司法解釋的行政法地位

摘 要：在我國(guó)，司法解釋有著十分重要的地位，僅就數(shù)量來說，其大大超過了法律本身，同時(shí)還可以作為裁判依據(jù)在判決中引用。由于行政訴訟的出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的合法性要接受法院審查。而司法解釋在其中發(fā)揮著重要作用，在相當(dāng)情況下，法院會(huì)依據(jù)司法解釋作出行政行為是否合法的判斷。這種現(xiàn)象不得不令我們反思行政法司法解釋的行政法地位，這也是本文討論的出發(fā)點(diǎn)。順此思路，本文認(rèn)為司法解釋的效力僅次于法律，在有權(quán)機(jī)關(guān)未推翻之前，各個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一體遵循。

關(guān)鍵詞：行政法司法解釋;行政訴訟;行政行為;合法性審查

由于在行政訴訟中，只有最高人民法院發(fā)布的司法解釋發(fā)揮著作用，具有裁判依據(jù)的效果。因此本文討論的司法解釋僅限于最高人民法院發(fā)布的，而不包括最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋。

一、司法解釋的本質(zhì)

作為中國(guó)特色的司法制度，司法解釋發(fā)揮著十分重要的作用，時(shí)至今日已經(jīng)是各級(jí)人民法院不可或缺的審判依據(jù)和審判指導(dǎo)。對(duì)于司法解釋的討論文章，更是不計(jì)勝數(shù)。但是縱觀目前對(duì)司法解釋的討論，仍有不足之處。僅筆者來看，有以下幾點(diǎn)：（1）討論許久，得出了可靠結(jié)論、確定結(jié)論的文章少之又少;（2）討論的問題比較集中，主要涉及司法解釋權(quán)[1]、司法解釋的分類或者說類型化、司法解釋與立法解釋的關(guān)系、司法解釋的功能、司法解釋的效力等方面。對(duì)于司法解釋權(quán)的討論不能說沒有意義，但是僅僅是學(xué)術(shù)和理論上的。無論這個(gè)權(quán)力來源有無正當(dāng)性，其存在、行使及產(chǎn)生的效果等已無法消除，這個(gè)權(quán)力將繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。司法解釋的分類還是有著一定現(xiàn)實(shí)意義的，有的學(xué)者根據(jù)司法解釋的不同分類來認(rèn)定其效力。[2]而且將司法解釋分為抽象和具體，可以和司法解釋權(quán)結(jié)合起來討論，例如其行使邊界，是否侵犯了立法權(quán)。司法解釋的功能討論也是有意義的，但是對(duì)于功能的討論有了較為確定的答案，僅僅是從不同的角度而言的。[3]司法解釋的效力是個(gè)比較重要的問題，對(duì)于效力的認(rèn)定有許多不同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，至今沒有準(zhǔn)確的定論，唯一確定的就是司法解釋具有法律效力。[2]

如果要論及其效力，首先得確定的它的位階。我國(guó)的規(guī)范性文件位階分為以下幾個(gè)層級(jí)：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章（部門規(guī)章和地方政府規(guī)章），它們之間有著確定的效力等級(jí)。[4]但是我們看到，司法解釋并不屬于這些位階當(dāng)中的任何一種，《立法法》將有關(guān)司法解釋的規(guī)定放置在第六章附則部分也表明了這一態(tài)度。同時(shí)我們也得到了另一個(gè)訊息：司法解釋不屬于法律體系當(dāng)中的規(guī)范。如果從這個(gè)角度來說，司法解釋沒有規(guī)范意義上的效力，因?yàn)樗揪筒粚儆谌魏我环N法規(guī)范，更何談及法規(guī)范所具有的效力呢？另外一個(gè)方面，我們可以看出法律體系中規(guī)范的制定主體只包括兩大類：權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。即全國(guó)人大及其常委會(huì)、省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)、省級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市人民政府等。由此而見，最高人民法院既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)，其發(fā)布的司法解釋也無法放置在法律體系所包含的規(guī)范之中，因而其沒有規(guī)范效力也就是順理成章的了。雖然最高人民法院自己宣布，其所發(fā)布的司法解釋具有法律效力。[5]但是筆者認(rèn)為這里的法律效力并非個(gè)規(guī)范位階之間的效力等級(jí)高低意義上的效力，因?yàn)檫@個(gè)意義上的效力只能由憲法和法律來規(guī)定，具體而言就是《立法法》來規(guī)定。[2]所以，要探究司法解釋的效力，就要探究司法解釋的本質(zhì)，也就是探討其和各個(gè)法律體系中規(guī)范的關(guān)系。

根據(jù)《立法法》第一百零四條的規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法四十五條第二款規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案。這個(gè)規(guī)定相較于1981年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中的相關(guān)規(guī)定，更進(jìn)一步明確具體了。[6]從這條規(guī)定來看，最高人民法院對(duì)于審判工作中具體應(yīng)用法律的解釋就是我們指稱的司法解釋。有的學(xué)者提出，最高人民法院的司法解釋應(yīng)當(dāng)是對(duì)法律條文進(jìn)行解釋，也就是說司法解釋的對(duì)象限于法律條文，[7]而不包括事實(shí)等其他方面。但是根據(jù)本條規(guī)定，司法解釋“應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)法律條文”，這里的主要二字至關(guān)重要。法律條文的每一個(gè)字都并非多余，這里的主要顯示了最高人民法院司法解釋的對(duì)象主要是法律條文，然除此之外還可以涉及其他方面，例如事實(shí)。這就給司法解釋對(duì)象的擴(kuò)張留下了余地和空間。

（一）司法解釋主要是對(duì)法律條文的解釋

根據(jù)以上論述，司法解釋針對(duì)的對(duì)象主要是法律條文。換言之，司法解釋就是對(duì)法律條文所進(jìn)行的解釋。這種解釋是在審判工作中具體應(yīng)用法律而作出的。但是司法解釋在兩種情況下就不能作出：（1）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;（2）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。遇到這兩種情況，最高人民法院應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的要求。但是，司法解釋產(chǎn)生了怎樣的效果呢？因?yàn)槲覀冇懻摰氖切姓I(lǐng)域內(nèi)的司法解釋，所以我們舉出行政法司法解釋來說明。《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國(guó)行政訴訟法﹥的解釋》第一條第二款，列出了十項(xiàng)不屬于人民法院受案范圍的行為種類。根據(jù)司法解釋的規(guī)定，這些行為不屬于人民法院的受案范圍?！缎姓V訟法》第十二條從正面規(guī)定了受案范圍，列舉了十一項(xiàng)屬于受案范圍的行為種類，所以司法解釋第一條應(yīng)該是針對(duì)第十二條的解釋，因?yàn)槭l規(guī)定了受案范圍。這實(shí)際上產(chǎn)生了兩個(gè)效果：一是表明這些行為不屬于行政訴訟的受案范圍;二是這十種行為和第十二條列舉的行為有著本質(zhì)不同。我們知道，行政訴訟法修改后，最高人民法院發(fā)布了兩個(gè)司法解釋，筆者引用的是2018年起施行的最新一部。這些行為不屬于行政訴訟的受案范圍，是人民法院經(jīng)過審判工作的實(shí)際制定的，從最高人民法院2015年發(fā)布的司法解釋來看也可以證明此點(diǎn)。[8]也就是說，在《行政訴訟法》實(shí)施后，經(jīng)過近兩年的實(shí)踐，最高人民法院認(rèn)為這十種行為不屬于受案范圍。也就是說，這些行為不適用《行政訴訟法》的規(guī)定，不能受到人民法院的合法性審查。這是對(duì)于《行政訴訟法》的根本性的影響，直接決定了行政訴訟法的適用范圍。當(dāng)然，這僅僅是從審判機(jī)關(guān)的角度而言的。如果是從行政訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、保護(hù)公民合法權(quán)益的角度來說，影響就更為重大了，因?yàn)樗苯雨P(guān)涉到公民的合法權(quán)益能否受到司法救濟(jì)。這樣的規(guī)定，實(shí)際上已經(jīng)屬于《立法法》第四十五條第二款第二項(xiàng)所規(guī)定的“明確適用法律依據(jù)”了。該司法解釋第一條第二款的規(guī)定將十種行為排除在了行政訴訟法的適用范圍之外，這就是對(duì)適用《行政訴訟法》的行為范圍的明確。

（二）司法解釋的地位

通過以上的闡述，我們發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)問題：如果說法律解釋所起到的作用或者說功能在于《立法法》第四十五條第二款所規(guī)定的兩種，那么司法解釋也同樣具備了這樣的功能和作用，[9]這也可以解釋為什么全國(guó)人大常委會(huì)作出的法律解釋大大少于司法解釋。[10]得出這個(gè)結(jié)論，有一個(gè)前提：即司法解釋是針對(duì)條文的解釋。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第六條第二款的規(guī)定：對(duì)在審判工作中如何具體應(yīng)用某一法律或者對(duì)某一類案件、某一類問題如何應(yīng)用法律制定的司法解釋，采用“解釋”的形式。因此只有“解釋”形式的司法解釋才能起到這樣的功能。對(duì)于法律解釋和司法解釋的關(guān)系，學(xué)者們進(jìn)行過大量而有意義的討論。有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為對(duì)法律條文進(jìn)行解釋是司法權(quán)的內(nèi)在需要，此項(xiàng)權(quán)力不應(yīng)配置于全國(guó)人大常委會(huì)，[11]但是這不是筆者本文所欲討論的內(nèi)容。既然司法解釋也起到了和法律解釋完全相同的功能，而且在經(jīng)常地起到這樣的功能，我們可以說司法解釋在本質(zhì)上和法律解釋具有著內(nèi)在一致性。也就是說，法律解釋和司法解釋在本質(zhì)上是相同的，都是對(duì)法律條文所做出的解釋。這一點(diǎn)也構(gòu)成了其本質(zhì)相同的根本原因：既然二者都是對(duì)法律條文的解釋，恐怕只是涉及到解釋方法的不同。無論如何，都必須符合立法目的、原則和原意。這一點(diǎn)在全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的時(shí)候也是不得不遵守的。由此，從解釋的對(duì)象、解釋的要求來看，二者具有內(nèi)在一致性，或者說本質(zhì)相同就是順理成章、無法避免的了。

通過上面的論述，我們得出了司法解釋在主要方面和法律解釋本質(zhì)上是相同的，如果我們將司法解釋的其他方面不做考察，我們可以說司法解釋和法律解釋在本質(zhì)上相同，或者僅就針對(duì)法律條文的司法解釋而言，我們也完全可以得到這個(gè)結(jié)論。既然二者在本質(zhì)上相同，其區(qū)別在什么地方呢？除了一些技術(shù)方面的不同之外，最主要的區(qū)別就是其制定主體的不同。法律解釋是全國(guó)人大常委會(huì)作出的，而司法解釋是最高人民法院作出的，這就是其最主要的區(qū)別。制定發(fā)布主體在我國(guó)的法律體系中是一個(gè)十分重要的因素，各規(guī)范的效力位階的高低，同時(shí)也體現(xiàn)著各制定主體在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的地位。如果我們從這一角度來看，我們倒是可以說司法解釋的地位或者效力位階可以根據(jù)最高人民法院在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的地位來確定。當(dāng)然這僅僅是一個(gè)符合立法法內(nèi)在體系的角度而已，我們現(xiàn)在闡述明白了司法解釋的本質(zhì)，那么之后的問題展開就有了清楚的前提和基礎(chǔ)。

既然司法解釋和法律解釋在本質(zhì)上是相同的，其區(qū)別在于制定發(fā)布的主體不同，那么司法解釋的效力及拘束范圍如何呢？如果按照制定發(fā)布主體在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的地位來確定其效力，那么我們可以說司法解釋的效力和行政法規(guī)的效力相同。按照憲法確立的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，在中央層面全國(guó)人大及其常委會(huì)的地位高于“一府兩院”，而國(guó)務(wù)院和最高人民檢察院、最高人民法院的地位應(yīng)當(dāng)是平等的，所以司法解釋的效力和行政法規(guī)相同是有著制度基礎(chǔ)的。但是，司法解釋和法律解釋的本質(zhì)相同這一點(diǎn)，決定了司法解釋和其他法律體系中的規(guī)范是不同的。仍然是行政法規(guī)為例。行政法規(guī)不能和法律相抵觸，這一點(diǎn)已經(jīng)由立法法所確定了。[12]正如上文所指出的，司法解釋不屬于我國(guó)法律體系中的規(guī)范，其不屬于任何一個(gè)規(guī)范位階。既然它不屬于任何規(guī)范位階，那么就只能依附于某一位階而存在。而這個(gè)位階清楚無誤的是法律。我們可以這么說，沒有法律就沒有司法解釋（無論從根本還是現(xiàn)實(shí)來說，都是說的通的，沒有法律不僅使得主要解釋對(duì)象不復(fù)存在，審判工作當(dāng)然也無法進(jìn)行，緊接著司法權(quán)運(yùn)作就會(huì)全面癱瘓，因而其他方面的司法解釋也段無可能）。既然司法解釋是對(duì)于法律的解釋，是對(duì)于法律條文含義的進(jìn)一步明確，從這個(gè)意義上來說，它的地位似乎要比行政法規(guī)高一些。根據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的司法解釋通法律相抵觸，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求。[13]也就是說，在全國(guó)人大常委會(huì)沒有作出修改、廢止的決議前，司法解釋是對(duì)法律條文的唯一解釋。另一方面，在全國(guó)人大常委會(huì)沒有作出修改、廢止的決定之前，或者說在這些國(guó)家機(jī)關(guān)提出審查要求后，全國(guó)人大常委會(huì)作出了認(rèn)可司法解釋的決定，這時(shí)的司法解釋就是得到權(quán)力機(jī)關(guān)、或者說法律解釋機(jī)關(guān)認(rèn)可的解釋。既然法律解釋機(jī)關(guān)都認(rèn)可了司法解釋對(duì)法律條文的解釋，這種解釋就帶有了另外一種效果——對(duì)法律條文解釋的權(quán)威性和唯一性。毫無疑問，除了全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院之外，其他機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)法律作出解釋，就連國(guó)務(wù)院也沒有這個(gè)權(quán)力。既然司法解釋對(duì)法律條文的解釋帶有著唯一性和權(quán)威性（在全國(guó)人大常委會(huì)沒有要求其修改、廢止的前提下），這種解釋就不應(yīng)該僅僅對(duì)各級(jí)人民法院的審判產(chǎn)生效力，而是發(fā)生了“外溢效果”。這種情況的發(fā)生應(yīng)該說是必然的，民商法領(lǐng)域的司法解釋已經(jīng)產(chǎn)生了調(diào)整當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)的效果，這也是我們以上分析能夠得出的必然結(jié)論。既然司法解釋有了這樣的效果，那它的地位似乎不能再和行政法規(guī)相同了，而是高于它了。因?yàn)榇藭r(shí)司法解釋對(duì)法律含義的規(guī)定就是法律含義本身的原意，由此行政法規(guī)都必須遵從。但是它不是法律解釋，所以它的地位比法律解釋要低。如果法律解釋等同于法律的話，我們可以說司法解釋的地位低于法律高于行政法規(guī)。[14]

二、結(jié)語

行文至此，司法解釋在行政法中的地位就比較明白了。根據(jù)司法解釋所針對(duì)或者圍繞的對(duì)象，或者所依附的法規(guī)范，根據(jù)法律而做出的司法解釋，在全國(guó)人大常委會(huì)沒有作出修改、廢止的決定前，其享有低于法律，高于行政法規(guī)的地位;根據(jù)行政法規(guī)作出的司法解釋，在國(guó)務(wù)院沒有作出解釋前，享有低于行政法規(guī)、高于地方性法規(guī)、規(guī)章的地位，這是行政訴訟中司法解釋的地位。沒有行政訴訟，就沒有針對(duì)行政法律規(guī)范所作出的司法解釋，這一點(diǎn)是不言而喻的。而這個(gè)地位本身也是行政訴訟給予的，正如前文所分析的行政訴訟的性質(zhì)那樣，行政行為的合法性由人民法院決定，從根本上就提供了司法解釋如此地位的條件。而我們可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟的本質(zhì)就是人民法院對(duì)行政行為依據(jù)的法律的再審查、再適用、再解釋。不賦予司法解釋如此地位，對(duì)于行政行為的審查就無法實(shí)現(xiàn)。

而且我們也發(fā)現(xiàn)，在這樣地位的配置背后，也顯示出了人民法院的某種權(quán)威性，尤其是對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，這恰恰是行政訴訟的制度安排所需要的。但是，這樣的制度依然牽涉到審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問題，而這個(gè)問題毫無疑問是個(gè)憲法問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]包括權(quán)力來源、權(quán)限范圍、行使方法等.

[2]王成.最高法院司法解釋效力研究.中外法學(xué)，2016（1）.

[3]孫華璞.關(guān)于完善我國(guó)司法解釋問題的思考.中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2017（3）;胡偉新，吳光霞，等.中國(guó)司法解釋制度的發(fā)展與完善.法律適用，2014（12）;馮軍.論我國(guó)行政審判中的司法解釋.法學(xué)，1991（2）.

[4]《立法法》第87條、第88條、第89條、第91條明確規(guī)定了各層級(jí)之間的效力高低.

[5]《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第五條：最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力.

[6]該《決議》規(guī)定，“凡屬于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或用法令加以規(guī)定：凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋.凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋.

[7]曹士兵.最高人民法院裁判、司法解釋的法律地位.中國(guó)法學(xué)，2006（3）.

[8]此司法解釋并未對(duì)受案范圍作出相關(guān)規(guī)定，因此2018年發(fā)布的司法解釋是人民法院根據(jù)審判實(shí)踐得出的結(jié)論.

[9]這里筆者所提到的法律解釋和《立法法》第二章第四節(jié)所規(guī)定的“法律解釋”完全相同，或者說就是《立法法》上的法律解釋.

[10]根據(jù)筆者的簡(jiǎn)略統(tǒng)計(jì)，以解釋為標(biāo)題，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律的解釋僅30余個(gè)，但是最高人民法院的司法解釋卻有300個(gè)，這還不包括以“規(guī)定”、“批復(fù)”、“決定”為標(biāo)題的.

[11]陳金釗.何為法律解釋——對(duì)《立法法》中設(shè)置“法律解釋”一節(jié)的認(rèn)識(shí).法學(xué)論壇，2001（1）：陳金釗.法律解釋及其基本特征.法律解學(xué)，2000（6）：王金龍.“法律解釋”的制度設(shè)計(jì)與功能優(yōu)化.法律方法，2017（1）：趙玉增.從法律解釋內(nèi)涵析我國(guó)法律解釋體制.法律方法，2003（1）.

[12]參見《立法法》第九十六條、九十七條.

[13]《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第三十二條、三十三條.

[14]《立法法》第五十條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力，從這個(gè)意義上說，法律解釋就是法律.

作者簡(jiǎn)介：田一博（1996-），男，漢族，甘肅禮縣人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)和行政法學(xué)。