民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能提升研究

王娜娜

提升民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能是新時(shí)代堅(jiān)持和完善新型政黨制度題中應(yīng)有之義。多年來，各民主黨派從理論和實(shí)踐上進(jìn)行了大量的研究和探索，陸續(xù)建立起了各自的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)過近幾年的發(fā)展完善，已初步形成了比較契合實(shí)際的內(nèi)部監(jiān)督模式，但與建立健全有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制要求相比，在理論、觀念、制度和機(jī)制層面還存在一些深層次問題亟待解決?！秶冶O(jiān)察法》的正式頒布實(shí)施以及關(guān)于加強(qiáng)參政黨建設(shè)三個(gè)文件的密集出臺(tái)，對(duì)民主黨派自身建設(shè)的科學(xué)化和規(guī)范化提出了更高的目標(biāo)和要求。因此，進(jìn)一步完善監(jiān)督工作機(jī)制，探索有效監(jiān)督途徑，成為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義參政黨加強(qiáng)自身建設(shè)，特別是提升解決自身問題能力必須解決好的重大課題。

一、提升民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能的必要性

（一）順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的客觀要求

長期以來，各民主黨派中被推薦到各級(jí)人大、政府、司法等機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的成員日益增多，民主黨派領(lǐng)導(dǎo)干部還掌握著黨派內(nèi)部的重大決策權(quán)、工作指揮權(quán)、人事任免權(quán)等實(shí)際權(quán)力，并且這一權(quán)力范疇還將隨著民主黨派組織的持續(xù)發(fā)展得以逐步擴(kuò)大。[1]孟德斯鳩在《論法的精神》一文中指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[2]因此，要保證權(quán)力的公正行使，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，這在當(dāng)前時(shí)代背景下尤為關(guān)鍵。一方面，在全球化背景下，各種文化、價(jià)值觀、思潮交流交鋒交融，民主黨派成員思想觀念的多樣性和差異性進(jìn)一步增強(qiáng)，價(jià)值取向日益呈現(xiàn)多元發(fā)展趨勢(shì)。另一方面，改革開放以來，中國社會(huì)發(fā)生巨大變革，多黨合作環(huán)境也發(fā)生顯著變化。民主黨派的履職能力和自身建設(shè)水平，特別是解決自身問題的能力，還存在與新形勢(shì)新任務(wù)不相適應(yīng)的地方，迫切需要通過發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效能來進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并以改革創(chuàng)新的精神不斷地加強(qiáng)自身建設(shè)。

（二）堅(jiān)持和完善新型政黨制度的內(nèi)在要求

完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，提升監(jiān)督實(shí)效，也是堅(jiān)持和完善新型政黨制度的必然要求。新型政黨制度是一種合作型政黨體制，要發(fā)揮其效能，既需要發(fā)揮好中共作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要發(fā)揮好民主黨派作為參政黨的職能作用。從執(zhí)政黨方面看，中國共產(chǎn)黨一直高度重視加強(qiáng)自身建設(shè)，已經(jīng)建立起完備的黨內(nèi)外監(jiān)督體系，并出臺(tái)系列文件筑牢全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。尤其是中共十八大以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)、反腐敗斗爭都取得了巨大成就，黨建質(zhì)量不斷提升。相對(duì)而言，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能發(fā)揮還需進(jìn)一步提升。2015年中共中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議指出要支持民主黨派加強(qiáng)“五種能力”建設(shè)，并在《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中明確規(guī)定。在“五種能力”中，解決自身問題能力是提高其他四種能力的前提和基礎(chǔ)。中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議首次提出提高“解決自身問題能力”，說明民主黨派自身存在一定的問題，而且長期以來沒有得到很好地解決。這些問題的存在，影響到了民主黨派自身能力的提高和參政黨作用的發(fā)揮。各民主黨派要加強(qiáng)自身建設(shè)，提升內(nèi)部監(jiān)督效能，更好地完成中國特色社會(huì)主義參政黨的使命任務(wù)。

（三）保持民主黨派健康發(fā)展的必然要求

“自古及今，不論是國內(nèi)還是國外，任何一個(gè)政黨或政府，若離開民主與監(jiān)督就會(huì)走下坡路，甚至走向腐敗，最終被社會(huì)淘汰?！盵3]凡是掌握公權(quán)力的人，不管是執(zhí)政黨還是參政黨，都應(yīng)受到監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派保持肌體健康、加強(qiáng)自身建設(shè)的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)自我約束、自我完善的基本途徑?！懊裰鼽h派自身建設(shè)起步較晚，而現(xiàn)在又面臨著成員增長迅速、結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、實(shí)職實(shí)權(quán)越來越多等新情況，這就首先需要建立內(nèi)部監(jiān)督的制度和機(jī)構(gòu)，這樣才能不斷促進(jìn)民主黨派的規(guī)范化、制度化?！盵4]加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)，一是能夠進(jìn)一步推動(dòng)民主黨派制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，保障維護(hù)黨派成員的民主權(quán)利和合法權(quán)益，并可以在一定程度上滿足民主黨派成員對(duì)黨派工作的參與需求，從而增強(qiáng)民主黨派的凝聚力和吸引力；二是有利于從根本上提升民主黨派思想、組織、制度特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)水平，切實(shí)提高政治把握能力、參政議政能力、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、合作共事能力、解決自身問題能力，從而進(jìn)一步保持和發(fā)展民主黨派作為中國特色社會(huì)主義參政黨的進(jìn)步性、廣泛性和履職能力；三是有利于增強(qiáng)民主黨派工作的透明度和公信力，從源頭上清除腐敗滋生的土壤，杜絕腐敗蔓延對(duì)政黨肌體的侵害，保障自身健康有序發(fā)展。

（四）銜接國家監(jiān)察法實(shí)施的法治要求

《國家監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的監(jiān)察范圍明確包括了民主黨派機(jī)關(guān)的公務(wù)員，即民主黨派中少數(shù)行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)及骨干成員。民主黨派作為參政黨，參與國家政權(quán)，并且在國家政治生活中的作用日漸增強(qiáng)。掌握了權(quán)力的民主黨派人士自然也要面對(duì)如何正確行使權(quán)力的問題。相對(duì)于外部監(jiān)督，來自內(nèi)部的自我監(jiān)督對(duì)于一個(gè)政黨的政治生命更為關(guān)鍵。以往，對(duì)于民主黨派內(nèi)部公權(quán)力的行使，往往強(qiáng)調(diào)的是自我約束，靠個(gè)人和組織的自我約束來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督。國家監(jiān)察法將民主黨派機(jī)關(guān)工作的公務(wù)員納入監(jiān)察對(duì)象后，如何進(jìn)一步加強(qiáng)民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督、主動(dòng)接受監(jiān)察監(jiān)督，發(fā)揮好內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的相互彌補(bǔ)和促進(jìn)作用，打造參政黨廉潔履職的良好形象，就成為各民主黨派必須積極思考的問題。

二、制約當(dāng)前民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能發(fā)揮的主要問題

2008年，各民主黨派中央監(jiān)督委員會(huì)相繼成立，各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作逐步加強(qiáng)。隨后，“各民主黨派都制定了內(nèi)部監(jiān)督條例，條例主要涉及監(jiān)督的對(duì)象、機(jī)構(gòu)、職責(zé)以及制度和保障等內(nèi)容。其中主要的監(jiān)督對(duì)象是各級(jí)黨組織和黨員，重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及成員”[5]，監(jiān)督的范圍遠(yuǎn)大于監(jiān)察法規(guī)定的“在民主黨派機(jī)關(guān)工作的公務(wù)員”這一監(jiān)察范圍。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建立，是各民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)的重要舉措，在提高履職能力和解決自身問題的能力上發(fā)揮了重要作用。但整體來看，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)與新時(shí)代要求還有差距。從實(shí)施現(xiàn)狀來看，各民主黨派對(duì)組織內(nèi)全部黨員進(jìn)行全方位、多角度的內(nèi)部監(jiān)督還有一定困難，加強(qiáng)和改進(jìn)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督任重道遠(yuǎn)。

（一）監(jiān)督意識(shí)有待加強(qiáng)

目前，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督存在著思想認(rèn)識(shí)不到位，內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)薄弱的問題，突出表現(xiàn)在：一是認(rèn)為民主黨派作為參政黨擁有的權(quán)力有限，沒必要進(jìn)行監(jiān)督。二是認(rèn)為民主黨派主要的工作就是參政議政，即使黨派成員存在違法違紀(jì)問題，也有法律法規(guī)的制約，內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有必要。三是認(rèn)為民主黨派成員中專業(yè)技術(shù)人員較多，平時(shí)大多忙于本職工作，相互之間不太了解，也不太參與重大決策，無法監(jiān)督。四是認(rèn)為民主黨派開展內(nèi)部監(jiān)督條件不夠成熟，沒有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，缺乏理論研究支撐。

（二）監(jiān)督機(jī)制有待細(xì)化

我國憲法、政治制度、政黨制度以及民主黨派章程為民主黨派進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督提供了充分依據(jù)，民主黨派從中央到地方的組織也納入了《公務(wù)員法》等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的管理框架之中，各民主黨派在各自章程中明確提出了建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的要求。但總體來看，大多停留在宏觀層面，沒有設(shè)置具體的規(guī)章制度和相應(yīng)的保障機(jī)制，缺乏與之配套的實(shí)施細(xì)則，而且對(duì)處分方式的規(guī)范過于籠統(tǒng)，可操作性比較弱。監(jiān)督機(jī)制的不明確、不規(guī)范造成民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作難以程序化、規(guī)范化和制度化，使得監(jiān)督難以發(fā)揮真正作用。

（三）監(jiān)督體系有待完善

民主黨派從中央到省、市、自治區(qū)地方組織沒有建立與中共的紀(jì)律檢查委員會(huì)性質(zhì)和職能相當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)。雖然各民主黨派成立了中央監(jiān)督委員會(huì)，省級(jí)組織的監(jiān)督委員會(huì)也陸續(xù)成立，但省級(jí)以下組織的監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督體系尚不健全，離網(wǎng)格化、規(guī)范化和制度化要求尚存差距，實(shí)際監(jiān)督效果差強(qiáng)人意。同時(shí)，存在一個(gè)關(guān)鍵問題，就是監(jiān)督主體和對(duì)象合一的問題。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)成員構(gòu)成中有黨派主要領(lǐng)導(dǎo)干部，而委員會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象就是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象基本重合，難以真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（四）監(jiān)督路徑有待理順

一是民主黨派內(nèi)部監(jiān)督對(duì)象為黨員和各級(jí)組織，重點(diǎn)是各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)及其成員。但實(shí)際上，民主黨派各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)及其成員很多不在黨派機(jī)關(guān)工作，而是在不同的單位任職。由于民主黨派機(jī)關(guān)與黨員所屬的單位缺乏有效的溝通機(jī)制，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，很難實(shí)現(xiàn)切實(shí)有效的監(jiān)督。二是民主黨派成員之間的監(jiān)督方式大多是事后監(jiān)督和上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，民主黨派基層組織的內(nèi)部監(jiān)督形式，還主要停留在組織活動(dòng)中提意見、提建議和審議年度工作報(bào)告等方面。同時(shí)，雖然民主黨派內(nèi)部章程對(duì)違紀(jì)的懲處做出了相關(guān)規(guī)定，但是受理平臺(tái)建設(shè)不到位，相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督渠道和承載平臺(tái)建設(shè)相對(duì)滯后，在實(shí)際操作中難以順利執(zhí)行。保障機(jī)制的不健全，容易導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督工作難以落到實(shí)處。

三、提升民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能的路徑思考

（一）凝聚思想共識(shí)，提升內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)

民主黨派成員具有分散性、多樣性特點(diǎn)，他們分散于不同工作單位，處于不同界別，所屬不同行業(yè)，在工作內(nèi)容、人事關(guān)系上與民主黨派沒有隸屬關(guān)系。民主黨派組織對(duì)成員基本情況和思想政治傾向的了解主要來源于其入黨初期所提供材料，后續(xù)動(dòng)態(tài)情況更新不及時(shí)，對(duì)于成員在工作中及社會(huì)上可能出現(xiàn)的問題難以掌握。因此，民主黨派組織應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育工作，引導(dǎo)成員提高政治站位，深刻認(rèn)識(shí)民主黨派不是“法外之地”。同時(shí)，繼承和發(fā)揚(yáng)老一輩領(lǐng)導(dǎo)人的優(yōu)良傳統(tǒng)和高尚風(fēng)范，鞏固共同思想政治共識(shí)，從共同推進(jìn)多黨合作事業(yè)發(fā)展和黨派自身健康發(fā)展的高度，提升主動(dòng)監(jiān)督和服從監(jiān)督的權(quán)利責(zé)任意識(shí)。作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，民主黨派各級(jí)委員會(huì)中的主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)充分發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，同時(shí)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，把建立科學(xué)高效的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制作為民主黨派自身建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，制定切合實(shí)際的內(nèi)部監(jiān)督制度，充分提升內(nèi)部監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化水平，不斷提高政治把握能力、參政議政能力、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、合作共事能力和解決自身問題能力。

（二）強(qiáng)化有效監(jiān)督手段，完善監(jiān)督制度體系

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督要取得成效，首先必須加強(qiáng)制度建設(shè)，建立一套符合民主黨派政治定位、科學(xué)、完善、系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督制度體系。通過科學(xué)制定、嚴(yán)格執(zhí)行制度和規(guī)范來解決“不能監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”和“不會(huì)監(jiān)督”的問題，加快民主黨派內(nèi)部監(jiān)督民主化、法制化進(jìn)程。當(dāng)前，各民主黨派普遍制定了集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)班子（中心組）學(xué)習(xí)制度、民主生活會(huì)制度等組織制度，但在實(shí)踐過程中的執(zhí)行成效有待加強(qiáng)?！皯?yīng)逐步將辦事公開制度、重要情況通報(bào)和報(bào)告制度、述職述廉制度、職務(wù)回避制度、干部考核制度、干部任免和輪換制度、干部離任審計(jì)制度、信訪處理制度、巡視制度、廉政談話和誡勉談話制度、詢問與質(zhì)詢制度、懲戒處理制度、失察責(zé)任追究制度等，融入民主黨派內(nèi)部監(jiān)督制度之中，形成全面科學(xué)的制度體系?！盵6]

（三）健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

國家監(jiān)察體制改革中重要的一環(huán)就是設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，以此整合過于分散的反腐敗資源力量。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置及人員構(gòu)成是否合理，是否能形成合力，同樣會(huì)影響民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的成效和質(zhì)量。民主黨派各級(jí)組織要探索建立地方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要對(duì)全委會(huì)負(fù)責(zé)，全委會(huì)閉會(huì)期間對(duì)常委會(huì)負(fù)責(zé)。目前，一些民主黨派已經(jīng)建立了專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但大多數(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)比較高，地方基層組織監(jiān)督的規(guī)范性和約束力則較為薄弱。鑒于黨派成員廣泛聚集在地方基層組織的實(shí)際情況，民主黨派中央和地方應(yīng)當(dāng)逐級(jí)設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成地方輔佐中央、自上而下的監(jiān)督管理體系，推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督制度的落實(shí)。同時(shí)，民主黨派各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。在各級(jí)監(jiān)督委員會(huì)的組成人員設(shè)置上，應(yīng)根據(jù)監(jiān)督組織的目標(biāo)任務(wù)和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求確定人選，堅(jiān)持以基層組織成員為主、領(lǐng)導(dǎo)干部為輔的原則配備，避免出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的情形。此外，要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督委員會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，提高各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作水平，樹立高效、廉潔、權(quán)威的內(nèi)部監(jiān)督隊(duì)伍形象。

（四）整合監(jiān)督渠道，提升監(jiān)督成效

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督要堅(jiān)持預(yù)防教育與懲治處理并重，以預(yù)防為主。對(duì)于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)行為及違紀(jì)責(zé)任人的核查與處理，必須嚴(yán)格保證責(zé)任追究力度。要制定與國家監(jiān)察法相適應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督條例，細(xì)化內(nèi)部監(jiān)督工作細(xì)則，建立監(jiān)察委監(jiān)察與各民主黨派機(jī)關(guān)對(duì)接的工作機(jī)制，使之成為具有可操作性的條例，發(fā)揮自我監(jiān)督的作用。要建立健全監(jiān)督結(jié)果的評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)估，提升監(jiān)督力度。同時(shí)要暢通監(jiān)督渠道，拓展監(jiān)督途徑，整合監(jiān)督資源：一是通過民主黨派上下級(jí)的縱向聯(lián)系和與各級(jí)中共黨委、人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察等部門的橫向聯(lián)系，定期對(duì)重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行綜合考評(píng)，對(duì)民主黨派成員任職推薦民主化等情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。[7]二是充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議制度作用，以開放的心態(tài)、主動(dòng)接受外部監(jiān)督，共同研究、探討民主黨派內(nèi)出現(xiàn)的苗頭性、傾向性、系統(tǒng)性問題，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的長效機(jī)制。三是在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，網(wǎng)絡(luò)的廣泛使用已經(jīng)影響到人們的方方面面，也為民主黨派內(nèi)部監(jiān)督創(chuàng)造了新的監(jiān)督途徑。各民主黨派可以依托網(wǎng)絡(luò)建立專業(yè)的民主黨派內(nèi)部監(jiān)督平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)傳播范圍廣、速度快、影響力大的優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化輿論監(jiān)督。

（五）對(duì)接國家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督的雙向融合

任何政黨無論中共還是各民主黨派都需要監(jiān)督，不僅應(yīng)當(dāng)受到政黨內(nèi)部的自我監(jiān)督，更要受到來自政黨外部的他者監(jiān)督。國家監(jiān)察法是一種外部監(jiān)督，可以有效彌補(bǔ)民主黨派自我監(jiān)督的力量不足。因此，應(yīng)加強(qiáng)國家監(jiān)察法實(shí)施與民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)調(diào)銜接，實(shí)現(xiàn)二者同頻共振。各民主黨派要強(qiáng)化政治意識(shí)，深入領(lǐng)會(huì)監(jiān)察法的精神，積極響應(yīng)監(jiān)察法的施行，主動(dòng)承接監(jiān)察法的落實(shí)，努力探索內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)察的制度對(duì)接途徑，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督防微杜漸，法律監(jiān)察懲前毖后，適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革和建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義高素質(zhì)參政黨的需要。一要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)監(jiān)察執(zhí)法與民主黨派內(nèi)部監(jiān)督銜接的工作辦法。二要建立監(jiān)察機(jī)關(guān)、統(tǒng)戰(zhàn)部門和民主黨派機(jī)關(guān)的工作聯(lián)席會(huì)議制度。三要建立民主黨派內(nèi)部監(jiān)督移送機(jī)制等相關(guān)工作機(jī)制。