國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用研究

林延斌

（中共汕尾市委黨校，廣東 汕尾 516600）

黨的十八屆三中全會首次提出，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為全面深化改革總目標(biāo)，標(biāo)志著我國治國理政理論與實踐探究達(dá)到了一個新境界，治理現(xiàn)代化也由此成為“中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[1]。人民政協(xié)作為“國家治理體系的重要組成部分”“社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”，應(yīng)站在黨的十八屆三中全會和十九屆四中全會高度，把握治理現(xiàn)代化要求，積極發(fā)展民主，推進(jìn)參政議政協(xié)商縱深發(fā)展，為中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢以及“第五個現(xiàn)代化”[2]實現(xiàn)貢獻(xiàn)政協(xié)力量。

一、人民政協(xié)性質(zhì)定位的歷史演進(jìn)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化又被不少學(xué)者簡稱為“國家治理現(xiàn)代化”，其可以被界定為從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變過程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運行及維護(hù)社會公共程序而形成和建構(gòu)的制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力[3]。人民政協(xié)的政治協(xié)商、參政議政、協(xié)商民主屬性與國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求具有天然的邏輯關(guān)系。從政協(xié)成立及其性質(zhì)定位的歷史演進(jìn)看，1949 年，新成立的人民政協(xié)被定位為“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”，強(qiáng)調(diào)了多元政治主體本著共同目標(biāo)在民主基礎(chǔ)上結(jié)成廣泛聯(lián)盟；1982 年人民政協(xié)由“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”提升為“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”，拓寬了聯(lián)合統(tǒng)戰(zhàn)對象和目標(biāo)，在政治生活中更為廣泛發(fā)揚民主；1989 年突出人民政協(xié)不僅是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，“也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組織”“各黨派和各界人士參政議政、團(tuán)結(jié)合作的重要場所”；2006 年人民政協(xié)由“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”拓展為“中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分”“在我國政治生活中具有不可替代的作用”，獨一無二的協(xié)商作用和地位逐漸顯現(xiàn)；黨的十八大以后，習(xí)近平總書記對人民政協(xié)作出“三位一體”的創(chuàng)新性表述，即：“具有鮮明中國特色的制度安排”“社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”“國家治理體系的重要組成部分”，反映了新時代中共中央對于人民政協(xié)認(rèn)識的新飛躍。

70 年風(fēng)雨歷程，70 年砥礪前行。黨對人民政協(xié)重要性認(rèn)識隨著社會變遷而不斷清晰，其性質(zhì)定位也經(jīng)歷了從簡單到完善、從單一到豐富的提升過程。然而性質(zhì)定位不管發(fā)生怎樣的歷史嬗變，人民政協(xié)始終在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下緊扣時代發(fā)展脈搏，聚焦國家中心任務(wù)，堅持團(tuán)結(jié)與民主主題，為各黨派團(tuán)體和各界人士共商國是、多維溝通、合作治理提供了平臺和渠道。在當(dāng)下，全面深化改革仍需跋山涉水、利益格局深度觸動、階層分化多元復(fù)雜、思想思潮多樣碰撞交鋒，面對錯綜復(fù)雜的新形勢新狀況，人民政協(xié)更應(yīng)舍我其誰地挑起重?fù)?dān)，“站在凝心聚力第一線、決策咨詢第一線、協(xié)商民主第一線、國家治理第一線，成為黨和國家‘一線’工作的重要組成部分”[4]。這種“一線”思維即是發(fā)揮人民政協(xié)“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”作用，整合多元思想、凝聚改革共識、科學(xué)建言獻(xiàn)策、創(chuàng)新治理方式方法，以更好地盤活改革棋局、推動改革發(fā)展?？梢哉f，人民政協(xié)以“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的獨特定位，成為各政治力量平等參與、協(xié)商議政的重要場所，平衡著現(xiàn)代化國家治理體系中黨、國家、市場、社會的關(guān)系[5]。

二、人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的顯著優(yōu)勢所在

（一）鮮明的政治優(yōu)勢

旗幟鮮明講政治是人民政協(xié)的本質(zhì)特征。人民政協(xié)由30 多個界別組成，這些界別雖然代表著不同階層團(tuán)體的利益，然而70 年的風(fēng)雨同舟、榮辱與共使其立場、道路、原則、旗幟等根本問題上與共產(chǎn)黨保持著高度一致，并且自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，同心同德、群策群力。在這種友好政治和集體行動邏輯下，人民政協(xié)能夠以黨和政府之所需所急，在經(jīng)濟(jì)、政治、民生等重大問題上開展調(diào)研、研討、協(xié)商，形成社會最大公約數(shù)，通過諸如“兩會”等途徑將其輸進(jìn)黨和國家決策模式中轉(zhuǎn)化為國家意志、政策方略，再由政府施政治理推動重大問題解決和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，形成社會治理要求與黨和國家制度相互調(diào)適的程序化渠道、良性化循環(huán)。這種廣聚共識并形成同心圓式層級結(jié)構(gòu)的政治優(yōu)勢，與近代西方國家紛紛陷入“相互攻訐、為反對而反對”的“政治衰朽”形成鮮明對比，是中國特色制度安排的重要體現(xiàn)。

（二）超然的組織優(yōu)勢

從政治地位看，人民政協(xié)既非權(quán)力機(jī)關(guān)，亦非決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但卻與黨委、政府和人大并稱“四套班子”。這種“非官亦官”的政治組織和民主形式，一方面，讓各黨派團(tuán)體和各族各界人士放下“思想包袱”，暢所欲言，各抒己見，形成“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的良好協(xié)商氛圍；另一方面，因為與黨委、政府和人大并稱“四套班子”，其建言提案更能引起其他班子的重視和采納。如2018 年深圳市委出臺在市政協(xié)開展立法協(xié)商的意見，以市人大、市政府年度立法計劃和事關(guān)群眾切身利益的立法項目為重點，先后開展8 個立法項目協(xié)商，提出100 余條建議，市人大常委會、市政府有關(guān)部門采納率超過八成[6]。政協(xié)協(xié)商最大特征在于協(xié)商“專門”性，政協(xié)委員說話有“根”、發(fā)言有“據(jù)”、建議有“策”，不是靠說了算而是靠說得對引發(fā)輿論關(guān)注和共鳴的，有些協(xié)商形成的建議甚至“一針見血”“語不驚人死不休”。

（三）縝密的體制優(yōu)勢

人民政協(xié)已經(jīng)成立70 周年，協(xié)商平臺、議事規(guī)則、人事架構(gòu)以及制度體系等已經(jīng)較為健全，夯實了專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮的理論與制度基礎(chǔ)。一方面，人民政協(xié)在政治上以“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”為根本保障，在法理上以憲法法律、共產(chǎn)黨章程、政協(xié)章程及相關(guān)文件政策為基本依據(jù)，為不同黨派和階層代表提供了制度化協(xié)商渠道。而這些參與主體均享有平等的政治權(quán)利，各種意見和利益訴求皆可充分表達(dá)，不因地域、行業(yè)與專業(yè)不同而在話語權(quán)分配上遭受不公；另一方面，政協(xié)協(xié)商運作體系成熟。人民政協(xié)綜合運用各種形式，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，完善以全體會議為龍頭，以專題議政性常務(wù)委員會會議和專題協(xié)商會為重點，以協(xié)商座談會、對口協(xié)商會、提案辦理協(xié)商會等為常態(tài)的協(xié)商議政格局[7]。在整個協(xié)商制度安排中，意見和建議公開透明，即使協(xié)商、對話最終沒能達(dá)成一致，在整個協(xié)商過程中也能獲取大量信息，增進(jìn)各方換位理解思考。做到協(xié)商民主、平等、真誠、務(wù)實，求同存異而不流于形式，利于提案修改優(yōu)化并最終達(dá)成共識。

（四）嫻熟的引領(lǐng)優(yōu)勢

當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、階層群體多元分化和利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，直接推動了政黨、人大、政府、政協(xié)、社會組織、人民團(tuán)體、基層組織和公民個體之間等多領(lǐng)域協(xié)商民主廣泛多層立體化制度化發(fā)展。這當(dāng)中除了人民政協(xié)，其他機(jī)構(gòu)和團(tuán)體都并非“專門”協(xié)商機(jī)構(gòu)，還有其他重要事務(wù)，甚至可以說“協(xié)商民主”并非其強(qiáng)項工作而是社會多元化發(fā)展的應(yīng)然要求?！爸挥姓f(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是國家政治生活中專門聽取各黨派團(tuán)體和各界代表人士以及人民群眾意見建議的協(xié)商機(jī)構(gòu)”[8]。人民政協(xié)經(jīng)過70 年協(xié)商化、程序化、制度化發(fā)展，可以說是國內(nèi)發(fā)展最早、實踐最長、機(jī)制最為規(guī)范的協(xié)商機(jī)構(gòu)，在加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)中有著嫻熟的引領(lǐng)優(yōu)勢：一是專業(yè)性。政協(xié)協(xié)商具有相對成熟的理論體系、民主法律制度體系、組織架構(gòu)，形式載體多層多樣且規(guī)范性和可操作性較強(qiáng)；二是包容性。人民政協(xié)是“最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，只要符合“愛國”條件都是其統(tǒng)戰(zhàn)對象；三是權(quán)威性。政協(xié)委員基本上都是各界別的精英代表，他們不是靠說了算而是靠說得對來引發(fā)政府和社會廣泛關(guān)注的，具有前瞻的、權(quán)威的話語權(quán)；四是凝聚性。人民政協(xié)以大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合為目的，在黨和政府聯(lián)系各界人士方面發(fā)揮“上下溝通”“左右協(xié)調(diào)”“網(wǎng)格管理”的“紐帶”和“橋梁”作用，是民族凝聚力和社會整合力的重要制度安排。也正是以上特點和優(yōu)勢決定了它可以在社會主義協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用[9]。

三、發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

推進(jìn)一個現(xiàn)代化制度的產(chǎn)生與成型，需要具備將社會上造就現(xiàn)代化的各種勢力吸收并內(nèi)化于該體制的能力[10]。人民政協(xié)的作用定位，與國家治理現(xiàn)代化緊密契合，構(gòu)成了國家治理體系的重要組成部分。

（一）加強(qiáng)政治建設(shè)，凝聚合作共識

把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到國家治理各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域是黨的十九屆四中全會的本質(zhì)要求，也是新時代人民政協(xié)嚴(yán)格恪守的根本政治底線。自新中國成立尤其是黨的十八大以來，人民政協(xié)的政治地位不斷提升，這既是中共中央對其建國以來專門協(xié)商作用發(fā)揮的高度肯定，亦是對其在百年未有之大變局中凝聚人心、合力攻堅的殷切期盼。當(dāng)下國內(nèi)外形勢與挑戰(zhàn)復(fù)雜多變，人民政協(xié)要時刻保持自身性質(zhì)定位，恪守政治信念，不忘多黨合作、協(xié)商建國的初心，“做中國共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事”（習(xí)近平語）。要在黨和國家事業(yè)中進(jìn)一步發(fā)揮鮮明政治、超然組織、縝密體制和嫻熟引領(lǐng)等優(yōu)勢，通過“真協(xié)商、會協(xié)商、多協(xié)商”把各群體最零碎、最直接、最現(xiàn)實的利益整合起來并盡可能形成黨和政府決策的重要依據(jù)，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下團(tuán)結(jié)聯(lián)合各方力量共同致力于中華民族偉大復(fù)興。

（二）推進(jìn)履職能力現(xiàn)代化，形成治理效能

新時代賦予人民政協(xié)新使命、新定位，同樣政協(xié)委員也要有新氣象，與時俱進(jìn)切實增強(qiáng)現(xiàn)代治理本領(lǐng)：一方面，提高協(xié)商水平，堅持履職為民。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，各階層群體不斷重構(gòu)與分化，利益、共識的整合難度也在增大，甚至出現(xiàn)極端民粹主義掩蓋真實民意民心的現(xiàn)象。政協(xié)委員履行職責(zé)時應(yīng)保持足夠理性，立足全面準(zhǔn)確反映民意，認(rèn)真傾聽、審慎協(xié)商而非人云亦云，這樣才能做到“參政參到要點上，議政議到關(guān)鍵處，努力在會協(xié)商、善議政上取得實效”[11]；另一方面，掌握現(xiàn)代治理技術(shù)與能力，探索打造“互聯(lián)網(wǎng)+”新型協(xié)商平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)深刻影響人們生產(chǎn)生活和思想思維方式，成為時代最富活力的空間領(lǐng)域，也是影響治理效能的最大變量?？梢哉f，誰掌握了互聯(lián)網(wǎng)，誰就把握了時代主動權(quán)。政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，人才薈萃、智力密集，更應(yīng)成為互聯(lián)網(wǎng)的“弄潮兒”。通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)等熱點技術(shù)深度了解和及時回應(yīng)各群體訴求，預(yù)判和占領(lǐng)輿情制高點并積極引領(lǐng)，確實做到黨委政府所需、群眾所盼、政協(xié)所能，為國家治理更廣泛地凝聚人心、共識、智慧和力量。

（三）促使人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)更加成熟、更加定型

黨的十九大對協(xié)商民主制度問題認(rèn)識深刻，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè),形成完整的制度程序和參與實踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[12]。這就要求強(qiáng)化人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計，并且在現(xiàn)有協(xié)商制度框架及相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上就協(xié)商的主題、內(nèi)容、形式和程序等進(jìn)一步精細(xì)化，確保協(xié)商民主在現(xiàn)代治理中有效運轉(zhuǎn)。一是明確協(xié)商什么。在決策前后仔細(xì)研討、多次磋商意味著巨大成本與精力的投入，為了避免陷入事事協(xié)商、商而不決的“會?！崩?，需要對“重大問題”進(jìn)行具體化、實例化，這樣才能在治理過程中更好開展協(xié)商活動、精準(zhǔn)協(xié)商；二是豐富協(xié)商形式?，F(xiàn)實生活中階層分化、利益多元、訴求多樣，人民政協(xié)應(yīng)更加靈活性常態(tài)化地開展協(xié)商，包括創(chuàng)新線上與線下、正式與非正式、一般與重點、對口與專題、面對面與遠(yuǎn)程等協(xié)商形式，努力提高協(xié)商靈活性、實效性，營造既開放包容、各抒己見，又合法依規(guī)、嚴(yán)謹(jǐn)理性的良好協(xié)商氛圍，形成“人民政協(xié)走進(jìn)人民大眾，人民大眾走進(jìn)人民政協(xié)”的互動治理結(jié)構(gòu)；三是提高協(xié)商成果轉(zhuǎn)化和運用實效?！懊裰鞑皇怯脕頂[設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”[13]。新時代需要進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)政治影響力，加強(qiáng)事前、事中和事后民主協(xié)商，形成建言獻(xiàn)策及時有效轉(zhuǎn)化為黨政決策依據(jù)的機(jī)制，推動專門協(xié)商在國家治理現(xiàn)代化中更加成熟、更加定型。