)行偏差主題的文獻(xiàn)進(jìn)行了補(bǔ)充，還克服了環(huán)境治理領(lǐng)域過度關(guān)注中國環(huán)境政策執(zhí)行不足的局限，將研究視野擴(kuò)展至保持政策執(zhí)行成功這一更具現(xiàn)實(shí)價(jià)值的主題，為有效激勵(lì)地方政府的環(huán)境治理行為提供了一個(gè)低成本、操作性強(qiáng)且更高效的途徑。

關(guān)鍵詞 環(huán)境政策;政策執(zhí)行;執(zhí)行偏差;信號傳遞

中圖分類號 F205;063文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 D63文章編號 1002-2104（2020）12-0147-08 DOI：10.12062/cpre.20201019

面對環(huán)境污染問題，中國政府采取多項(xiàng)措施，持續(xù)前置環(huán)境議程、完善環(huán)境治理體系和頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化污染治理力度。然而，在政策執(zhí)行方面，仍然存在著環(huán)境政策執(zhí)行行為偏離中央預(yù)期和初始構(gòu)想的現(xiàn)象，致使政策執(zhí)行效果有時(shí)未能與政策輸出相匹配，產(chǎn)生“環(huán)境政策執(zhí)行偏差”①（environmental/green policy implementation gap）[1]。環(huán)境領(lǐng)域的政策執(zhí)行偏差緣何出現(xiàn)？如何更好地激勵(lì)地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行行為？本文將以此為研究問題，探索地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的行為產(chǎn)生邏輯，為這一偏差的縮小、環(huán)境治理績效的提升探尋有效途徑。

1 文獻(xiàn)綜述與研究局限

現(xiàn)有研究對環(huán)境政策執(zhí)行偏差成因的分析主要集中于制度設(shè)計(jì)方面，認(rèn)為如經(jīng)濟(jì)增長激勵(lì)、治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和公共物品供給激勵(lì)缺陷等相對不合理的制度安排制約了地方政府的環(huán)境治理積極性，導(dǎo)致偏差產(chǎn)生。

（1）經(jīng)濟(jì)增長激勵(lì)方面。20世紀(jì)80年代開始，中央政府推行了一系列改革以優(yōu)化治理體系、激發(fā)地方活力。改革涉及財(cái)政（實(shí)行以財(cái)政包干為主的財(cái)政管理體制）、行政（國家指令型計(jì)劃范圍縮小，部分項(xiàng)目審批、外匯、外貿(mào)等權(quán)力劃歸地方）、人事（由“下管兩級”轉(zhuǎn)為“下管一級”）[3-4]等方面，弱化了傳統(tǒng)的命令與管制（command and control）體系。一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)在官員考核中占據(jù)了重要位置[5]。雖然調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但對環(huán)境問題有所忽略。權(quán)力的下放給予了地方政府“本地區(qū)資源不會(huì)被中央輕易攫取”的可信承諾，產(chǎn)生了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)[6]。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相對粗放，污染問題嚴(yán)重。同時(shí)，在短期內(nèi)，環(huán)境治理與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念并不完全一致，因而一些時(shí)候環(huán)境議程被后置，出現(xiàn)忽視工業(yè)企業(yè)違規(guī)排放的現(xiàn)象[7]。另一方面，改革擴(kuò)大了地方資源支配權(quán)，使地方政府形成自身偏好，有能力和動(dòng)力就一些短期內(nèi)與自身偏好不一致的政策進(jìn)行策略性應(yīng)對。環(huán)境政策重在對工業(yè)企業(yè)排污行為的監(jiān)管，而這些企業(yè)又多為地方經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿?。于是，不行?dòng)[8]、應(yīng)付性行動(dòng)[9]、選擇性行動(dòng)[10]、“偽動(dòng)”[11]、“政策空傳”[12]等行為策略時(shí)有出現(xiàn)，使部分政策效果偏離中央預(yù)期、形成執(zhí)行偏差。

（2）治理結(jié)構(gòu)方面。首先，多層級的政府組織結(jié)構(gòu)和“壓力型體制”在提升地方自主性的同時(shí)，也帶來了不同治理主體對同一中央政策的執(zhí)行差異。壓力型組織之中，上級政府將任務(wù)進(jìn)行指標(biāo)化和量化處理，分解給下級，對下級政府的完成情況進(jìn)行評判和獎(jiǎng)懲[13]。被分配到任務(wù)的下級政府雖有完成任務(wù)的要求，但也獲得了部分自主權(quán)，可以在確保任務(wù)完成的情況下將工作策略性地分配給再下級，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差在一些地區(qū)的出現(xiàn)[14]。第二，條塊分割帶來的治理結(jié)構(gòu)的碎片化，使得部分部門職能發(fā)揮受限，影響了相關(guān)政策的執(zhí)行效果[15]。以環(huán)境治理為例，嵌入條塊分割治理結(jié)構(gòu)中的各級生態(tài)環(huán)境部門同時(shí)受到上級主管部門和同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)。上級部門主要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo) ，而同級地方政府可以通過財(cái)政撥付、人員配備等措施對環(huán)境部門施加更大影響，一定程度上左右了生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管能力和職能發(fā)揮，影響了環(huán)境政策的執(zhí)行效果近年來的調(diào)整使得上級生態(tài)環(huán)境部門對下級部門的影響力有所提升。。

（3）環(huán)境資源供給激勵(lì)機(jī)制的缺陷制約了地方政府的治理行為。環(huán)境資源是有著非競爭性和非排他性的公共物品，對其供給和改善需要每一個(gè)個(gè)體的共同努力。這是有著正外部性和溢出效應(yīng)的行為——單一個(gè)體的努力使其他個(gè)體受益，但卻無法使其獲取相應(yīng)的收益。付出和收益的不對等使理性個(gè)體缺乏激勵(lì)、產(chǎn)生行為困境。這是環(huán)境治理“無行動(dòng)/弱行動(dòng)”現(xiàn)象并不鮮見的原因[16]。此外，官員在一地任期的有限性同環(huán)境治理行為與績效之間的時(shí)滯性相矛盾，使得官員在某地有限的任期內(nèi)更關(guān)注周期短、見效快的事務(wù)，而周期長、治理效果不確定、收益可能被周邊轄區(qū)共享的環(huán)境治理則不易受到更多關(guān)注[17]。

總體看來，多數(shù)文獻(xiàn)將環(huán)境政策執(zhí)行偏差的成因歸于部分不合理的制度安排。然而，這部分研究所共同忽略的現(xiàn)象是，在上述制約地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的制度條件一直存在、且未發(fā)生本質(zhì)改變的情況下，地方政府的執(zhí)行行為并不是持續(xù)低迷的，而是在時(shí)間序列上呈現(xiàn)出時(shí)高時(shí)低的波動(dòng)變化。

2 研究假設(shè)

在諸多地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的制度約束未發(fā)生本質(zhì)變化的條件下，地方政府積極監(jiān)管排污企業(yè)、治理環(huán)境。這可視為在現(xiàn)行制度約束下地方政府對優(yōu)質(zhì)環(huán)境公共物品供給困境的破解。為更好地理解行為困境的破解，需首先探索其成因。

社會(huì)科學(xué)的多個(gè)領(lǐng)域，從國際政治領(lǐng)域無政府狀態(tài)下國際社會(huì)中的同盟困境[18]和安全困境[19]，到公共事務(wù)治理中的社會(huì)困境[20]和集體行動(dòng)困境[21]，個(gè)體行為困境的產(chǎn)生多被歸因于博弈雙方間的信息鴻溝。信息鴻溝會(huì)使得信息的劣勢方出于安全需要而本能地采取防御性行為策略——他們會(huì)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、止損、獲益而采取背離公共福祉的行為、破壞市場效率[19]。不斷升級的軍備競賽、持續(xù)增加的對峙國家數(shù)量、對公共資源的過度使用和對環(huán)境污染的置之不理均為信息劣勢方防御性行為產(chǎn)生的后果[18-21]。然而，信號作為釋放發(fā)送者個(gè)體信息的途徑，則能夠在一定程度上克服由信息不對稱而導(dǎo)致的接收者行為的不確定，進(jìn)而填補(bǔ)信息鴻溝、破解行為困境、提升共同福利[18-19]。整合經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域信號理論也被稱為信號傳遞理論，signaling theory。

創(chuàng)始人Spence[22]和國際政治領(lǐng)域信號理論奠基人Jervis[19]的定義，本文將“信號”界定為“傳遞發(fā)送方真實(shí)意愿信息的表述、行為或特質(zhì)，試圖改變其他個(gè)體的舊有信念和意向”。

組織管理領(lǐng)域的研究進(jìn)一步明確了信號對個(gè)體行為的影響機(jī)制。多數(shù)時(shí)候，個(gè)體處于多信號環(huán)境（multi-signal environment）構(gòu)成的含混不清的狀態(tài)（ambiguous situations）。這種狀態(tài)下，清晰的、確定性強(qiáng)的“高質(zhì)量信號”會(huì)更易獲得理性個(gè)體的青睞[23]。進(jìn)入視域后，這些信號會(huì)被分配到更多的關(guān)注度，率先使個(gè)體開啟認(rèn)知過程，進(jìn)行信號解讀，形成動(dòng)機(jī)、產(chǎn)生行動(dòng)[24]。模糊的、確定性較差的“低質(zhì)量信號”則無法產(chǎn)生這樣的效果。

在污染治理案例中，中央政府對于污染的關(guān)注和治理的決心在發(fā)布之前未被外界知曉。地方政府會(huì)選擇延續(xù)以往的行為，重視經(jīng)濟(jì)增長、一定程度上忽視污染排放。信息鴻溝產(chǎn)生的后果使中央政府通過多種途徑傳遞其環(huán)境治理決心，以期改變地方政府（信號接收者）對中央環(huán)境治理意向的認(rèn)知和舊有的“高增長、高污染”的發(fā)展行為。當(dāng)這些信號質(zhì)量較高時(shí)，地方政府的污染整治力度更大，反之則更小?？紤]到現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)安排，中央決策和行為會(huì)首先影響省級地方政府。因而本文所關(guān)注的信號接收者（即“地方政府”）為省級政府?？傮w性研究假設(shè)為：

H1：中央環(huán)境信號能夠有效改變省級政府的環(huán)境治理行為。

信號的成本及其產(chǎn)生的可信性（credibility/reliabilityCredibility（可信性）和reliability（可靠性）在語義上大致相似，在一些文獻(xiàn)中因其含義相似而被交替使用。但二者仍有所差異—可信性指“相信組織的能力”（“the ability to believe in and trust an organization”）[25];可靠性則更多地強(qiáng)調(diào)信號的發(fā)送者是否被官方/可靠的第三方認(rèn)證[29]。）

是信號的重要特質(zhì)，指的是“信號發(fā)送方使接收方相信自己的能力”[25]。信號的可信性甚至發(fā)展出“可信承諾理論”，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域舉足輕重?？尚判园尚懦兄Z和可信威脅[26]。發(fā)送者通過有成本的信號將自己的決心和實(shí)力傳遞給信號的接收者，明確自己的真實(shí)意圖。使接收者相信，對于某一問題，如若其未能產(chǎn)生發(fā)送者所預(yù)期的行為，則會(huì)付出代價(jià);反之，則會(huì)獲取收益[27]。強(qiáng)烈性（strength/intensity/powerfulness）亦為信號的重要特質(zhì)。其以可觀測性為基礎(chǔ)，指“信號所能夠體現(xiàn)的發(fā)送者的重要性和顯著的程度”[28]。強(qiáng)烈性同樣能夠向接收者傳遞發(fā)送者的真實(shí)意圖，降低后者行為的不確定，進(jìn)而使其產(chǎn)生前者所預(yù)期的行為。清晰性（clarity/transparency）指的是信號接收者捕獲信號的容易程度[29]。清晰的信號能夠使信號接收者在紛繁復(fù)雜的信號集中快速捕獲發(fā)送者所釋放的信息，使接收者迅速、明確地理解發(fā)送者的意圖，產(chǎn)生后者所預(yù)期的行為。

H2：中央環(huán)境信號的可信性/可靠性能夠有效提升省級政府的環(huán)境治理行為;

H3：中央環(huán)境信號的強(qiáng)烈性能夠有效提升省級政府的環(huán)境治理行為;

H4：中央環(huán)境信號的清晰性能夠有效提升省級政府的環(huán)境治理行為。

3 研究設(shè)計(jì)、變量與測度

3.1 變量與測度

考慮到文件在國家治理體系中的重要地位和作用——文件是國家治理的主要方式和重要特征，是政府對某一領(lǐng)域的關(guān)注度和治理意向的外顯[30]，是對集體決策的操作化安排和落實(shí)方式。本文選擇中央頒布的環(huán)境治理文件測度中央環(huán)境信號。環(huán)境治理重在對工業(yè)企業(yè)排污行為的監(jiān)管，因而我們選擇“環(huán)境”“污染”“工業(yè)”三個(gè)沒有異議且狹義的關(guān)鍵詞，在“北大法律信息網(wǎng)”檢索出2000—2015年（因變量數(shù)據(jù)僅在此階段可得）中央政府頒布的與環(huán)境監(jiān)管相關(guān)的全部文件，共計(jì)394份。

借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)對“信號”的測度方式并結(jié)合文件特征，首先通過內(nèi)容分析的方式對所選樣本進(jìn)行編碼。可信性維度：通過制度/激勵(lì)制度的明確制度的確立一般意味著高昂的成本，因而更加可信。

、對排污企業(yè)和地方政府的可信承諾和可信懲罰五個(gè)方面在每份文件中出現(xiàn)的次數(shù)進(jìn)行測度?？煽啃愿鼜?qiáng)調(diào)第三方認(rèn)證的官方性，通過每份文件頒發(fā)機(jī)構(gòu)的可靠性中央一級的機(jī)構(gòu)（中共中央、國務(wù)院、全國人大、全國人大常委會(huì)）計(jì)4分，國務(wù)院辦公廳及各“委”計(jì)3分，“部”計(jì)2份，其他機(jī)構(gòu)計(jì)1分。若文件由多個(gè)部門共同頒布，計(jì)算總分。

和文件的法律效力“國發(fā)”“國辦發(fā)”“發(fā)改委令”賦值為1，“國務(wù)院令”賦值為2，“國辦發(fā)明電”“主席令”賦值為3。其余屬性由于法律效力較低而不予賦值。

兩項(xiàng)內(nèi)容測度。強(qiáng)烈性：借鑒現(xiàn)有研究，通過文件頒布機(jī)構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)每份文件中參與頒布的部門數(shù)。

[31]、信號頻率年度文件總數(shù)。[32]、措辭的強(qiáng)烈性呈最強(qiáng)語氣的措辭（如“堅(jiān)決”“必須”）出現(xiàn)1次計(jì)5分;呈較強(qiáng)預(yù)期的措辭（如“不得少于”“嚴(yán)格”）計(jì)4分;“可按不低于”“應(yīng)”等較強(qiáng)語氣的措辭計(jì)3分;“亦可”等一般語氣措辭計(jì)2分，“盡量”等一般語氣措辭計(jì)1分。以文件為單位進(jìn)行加總。[33]

三方面測度。清晰性：接收者的清晰性[34-35]——污染主體明確定義排污單位的規(guī)?；蝾悇e，如“5 000 t以下的造紙廠”。，監(jiān)管主體（包括政府個(gè)體明確政府個(gè)體，如“北京市”。

所屬類別 明確政府類別，如“20萬人口以上城市”。、所屬層級明確政府層級，如“各省級政府”。、所在地區(qū)明確政府所在地區(qū)，如“東部沿海省份”。、政府負(fù)責(zé)人明確政府負(fù)責(zé)人，如“行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”。、政府部門職責(zé)明確政府相關(guān)部門職責(zé)，如“行政監(jiān)管部門”。），社會(huì)監(jiān)督主體，3類8項(xiàng)內(nèi)容;環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)的清晰性[36]——包括一般大氣治理目標(biāo) 如“使城市空氣質(zhì)量明顯改善”。、工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的大氣污染物治理目標(biāo)、一般水環(huán)境治理目標(biāo)明確水體環(huán)境改善，如“淮河流域水環(huán)境質(zhì)量明顯改善”。、工業(yè)廢水治理目標(biāo)、工業(yè)固體廢物治理目標(biāo)、污染物排放總量治理目標(biāo)、其他環(huán)境治理目標(biāo)，共7項(xiàng);完成時(shí)間的清晰性預(yù)計(jì)完成時(shí)間與文件頒布時(shí)間之差，五年以上=0;4至5年=1;3至4年=2;2至3年=3;1至2年=4;3至6個(gè)月=5;1至3個(gè)月=6。;具體監(jiān)管行為的清晰性。以上內(nèi)容涉及可信性/可靠性、強(qiáng)烈性、清晰性三個(gè)維度26項(xiàng)內(nèi)容，多項(xiàng)內(nèi)容首先以文件為單位對出現(xiàn)的次數(shù)進(jìn)行加總，后統(tǒng)計(jì)年度總和。隨后，在394份文件中隨機(jī)抽取100份（占比約25.4%），由第二編碼者進(jìn)行二次編碼，26項(xiàng)內(nèi)容的Cohens kappa統(tǒng)計(jì)量均高于80%，編碼信度較高。

由于文件信號涉及26項(xiàng)內(nèi)容，我們首先通過因子分析進(jìn)行聚類和降維?？尚判?可靠性包含7項(xiàng)內(nèi)容，因子分析結(jié)果顯示，KMO值為0.76，兩個(gè)因子特征值大于1，累計(jì)方差為89.7%，說明三因子可以很好地反映7項(xiàng)目所承載的信息。依據(jù)各因子所包含的內(nèi)容，本文將其分別命名為可信懲罰因子（三項(xiàng)內(nèi)容在本因子有高因子載荷）、可信獎(jiǎng)勵(lì)因子（三項(xiàng)在本因子有高因子載荷）、文件的法律效力因子（一項(xiàng)在本因子有高因子載荷）。強(qiáng)烈性維度三項(xiàng)內(nèi)容的KMO值僅為0.409，不進(jìn)行因子分析。清晰性維度，接收者清晰性部分，僅將監(jiān)管者個(gè)體、類別、層級、地區(qū)四項(xiàng)相關(guān)性較高的內(nèi)容進(jìn)行因子分析，KMO值為0.655，可以提取兩個(gè)因子，特征值均大于1，累計(jì)方差為76.9%。根據(jù)其分別承載的信息，命名為監(jiān)管者類別因子（三項(xiàng)在本因子有高因子載荷）和監(jiān)管者個(gè)體（一項(xiàng)在本因子有高因子載荷）清晰因子。目標(biāo)清晰性部分，將完成時(shí)間之外的七項(xiàng)關(guān)聯(lián)性較高的內(nèi)容進(jìn)行因子分析，KMO值為0.65，可提取三個(gè)因子，其中兩個(gè)特征值大于1，累計(jì)方差為89.98%。依據(jù)其分別承載的信息，將其命名為工業(yè)污染物監(jiān)管目標(biāo)因子（四項(xiàng)在本因子有高因子載荷）、一般性大氣治理目標(biāo)因子（一項(xiàng)在本因子有高因子載荷）、一般性水環(huán)境和排污總量因子（兩項(xiàng)在本因子有高因子載荷）。通過因子分析，原有的三維度26項(xiàng)內(nèi)容被合成為18個(gè)自變量。

文件雖為最重要的信號傳遞途徑，但為了克服其他可能的競爭性假說，本文還對文件之外的中央環(huán)境信號的傳遞方式進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并將其簡稱為“媒體信號”。受操作性所限，未通過可信性、強(qiáng)烈性、清晰性測度，僅統(tǒng)計(jì)年度次數(shù)（數(shù)據(jù)來自《中國環(huán)境年鑒》和各省黨報(bào)）。

依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文的控制變量包括：社會(huì)參與[37]（因環(huán)境問題的來信數(shù)量），主要官員任期、在地方利益中的嵌入性（是否本地晉升、在本地工作時(shí)長）[14]，行為一致性[38]，地方社會(huì)（少數(shù)民族人口、人口密度）、經(jīng)濟(jì)（企業(yè)數(shù)量、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)比重等）變量和重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

因變量為中央信號接收者的省級政府的環(huán)境監(jiān)管行為，選擇“工業(yè)SO2排放總量/萬t”“排污費(fèi)繳入庫金額/萬元”兩個(gè)能夠當(dāng)即反映政府監(jiān)管行為的指標(biāo)進(jìn)行測度。后者主要用于穩(wěn)健性檢驗(yàn)（數(shù)據(jù)來自《中國環(huán)境年鑒》）。

3.2計(jì)量模型

計(jì)量模型表達(dá)式為：

ypt為p省在第t年的環(huán)境監(jiān)管行為。Dt為中央在第t年的文件信號，包括文件的可信性/可靠性、強(qiáng)烈性、清晰性三個(gè)維度18個(gè)自變量。系數(shù)α是核心參數(shù)。當(dāng)因變量為工業(yè)SO2排放量時(shí)預(yù)期α為負(fù)——中央政府環(huán)境監(jiān)管信號的可信性與可靠性、強(qiáng)烈性、清晰性越強(qiáng)，則各省的工業(yè)污染物排放量越少，即治污力度越大。當(dāng)因變量為排污費(fèi)繳入庫金額時(shí)預(yù)期α為正。Mt為中央在第t年的“媒體信號”，的預(yù)期與α一致。Xpt為控制變量。μp為省份固定效應(yīng)。

4 實(shí)證結(jié)果

4.1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

通過Breusch 與Pagan[39]提供的個(gè)體效應(yīng)LM檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，結(jié)果強(qiáng)烈拒絕“不存在個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)”的原假設(shè)，于是選擇隨機(jī)效應(yīng)模型。隨機(jī)效應(yīng)模型通過最大似然法（MLE）或廣義最小二乘法（FGLS）進(jìn)行估計(jì)，區(qū)別在于后者否定了前者所假定的擾動(dòng)項(xiàng)服從正態(tài)分布?；鶞?zhǔn)回歸結(jié)果如表1的列（1）和（2）所示。結(jié)果顯示：

總體而言，中央環(huán)境信號能夠顯著影響省級政府環(huán)境監(jiān)管行為。從影響系數(shù)與顯著性來看，相較于“媒體信號”，文件信號的影響更加顯著?？赡艿脑蛟谟冢懊襟w信號”多為中央傳遞其環(huán)境治理意向的途徑，尚不具備足夠的法律效力，不易對地方政府產(chǎn)生有效激勵(lì)或約束效果。但值得關(guān)注的是，單在本研究涵蓋的2000至2015年，環(huán)保專項(xiàng)檢查運(yùn)動(dòng)就已對地方政府產(chǎn)生顯著且穩(wěn)健的激勵(lì)作用。2016年開始的環(huán)保督查帶來的環(huán)境質(zhì)量的大幅提升同樣證明了這一點(diǎn)。進(jìn)一步地，①文件信號的可信性維度：可信懲罰、可信獎(jiǎng)勵(lì)和文件的法律效力對因變量（工業(yè)SO2排放量）的影響系數(shù)均在1%的水平上顯著為負(fù)，表明其能夠顯著提升地方政府的監(jiān)管行為。其中，可信懲罰的影響系數(shù)高于可信獎(jiǎng)勵(lì)，說明在環(huán)境領(lǐng)域，負(fù)向激勵(lì)比正向激勵(lì)更有效。②強(qiáng)烈性維度，發(fā)文機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)數(shù)能夠顯著降低各省工業(yè)SO2排放量。其中的邏輯在于，條塊分割的治理體系使中央職能部門可以直接影響相應(yīng)的地方政府部門。參與發(fā)文的中央部門數(shù)量越多，所調(diào)動(dòng)起的地方政府部門數(shù)也會(huì)增加，地方政府整體的監(jiān)管行為力度也會(huì)越大。措辭的強(qiáng)烈性同樣能夠起到這一效果，但從系數(shù)來看，措辭強(qiáng)烈性的影響雖然顯著且穩(wěn)健，但效果有限。需要特別關(guān)注的是，信號頻率（即發(fā)文數(shù)量）的增加無助于地方政府監(jiān)管行為的提升。原因可能在于文件本身并未包含足以激勵(lì)地方政府監(jiān)管行為的信息。本文發(fā)現(xiàn)中央文件的可信懲罰、可信獎(jiǎng)勵(lì)、法律效力、措辭、發(fā)文機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)等信息均能夠顯著提升地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為。但若文件本身未包含這些信息，即使文件輸出的絕對數(shù)量較高，也不易將其轉(zhuǎn)換為同等的政策效果。這一結(jié)果是對環(huán)境領(lǐng)域所關(guān)注的環(huán)境政策輸出（policy output）與政策效果（policy outcome）不匹配問題的數(shù)據(jù)支持，但本研究提出了不同的解釋——政策執(zhí)行偏差不一定源于不合理的制度設(shè)計(jì)下政策執(zhí)行的扭曲，政策輸出所包含的激勵(lì)信息不足也是可能的原因。③清晰性能夠顯著影響省級政府的環(huán)境監(jiān)管行為。部門職責(zé)、社會(huì)職責(zé)、工業(yè)污染物排放指標(biāo)的明確均能夠有效激勵(lì)各省的環(huán)境監(jiān)管行為。但是，接收者——污染主體、政府負(fù)責(zé)人、政府類別、政府個(gè)體的明確卻無法對各省環(huán)境監(jiān)管行為產(chǎn)生顯著而穩(wěn)健的正向激勵(lì)效果。基于政策執(zhí)行的模糊性理論與實(shí)證研究分析，本文對這一現(xiàn)象的解釋是，相對模糊的政策能夠在實(shí)現(xiàn)中央有效管制的情況下，通過減少行為干預(yù)的方式給予執(zhí)行者更大的政策執(zhí)行空間，使后者能夠依據(jù)自身?xiàng)l件推進(jìn)政策實(shí)施，進(jìn)而更好地調(diào)動(dòng)其積極性，收獲更好的治理績效。

4.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

穩(wěn)健性檢驗(yàn)通過更換因變量和估計(jì)模型的方式進(jìn)行。表1的第（3）（4）列報(bào)告的是自變量對另一個(gè)能夠當(dāng)即反映地方政府監(jiān)管行為的變量——排污費(fèi)收繳入庫數(shù)/萬元的MLE和FGLS統(tǒng)計(jì)結(jié)果。由于更換了因變量，回歸系數(shù)也有所改變，中央信號變量對該因變量產(chǎn)生顯著正向影響，符合理論預(yù)期。我們還將因變量更換為SO2排放總量/萬噸，并進(jìn)行MLE和FGLS回歸，同樣驗(yàn)證了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。我們還通過固定效應(yīng)模型、一階差分廣義矩估計(jì)等模型對基準(zhǔn)回歸數(shù)據(jù)進(jìn)行了檢驗(yàn)，但受篇幅和本文核心自變量較多的特征所限，結(jié)果未在文中展示。

5 結(jié)論與政策建議

政策執(zhí)行偏差是行政集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和放權(quán)改革共同作用的結(jié)果——行政集權(quán)使中央決策能夠在地方得到落實(shí)，但放權(quán)改革后形成個(gè)體偏好的地方政府對中央決策的執(zhí)行又會(huì)出現(xiàn)象征性執(zhí)行、應(yīng)付性執(zhí)行、扭曲性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等現(xiàn)象。對于本來就容易出現(xiàn)公共物品供給困境的環(huán)境政策執(zhí)行更是如此。但是，通過對文獻(xiàn)的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，在制度條件均未發(fā)生本質(zhì)改變的情況下，地方政府在一些時(shí)候卻破解了行為困境，產(chǎn)生積極的環(huán)境監(jiān)管行為。借鑒信號傳遞理論和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)，本文發(fā)現(xiàn)，中央政府環(huán)境信號是地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的動(dòng)力源;文件的可信性、強(qiáng)烈性和清晰性能夠顯著影響地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為?；谘芯?，本文的政策建議如下：

（1）中央環(huán)境信號是地方環(huán)境監(jiān)管行為的動(dòng)力源。提升環(huán)境治理績效需重視和發(fā)揮它的作用。其中，相比于“媒體信號”，“文件信號”是更加有效的信號傳遞途徑。在尊重現(xiàn)行制度安排的前提下，可進(jìn)一步通過文件的輸出調(diào)動(dòng)地方政府環(huán)境治理積極性。

（2）文件的可信獎(jiǎng)勵(lì)、可信懲罰能夠有效激勵(lì)地方政府的環(huán)境治理行為，且負(fù)向激勵(lì)的效果更好;文件的法律效力同樣有效。在環(huán)境治理領(lǐng)域可強(qiáng)化三者作用，尤其是負(fù)向激勵(lì)在文件中的使用頻率。

（3）文件信號的強(qiáng)烈性效果顯著。環(huán)境治理文件的頒布可調(diào)動(dòng)更多中央部門參與，并通過增強(qiáng)措辭強(qiáng)烈性的途徑實(shí)現(xiàn)更好的激勵(lì)效果。需注意的是，數(shù)量少、質(zhì)量精（包含充分有效信息）的文件效果更好。

（4）文件信號的清晰性作用明顯。在環(huán)境治理領(lǐng)域需有側(cè)重地使用這一屬性，在政策目標(biāo)明確的情況下保持政策的相對模糊性，為執(zhí)行者留出相對寬闊的執(zhí)行空間，以更大限度調(diào)動(dòng)執(zhí)行者的積極性。

（5）環(huán)保專項(xiàng)檢查運(yùn)動(dòng)對地方環(huán)境治理行為的影響效果顯著，環(huán)境治理中可繼續(xù)推廣這一手段。

本文對環(huán)境政策執(zhí)行偏差主題的文獻(xiàn)進(jìn)行了補(bǔ)充，克服了環(huán)境治理領(lǐng)域過度關(guān)注中國環(huán)境政策執(zhí)行不足的局限，將研究視野擴(kuò)展至保持政策執(zhí)行成功這一更具現(xiàn)實(shí)價(jià)值的主題，努力為在現(xiàn)行制度安排下有效激勵(lì)地方政府的環(huán)境治理行為提供一個(gè)低成本、操作性強(qiáng)且更高效的途徑。研究的不足在于，時(shí)間跨度僅為2000至2015年，今后的研究可在數(shù)據(jù)可得的基礎(chǔ)上適度擴(kuò)展研究的時(shí)間范圍。并且，本研究僅關(guān)注了省級政府環(huán)境監(jiān)管行為，尚未涉及市級政府行為。而后者則是環(huán)境資源等大多數(shù)公共物品的直接供給者[40]。今后的研究可以聚焦于市級政府行為，對此進(jìn)行補(bǔ)充。

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（責(zé)任編輯：于 杰）