“拍門式”管理的形成路徑、困境及其應(yīng)對*
——基于國家基礎(chǔ)能力建設(shè)的視角

黃佳鵬

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌，330031）

一、問題的提出與文獻(xiàn)梳理

（一）管理模式的區(qū)域差異與信息“監(jiān)控”

流動(dòng)人口管理中最基本的要求是實(shí)現(xiàn)信息收集與監(jiān)控。在初始的管控實(shí)踐理念下，作為“外來者”，流動(dòng)人口被認(rèn)為是城市“臟亂差”乃至犯罪等社會(huì)亂象的根源，是城市管理者與城市居民眼中被規(guī)訓(xùn)和監(jiān)控的對象，即?？鹿P下的規(guī)訓(xùn)對象①?？?規(guī)訓(xùn)與懲罰[M].上海：生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2007：38。。因而，早期的流動(dòng)人口管理體制可概括為治安管控型②肖周燕，郭開軍，尹德挺.我國流動(dòng)人口管理體制改革的決定機(jī)制及路徑選擇[J].人口研究，2009（6）：94-101。，甚至在廣州、北京等地，這種治安管控型依然是目前實(shí)質(zhì)上占主導(dǎo)的管理體制③陳頤.對外來人口管理體制的思考[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2006（5）：141-144。。隨著國家治理理念向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，流動(dòng)人口管理出現(xiàn)“管控”與“服務(wù)”并存的體制創(chuàng)新舉措。第二類管理體制被學(xué)者稱為“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”，即成立單獨(dú)的流動(dòng)人口服務(wù)管理部門來加強(qiáng)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和搭建信息平臺(tái)。目前浙江普遍采用該管理模式，在市縣建立新居民事務(wù)局，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則建立新居民事務(wù)所，直到村居社區(qū)建立新居民事務(wù)服務(wù)站等垂直機(jī)構(gòu)，通常由政法口的黨委副書記兼任新居民事務(wù)局局長，以增強(qiáng)信息統(tǒng)籌和一致行動(dòng)力。除了以上兩類管理體制，目前還存在“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”模式，是指由某一機(jī)構(gòu)牽頭（如發(fā)改委或人口計(jì)生委）來協(xié)調(diào)各部門行動(dòng)，加強(qiáng)對流動(dòng)人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌④肖周燕，郭開軍，尹德挺.我國流動(dòng)人口管理體制改革的決定機(jī)制及路徑選擇[J].人口研究，2009（6）：94-101。。這種模式的出發(fā)點(diǎn)是為了避免碰到問題時(shí)出現(xiàn)各條線職能部門“有利大家上，有責(zé)大家讓”的困境⑤郭秀云.大城市外來流動(dòng)人口管理模式探析—以上海為例[J].人口學(xué)刊，2009（5）：44-49。，其本質(zhì)反映了流動(dòng)人口管理本身的復(fù)雜性，涉及方方面面，既需要多個(gè)部門的配合與分工，也需要某個(gè)統(tǒng)籌性的機(jī)構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)。

以上三種流動(dòng)人口管理模式基本概括了目前已有的類型，其共同的目標(biāo)均為實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息采集和共享，解決流動(dòng)人口信息整合環(huán)節(jié)存在的斷裂問題①尹德挺.人口有序管理的國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)踐—基于流動(dòng)人口服務(wù)管理的視角[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2012（2）：18-24。，在此基礎(chǔ)上改善對流動(dòng)人口管理的水平和服務(wù)供給的質(zhì)量，以更好契合新流動(dòng)人口管理中的服務(wù)理念，而其本質(zhì)上也是加強(qiáng)國家基礎(chǔ)能力建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。一方面，國家治理理念強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為目的，構(gòu)建多方主體共同參與流動(dòng)人口的治理機(jī)制；另一方面，國家基礎(chǔ)能力建設(shè)的步伐持續(xù)推進(jìn)，國家對基層信息提取的能力和支配力量不能喪失，這也是治理所需和政權(quán)建設(shè)的題中之義。如何平衡這兩者的關(guān)系成為影響流動(dòng)人口管理實(shí)踐的關(guān)鍵因素。

（二）流動(dòng)人口潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避

縱觀既有的流動(dòng)人口管理體制，其共同點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)，其一，幾乎都認(rèn)為流動(dòng)人口管理創(chuàng)新應(yīng)建立統(tǒng)一高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)②李玲，歐陽慧，陳耀森等.大城市流動(dòng)人口特征及管理：以廣州為例兼與北京、上海比較[J].人口研究，2001（2）：46-52。，以實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息數(shù)據(jù)的監(jiān)控與共享，尤其要穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革③陸益龍.社會(huì)需求與戶籍制度改革的均衡點(diǎn)分析[J].江海學(xué)刊，2006（3）：98-104。，建立更加包容性的城市社會(huì)管理體制④鄭杭生，陸益龍.開放、改革與包容性發(fā)展—大轉(zhuǎn)型大流動(dòng)時(shí)期的城市流動(dòng)人口管理[J].學(xué)海，2011（6）：76-80。；其二，管理思維的轉(zhuǎn)變，由重管理防范到管理與服務(wù)并重⑤唐曉陽，陳雅麗. 城市社區(qū)流動(dòng)人口管理體制創(chuàng)新研究—以廣東省為例[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012（8）：19-22。，甚至有意弱化管控的傾向，凸顯流動(dòng)人口的主體能動(dòng)性⑥[美]張鸝.城市里的陌生人：中國流動(dòng)人口的空間、權(quán)力與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)[M].袁長庚譯.南京：江蘇人民出版社，2013。；但從各地流動(dòng)人口管理實(shí)踐來看，雖然多地均已成立了協(xié)調(diào)統(tǒng)一性的管理機(jī)構(gòu)，但依靠行政科層化的組織體系難以實(shí)現(xiàn)有效的體制內(nèi)動(dòng)員與工作績效提升；第三，流入地的地方政府并沒有因服務(wù)理念的盛行而忽略對流動(dòng)人口的信息監(jiān)控，國家的基礎(chǔ)能力建設(shè)依然需要加強(qiáng)。其共同的指向?yàn)?，只有全面有效且及時(shí)獲取流動(dòng)人口的相關(guān)信息，包括個(gè)人、家庭及在流入地的工作、居住等盡可能詳細(xì)信息，才能最大化消解可能出現(xiàn)的各類隱患和意外后果，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提供符合這一群體需求的服務(wù)。因此，服務(wù)的提供是以完善的個(gè)人信息為基本要求，需要流入地基層政府和社區(qū)建立流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制⑦戰(zhàn)俊.構(gòu)建流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管理模式的探索[J].中國行政管理，2013（9）：119-121。，進(jìn)而有學(xué)者指出利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和構(gòu)建組織體系成為關(guān)鍵⑧石智雷，蔡雯瑩，劉然.移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與流動(dòng)人口管理模式的創(chuàng)新[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2015（8）：93-100。，一定程度上可有效提取流動(dòng)人口的相關(guān)信息。

（三）問題意識

本文在上述文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，從廣東佛山R 街道的流動(dòng)人口管理實(shí)踐出發(fā)，總結(jié)本地的流動(dòng)人口管理模式，將流動(dòng)人口管理納入國家基礎(chǔ)能力建設(shè)的視角，探討如何實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息的有效提取，增強(qiáng)國家在城市基層社會(huì)的基礎(chǔ)能力，并嘗試以組織重構(gòu)為切入點(diǎn)，討論國家如何借助組織化的力量增強(qiáng)與流動(dòng)人口溝通協(xié)調(diào)的能力。R 街道是一個(gè)外來人口聚集區(qū)，目前登記在冊的流動(dòng)人口達(dá)37 萬（實(shí)際上更多），而一線的專業(yè)管理人員僅有兩百多人，如何能夠?qū)崿F(xiàn)有效的信息監(jiān)控和服務(wù)供給成為最大的困境，面臨“人少事多”的境地。進(jìn)一步追問：國家在面臨如此眾多的流動(dòng)人口個(gè)體時(shí)，如何高效實(shí)現(xiàn)信息收集、安全保障及后續(xù)服務(wù)供給等諸多目標(biāo)，成為本文的問題意識和邏輯起點(diǎn)。

二、“拍門式”管理形成的機(jī)制分析

（一）概念界定與田野素描

“拍門式”管理是對流動(dòng)人口管理模式的一種形象概括，意指流動(dòng)人口管理辦公室（下述統(tǒng)稱為“流管辦”）一線工作者以流動(dòng)人口的居住載體—出租屋為信息搜集對象，實(shí)現(xiàn)“以屋管人”的目的，由此展開對出租屋（包括農(nóng)民自建房、商品房或村集體統(tǒng)一建的房屋）拍門入戶的過程，或者稱為“以房管人”，段成榮等認(rèn)為這是流動(dòng)人口管理的有效措施之一⑨段成榮，朱富言.“以房管人”：流動(dòng)人口管理的基礎(chǔ)[J].城市問題，2009（4）：76-78。。作為掌握流動(dòng)人口相關(guān)信息的方式，其效果有賴于清晰掌握出租房屋底數(shù)及建立一套既吸引又迫使出租、承租雙方主動(dòng)登記居住信息、配合工作人員的有效機(jī)制⑩謝寶富.“以房管人”、“以證管人”、“以業(yè)控人”—城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理的三大政策工具[J].河北學(xué)刊，2011（2）：131-134。。這種管理方式的形成扎根于本地流動(dòng)人口的實(shí)際，是當(dāng)?shù)鼗鶎又卫砣蝿?wù)、治理資源與流動(dòng)人口本身屬性共同形塑的結(jié)果，一方面能夠相對細(xì)致地對流動(dòng)人口的信息統(tǒng)計(jì)和安全隱患進(jìn)行排除，但因?yàn)橥耆枰恳痪€工作人員入戶排查而存在效率低、覆蓋面較窄及工作過程的危險(xiǎn)與艱辛等問題，因而值得進(jìn)一步研究和探討。

R 街道屬于中心城區(qū)，由之前相鄰的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成，下轄26 個(gè)村居，其中3 個(gè)為村兩委組織，其余23 個(gè)均為社區(qū)組織（包括8 個(gè)純社區(qū)①純社區(qū)是相對于“村改居”而言的，是指本來就是老舊城市社區(qū)建制，由居委會(huì)管理治理事務(wù)的社區(qū)。），大多為村改居而來，開發(fā)較早，2000年左右基本完成城市建設(shè)。R 街道的流動(dòng)人口大多很早以前便遷入本地，平均居住年限達(dá)十年，目前登記在冊的流動(dòng)人口共37萬（常住人口僅46.9 萬），因而是一個(gè)外來人口聚集的街鎮(zhèn)。該街道形成了以智能家電、信息電子、醫(yī)藥保健、化工涂料、機(jī)械模具、電子商務(wù)等為主的產(chǎn)業(yè)體系，極大吸納了廣大流動(dòng)人口就業(yè)。

流動(dòng)人口中有較大一部分在本地房價(jià)上漲前已購房，在社會(huì)生活和行為方式層面逐漸與本地人接近，只因戶籍不在本地而成為流動(dòng)人口。早期之所以沒有遷入戶口在于，當(dāng)?shù)氐膶W(xué)位還未如此緊張（只要購有80 平方米以上商品房或購買社保五年以上即可獲得上學(xué)資格），很多中上層外來人口即使在本地已購商品房，也沒有將農(nóng)村戶口遷入本地，在戶籍管理中依然屬于流動(dòng)人口。但隨著本地學(xué)位供給越來越困難，絕大多數(shù)購房者都遷入戶口，成為本地人。因此，拋卻這部分戶口已轉(zhuǎn)變的“新本地人”，真正納入流動(dòng)人口管理的外來人口集中于流動(dòng)性相對頻繁的人群，其居住類型、空間以及從事的職業(yè)分布均比較分散。

（二）“拍門式”管理模式的形成因素

1.治理資源與治理任務(wù)的深刻悖論。從當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口管理的實(shí)踐來看，面臨的主要問題是治理資源不足與治理任務(wù)繁雜之間的深刻悖論。按目前的制度設(shè)置，流動(dòng)人口管理一線工作人員的配置按照當(dāng)?shù)貞艏丝谝?guī)模確定，R 街道是按照十年前的戶籍人口進(jìn)行工作人員數(shù)額配置，因而僅有兩百多一線協(xié)管員由財(cái)政供養(yǎng)。但近十年的流動(dòng)人口規(guī)模大幅度增長，在屬地管理的考核機(jī)制下，本街道的協(xié)管員要面對三十多萬的龐大流動(dòng)人口群體。此外，這些一線流管工作者不僅承擔(dān)流動(dòng)人口管理部門的條線任務(wù)，還要協(xié)助公安系統(tǒng)及計(jì)劃生育部門采集流動(dòng)人口的其他相關(guān)信息，甚至也要隨時(shí)關(guān)注流動(dòng)人口所居住環(huán)境存在的安全隱患等本屬于消防部門的任務(wù)，因而是一個(gè)綜合性的角色，增加了工作量。

其次，這些一線流管人員缺乏執(zhí)法權(quán)，遇到流動(dòng)人口不配合時(shí)毫無辦法，沒有強(qiáng)制“破門而入”的執(zhí)法權(quán)，也沒有針對存在的問題及時(shí)懲罰的權(quán)力，因而只能“好言相勸”，依靠私人關(guān)系和個(gè)人的溝通技巧開展工作。當(dāng)然，碰到管理對象胡攪蠻纏或極度對抗的情況時(shí)，也可以向所在村的警長尋求支援，但每個(gè)村僅配置一名警長，警力處于極度匱乏的境地，一般情況下不會(huì)尋求警長的幫助。由此，造成治理資源投入有限與治理任務(wù)繁雜之間的深刻悖論，只能提升流管工作者單位時(shí)間內(nèi)的工作強(qiáng)度，每次排查和統(tǒng)計(jì)信息都須登門入戶。如何減少工作量的同時(shí)提升工作效率是當(dāng)?shù)亓鞴芄ぷ骱突鶎又卫砑毙杞鉀Q的問題，也是一線工作者的現(xiàn)實(shí)需求。

2.低度組織化的實(shí)踐形態(tài)。（1）職業(yè)分布廣。從職業(yè)分布來看，既有在企業(yè)上班的白領(lǐng)和技術(shù)人員，也有小型個(gè)體戶，還有普通的民工；既包括“朝九晚五”的固定時(shí)間工作者，也有不分晝夜“多班倒”的非固定行業(yè)工作者，導(dǎo)致流動(dòng)人口的活動(dòng)時(shí)間與流管人員工作時(shí)間錯(cuò)位，經(jīng)常出現(xiàn)出租屋大門緊閉的現(xiàn)象，給當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口管理帶來困境。從經(jīng)濟(jì)層次來看，既有很早來到本地辦廠經(jīng)商的中上層，也有普通的體力勞動(dòng)者，中間包含各個(gè)水平層次的流動(dòng)人口。因此，本地多產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)體系造成就業(yè)類型的層次化與多樣化，流動(dòng)人口的職業(yè)分布“廣而散”。（2）居住空間分散。從居住空間類型來看，外來流動(dòng)人口既有租住在商品房小區(qū)內(nèi)，又有居住在農(nóng)民自建的民房內(nèi)，還有未遷戶口的自建房；既有以核心家庭為單位居住的情況，還有不同流動(dòng)人口家庭之間共居在一棟較大出租屋內(nèi)的情況，甚至還有與原著民同住一棟樓內(nèi)，導(dǎo)致居住結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜。在這種復(fù)雜的居住格局與職業(yè)分布背景下，消防安全、日常交往以及信息收集都存在較大困難，例如，如何在沒有執(zhí)法權(quán)的情況下要求商品房內(nèi)人員開門配合檢查和信息統(tǒng)計(jì)呢？甚至對于城市小區(qū)商品房住戶而言，協(xié)管員連里面住的是業(yè)主還是租客都難以辨別，最終只能一家一家“拍門”詢問；此外，對民房內(nèi)存在的消防安全隱患，協(xié)管員只能發(fā)放整改通知書，房東是否配合以及整改的效果如何也難以保證，因?yàn)橐痪€工作者不具備執(zhí)法權(quán)，不具有強(qiáng)制性。而整個(gè)行政村僅有一名警長具有執(zhí)法權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足流動(dòng)人口治理需求。（3）地域范圍散落，未形成老鄉(xiāng)聚居形態(tài)。在當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)管理部門看來，凡戶籍在佛山市外的人員均為流動(dòng)人口。從實(shí)地調(diào)研情況來看，本地流動(dòng)人口來自全國各地，既包括佛山市以外的本省人，更包括省外的絕大部分農(nóng)民工，分布在各行業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，并居住在各種類型的出租屋內(nèi)，并沒有形成顯著的老鄉(xiāng)聚集樣態(tài)，最終形塑出異質(zhì)性的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，缺乏組織基礎(chǔ)和組織成本的分擔(dān)機(jī)制，因而是以相對原子化的方式存在于流入地城市社會(huì)。

3.信息技術(shù)手段的缺乏?，F(xiàn)代社會(huì)的職業(yè)特點(diǎn)和居住空間呈現(xiàn)高度“碎片化”樣態(tài)，增加了外來人口的流動(dòng)程度，致使流動(dòng)人口信息難以及時(shí)更新，其背后反映出傳統(tǒng)流動(dòng)人口登記制度所不可避免面臨的信息失真和孤島性問題。若要有效解決這一問題，需要以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢作為突破口，構(gòu)建流動(dòng)人口管理部門、一線工作者和流動(dòng)人口之間的網(wǎng)絡(luò)連接，從而實(shí)現(xiàn)對流動(dòng)人口信息的及時(shí)、低成本和動(dòng)態(tài)管理。吊詭之處在于，信息技術(shù)的全面普及需要上級主管部門前期大量資源投入，并需要培訓(xùn)基層協(xié)管員合理使用這套技術(shù)手段，因而存在周期長和技術(shù)本身的難題。因此，從目前全國各主要地區(qū)流動(dòng)人口管理的經(jīng)驗(yàn)來看，能夠真正實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)手段全面普及的較少，不得不采取整合一線人力資源的方式進(jìn)行管理。

上述三類特點(diǎn)體現(xiàn)了流動(dòng)人口本身的屬性，正因?yàn)榫幼☆愋汀⒌赜蛱攸c(diǎn)及職業(yè)分布的“分散性”（陌生化的社會(huì)關(guān)系），導(dǎo)致流動(dòng)人口內(nèi)部動(dòng)員能力不足，缺乏組織行動(dòng)的動(dòng)員基礎(chǔ)。此外，流動(dòng)人口整體上的資源稟賦較弱，他們進(jìn)入城市社會(huì)的最主要目的是貨幣積累，以回到農(nóng)村家鄉(xiāng)完成家庭再生產(chǎn)，因而他們的生活面向是農(nóng)村，而非城市，導(dǎo)致“半城市化”現(xiàn)象長期存在①王春光.農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問題研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2006（5）：107-122。，由此引致他們在城市社會(huì)自我組織動(dòng)力不足，而僅僅把城市當(dāng)作“中轉(zhuǎn)站”或暫留地。除了流動(dòng)人口本身缺乏組織行動(dòng)力，在當(dāng)?shù)亓鞴苤卫懋?dāng)中也缺乏可行的組織載體，并沒有中間層級的組織作為國家與分散流動(dòng)個(gè)體之間的緩沖者，在缺乏有效信息技術(shù)的條件下，導(dǎo)致代表國家力量的一線工作者直接面對分散的大量流動(dòng)人口個(gè)體，進(jìn)而增加了信息收集與提取的難度和任務(wù)量，在此背景下導(dǎo)致本地流動(dòng)人口管理形成了一種以出租屋為主導(dǎo)的“拍門式”管理，只能以出租屋為抓手去挨家挨戶敲門，以期最大化提取有效的流動(dòng)人口信息，但其在實(shí)踐運(yùn)作中也出現(xiàn)了一些困境。

三、策略式扭曲：“拍門式”管理的現(xiàn)實(shí)困境

拍門式管理模式在實(shí)踐中也面臨一些困境，下面以佛山警務(wù)APP 信息收集工作為例展開說明。這款A(yù)PP 由佛山公安系統(tǒng)負(fù)責(zé)研發(fā)，主要是為了實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口詳細(xì)信息收集，并要求基層協(xié)管員配合完成，任務(wù)完成情況納入考核之中，與績效工資掛鉤。按照上級規(guī)定，R 街道Z 社區(qū)須在四個(gè)月內(nèi)完成兩萬流動(dòng)人口的信息錄入，包括錄入流動(dòng)人口本人身份證、協(xié)管員走訪現(xiàn)場的照片、出租屋照片以及房屋周圍環(huán)境等四張照片，還包括一些說明和介紹性的文字錄入。由于工作量太大，且Z 社區(qū)僅有13 位一線協(xié)管員，即使加班加點(diǎn)，最后僅完成了13496 人口的信息收集與錄入。

以上述“警務(wù)APP”工作開展為例，可知拍門式管理存在的最大現(xiàn)實(shí)困境在于催生了大量的策略行為，甚至為了完成自上而下的考核任務(wù)，存在虛報(bào)信息、造假現(xiàn)場圖片的策略性行為扭曲，這也是目前流動(dòng)人口管理實(shí)踐中出現(xiàn)的“異化”現(xiàn)象。這些現(xiàn)象并不是個(gè)案，其背后反映的是流動(dòng)人口管理中出現(xiàn)的困境，其主要表現(xiàn)及背后的深層次原因如下。

（一）信息重復(fù)采集與有效性不足

根據(jù)對協(xié)管員和部分流動(dòng)人口的訪談得知，首先，在流動(dòng)人口信息收集過程中存在信息重復(fù)的問題。來自湖南的務(wù)工者劉某說，“自從去年年底住到Z 社區(qū)以來，不到半年就被查了三四次身份證，感覺自己犯法了一樣”，劉某的意思是上面各部門入戶收集信息太過于頻繁。據(jù)協(xié)管員所言，包括公安系統(tǒng)、流管辦、計(jì)生部門以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居委會(huì)都會(huì)為了各自的工作需要進(jìn)行信息提取，各條線部門并沒有相互共享所收集到的相關(guān)信息，而且也沒有與社區(qū)基層組織有效溝通，導(dǎo)致多次入戶、重復(fù)收集信息，引起流動(dòng)人口較大的反感；其次，以出租屋為主要對象的管理方式并沒有與流動(dòng)人口本身建立起針對性的對應(yīng)關(guān)系，一旦發(fā)生了職業(yè)或地域流動(dòng)，則出租屋內(nèi)的租客信息就失去了時(shí)效性，從這個(gè)意義上而言，這種管理方式存在信息更新滯后的弊端，但頻繁的入戶進(jìn)行信息更新顯然不太現(xiàn)實(shí)，缺乏有效的現(xiàn)代技術(shù)支撐。因此，如何實(shí)現(xiàn)既有信息的共享與信息的及時(shí)更新變得尤為關(guān)鍵。

（二）分割型管理體制與執(zhí)法權(quán)缺失

在流動(dòng)人口管理中，管理部門分頭管理、條塊分割，缺乏系統(tǒng)的整合。基層流動(dòng)人口管理事項(xiàng)涉及流管辦、公安系統(tǒng)、計(jì)生辦與街道辦事處、居委會(huì)（或村委會(huì)）等諸多條塊部門，但各行政職能部門都有各自相應(yīng)的任務(wù)與職權(quán)，導(dǎo)致作為“塊”的基層社區(qū)管理權(quán)限不足，從而導(dǎo)致一方面各條線人員各行其是、對共同任務(wù)相互推卸責(zé)任，另一方面也造成“條塊之間”的“割裂化”，即目前的管理體制呈現(xiàn)出“條條分割、條塊分割、多頭管理、權(quán)限分散”等問題①周學(xué)馨.從流動(dòng)人口管理走向流動(dòng)人口治理—我國政府流動(dòng)人口管理中行政范式轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)[J].探索，2009（4）：121-125。，導(dǎo)致流動(dòng)人口管理中出現(xiàn)“多頭管理、管理不力和服務(wù)不到位等問題”②孔冬.體制重構(gòu)與權(quán)利回歸—沿海發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新流動(dòng)人口管理模式探析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009（3）：116-120。。另一方面，一線工作者普遍缺乏執(zhí)法權(quán)，對于每個(gè)條線部門而言，在基層信息收集任務(wù)的完成都依賴體制內(nèi)的動(dòng)員能力，而實(shí)際上每個(gè)條線部門都難以對基層信息收集工作的成效做到實(shí)質(zhì)監(jiān)管，因?yàn)槌吮旧淼膭?dòng)員能力缺乏外，一線的工作者沒有執(zhí)法權(quán)，在一個(gè)以商品房為主要出租形式的陌生人社會(huì)結(jié)構(gòu)下，缺乏執(zhí)法權(quán)意味著工作難度的增加，因而難以避免出現(xiàn)一些“策略性”或“變通性”的任務(wù)執(zhí)行現(xiàn)象。

案例：訪談M 社區(qū)協(xié)管員組長王某。她認(rèn)為目前工作的最大困境是流動(dòng)人口的分散居住與缺乏執(zhí)法權(quán)之間的矛盾。一方面，流動(dòng)人口分布的區(qū)域范圍過大，且以商品房為主，僅M 社區(qū)就有78 棟商品樓盤，但商品房內(nèi)租客的信息是隱蔽的，且流動(dòng)性較大，要獲得租客的詳細(xì)信息必須挨家挨戶進(jìn)入商品房內(nèi)，小區(qū)物業(yè)公司也難以提供準(zhǔn)確的房屋實(shí)際居住者的具體信息；另一方面，因?yàn)橐痪€工作者缺乏執(zhí)法權(quán)，每次入戶只能苦口婆心勸對方配合，否則可能“門都進(jìn)不去”。

上述案例表明如何有效動(dòng)員各條線部門基層工作者的積極性及合作協(xié)調(diào)能力非常重要，否則“單打獨(dú)斗”的信息收集方式既造成效率低，而且還面臨因執(zhí)法權(quán)缺失造成的對抗性行為，引起其他意外性后果。

（三）缺乏分類管理思維

面對體量巨大、出租屋分散且缺乏執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境，如果不依據(jù)租客的流動(dòng)程度對出租屋進(jìn)行分類應(yīng)對，而選擇將所有的出租屋內(nèi)租客的流動(dòng)程度同等看待，則難以完成信息收集與安全隱患的排查，這源于現(xiàn)有的治理資源和治理手段很難實(shí)現(xiàn)對所有出租屋的逐戶排查。因此，在流動(dòng)人口管理實(shí)踐中，應(yīng)摒棄“眉毛胡子一把抓”的思路，依據(jù)本地流動(dòng)人口本身的流動(dòng)特點(diǎn)和規(guī)律，深入流動(dòng)人口家庭生活實(shí)踐和所從事的產(chǎn)業(yè)類型，在前期摸底和走訪的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類。例如，對那些已在固定出租屋內(nèi)居住年限較長或舉家都已遷入本地的流動(dòng)人口而言，即使他們依然住在出租屋內(nèi)，但顯然其流動(dòng)的可能性更小，因而可以作為較為安全的對象，減少入戶排查的頻次，將更多的治理資源投入其他流動(dòng)性更大的出租屋。分類管理的思維是利用有限治理資源的有效手段，有助于進(jìn)一步提升管理的績效。

四、“中間組織”再造：化解困境的應(yīng)對策略

上述分析表明當(dāng)?shù)匦纬闪艘环N以出租屋為主要對象的流動(dòng)人口管理模式，但在整體資源不足而管理對象體量較大的情境下，這種“拍門式”管理不可避免面臨困境，因此，如何找到合適的應(yīng)對辦法并優(yōu)化管理模式成為關(guān)鍵。目前在既有的管理方式上形塑出“三色管理”的重點(diǎn)監(jiān)管與整合治理資源的“三員統(tǒng)籌”模式，接下來還應(yīng)從注重提升流動(dòng)人口群體本身的組織程度和構(gòu)建“中間層級”組織載體以優(yōu)化流動(dòng)人口管理的效率，實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的簡約治理目標(biāo)③黃宗智. 集權(quán)的簡約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主導(dǎo)的半正式基層行政[J].開放時(shí)代，2008（2）：10-29。。

（一）“三員統(tǒng)籌”—緩解治理資源和內(nèi)部動(dòng)員的不足

“三員”是指綜合管理員（或稱協(xié)管員）、治安員和計(jì)生員（計(jì)劃生育管理員），成立三員統(tǒng)籌辦，由公安系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)兼任統(tǒng)籌辦主任，副主任也是由公安系統(tǒng)的警長擔(dān)任。這樣才更加便于整合這三條線的資源，不至于“各自為戰(zhàn)”，降低溝通協(xié)調(diào)成本。協(xié)管員在體制上屬于流動(dòng)人口管理辦公室，是流動(dòng)人口信息統(tǒng)計(jì)、安全隱患排查等工作的主體。如果村居有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以自行再聘協(xié)管員，以便更好地完成相關(guān)工作。治安員的事權(quán)與調(diào)動(dòng)權(quán)均屬于公安系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的治安防范工作，定期開展巡邏。計(jì)生員屬于民政系統(tǒng)，由計(jì)劃生育工作人員負(fù)責(zé)，這些人下沉至村居主要是負(fù)責(zé)窗口材料性工作，例如，幫助流動(dòng)人口辦理居住證、開具相關(guān)證明等。雖然各條線的工作都是相對具體的，分工也相對明確，但是在村居一級是協(xié)調(diào)配合的，包括每次入戶排查和信息統(tǒng)計(jì)，都可以相對靈活地整合人員，這也是緩解治理資源不足和部門分割帶來動(dòng)員不足、效率低下的有效措施。除此之外，三員統(tǒng)籌還可以避免出現(xiàn)信息重復(fù)采集，從而降低流動(dòng)人口的反感情緒。具體而言，各部門針對流動(dòng)人口方面的宣傳、信息采集均由協(xié)管員統(tǒng)一入戶完成，除非公安系統(tǒng)有自己特殊的信息搜集需求，否則只需協(xié)管員去做即可。在考核方面除了各個(gè)條線的考核外，還有綜合考核，這就要求三個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，否則將會(huì)追究所有工作人員的責(zé)任。在這種“捆綁式”團(tuán)體考核壓力下，條線之間的配合實(shí)則必然。

（二）“三色管理”—分類治理與重點(diǎn)監(jiān)管

根據(jù)租客的流動(dòng)頻率對出租屋進(jìn)行多層次標(biāo)定，流動(dòng)率最大的出租屋標(biāo)為紅色，歸為排查的重點(diǎn)戶；次流動(dòng)頻率的標(biāo)為黃色，屬于一般戶；而流動(dòng)性最小的標(biāo)為綠色，屬于流動(dòng)人口中的放心戶，這種模式被稱為“三色管理”。通過前期排查所確定的不同流動(dòng)類型，為日后的重點(diǎn)防范和排查打下基礎(chǔ)，因而，就可以集中有限的人力資源管理那些重點(diǎn)戶，考核上要求對這些重點(diǎn)戶每月至少走訪排查兩次；對于那些一般戶和放心戶則可以適當(dāng)減少排查的頻次，一般戶每月至少走訪排查一次，而放心戶每個(gè)季度走訪兩次以上即可。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，R 街道共有大中型重點(diǎn)戶2600 多戶，主要分布在街道東部的高立、花口①按照學(xué)術(shù)慣例，本文所涉及的地名和人名均為化名。等工業(yè)園區(qū)。由于工業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)體系發(fā)達(dá)，各類層次的員工都有，且以年輕人為主，因此流動(dòng)性較大；一般戶主要分布在街道西區(qū)，包括馬崗、稅山以及振華社區(qū)等，以小型加工企業(yè)為主，包括一些小作坊主和個(gè)體戶，他們大多以家庭為居住單位，舉家租房住在一起的也不少；對于放心戶而言，主要集中于“鎮(zhèn)面”（鎮(zhèn)街周邊），包括老城區(qū)內(nèi)，這些地方的流動(dòng)人口更加穩(wěn)定，他們很早就來到本地闖蕩，很多從事一些小商業(yè)投資，賣干貨、開小企業(yè)等，還有一些是企業(yè)的中層管理者，家里人都過來幫忙帶孩子，至少有兩代共同居住在本地，相當(dāng)于扎根在本地，租房時(shí)間普遍在五六年以上。

通過上述分析可知，以出租屋而非個(gè)人為流動(dòng)人口管理的抓手成為一種有效的手段，尤其是采納了三色管理的模式后，管理的針對性更強(qiáng)，更加有側(cè)重點(diǎn)，有制于提升管理績效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三色管理的推行具有家庭組織基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)類型的特點(diǎn)。流動(dòng)人口在流入地的家庭結(jié)構(gòu)越完整，則流動(dòng)性越小，進(jìn)而管理成本越低，管理績效更優(yōu)。因?yàn)榧彝ケ旧砭褪且粋€(gè)微觀的組織體系，能夠起到規(guī)約和整合的作用，比缺乏家庭結(jié)構(gòu)約束的單身男女或年輕情侶群體的流動(dòng)性更低，因而那些放心戶都是家庭結(jié)構(gòu)完整，甚至有幾代人共同生活的情況。另一方面，不同的產(chǎn)業(yè)類型對應(yīng)著不同類型的出租屋，通常那些重點(diǎn)戶都是位于工業(yè)體系比較發(fā)達(dá)、員工跳槽比較普遍的工業(yè)區(qū)，沒有其他的牽絆，因而流動(dòng)性較大。

（三）未來可行的對策：實(shí)現(xiàn)組織與技術(shù)的結(jié)合

由于城市社區(qū)居民之間關(guān)系的稀松化和原子化，以及租賃商品房居住者流動(dòng)性大、入戶難而造成的管理“黑洞”，造成公共空間難以有效組織，國家的信息收集缺乏有效的中間組織橋梁，因而不得不直面高度分散化的流動(dòng)人口個(gè)體，其工作難度和效率較低，只能“挨家挨戶”拍門，正如協(xié)管員所言，“手都拍痛了也沒有效果”。因此，有效的應(yīng)對策略應(yīng)該從中間組織體系的建構(gòu)入手，以實(shí)現(xiàn)國家與分散個(gè)體的對接。該組織體系包含橫向與縱向兩個(gè)層面。

第一，橫向組織體系的建構(gòu)。這包括動(dòng)員物業(yè)公司對小區(qū)內(nèi)租客的詳細(xì)信息收集、企業(yè)組織對流動(dòng)工人信息的整理以及房東組織對出租屋內(nèi)租客信息的統(tǒng)計(jì)與更新。通過這些組織體系的建構(gòu)，最大化發(fā)揮它們收集流動(dòng)人口信息的功效，不僅付出的成本低，而且能夠及時(shí)、有效更新流動(dòng)人口的信息，彌補(bǔ)國家在基層信息收集成本高且存在漏洞的困境。橫向組織體系建構(gòu)的另一層內(nèi)涵在于，各條線部門信息統(tǒng)計(jì)工作的統(tǒng)籌與整合，尤其是公安系統(tǒng)與流動(dòng)人口管理辦公室存在對同一區(qū)域流動(dòng)人口重復(fù)信息統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)國家寶貴的治理資源，還會(huì)引起流動(dòng)人口的反感與不配合，因此，在國家政權(quán)能力建設(shè)的過程中，需要實(shí)現(xiàn)條線部門之間橫向信息的整合。

第二，縱向組織體系的構(gòu)建?？v向組織體系并不僅僅意味著科層體系，而是要在此基礎(chǔ)上吸納非正式組織體系，納入至整個(gè)縱向組織鏈條之中。例如，社區(qū)居委會(huì)在對小區(qū)的管理中繼續(xù)深化縱向組織體系建設(shè)，建立包括片區(qū)負(fù)責(zé)人、協(xié)管員、積極黨員、小區(qū)各樓棟長、業(yè)主代表在內(nèi)的縱向體系，盡可能整合既有的可用資源，以緩解治理資源不足、工作效率不高的問題。

第三，不斷更新技術(shù)手段。未來流動(dòng)人口管理模式必然逐漸引入技術(shù)手段，包括網(wǎng)絡(luò)終端APP 技術(shù)的廣泛運(yùn)用，從而增加一線協(xié)管員錄入信息的及時(shí)性，并高效完成跨地區(qū)流動(dòng)人口信息的整合。換言之，只要技術(shù)手段能夠更新并讓一線工作人員掌握，那么流動(dòng)人口的信息就通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的對接，不會(huì)因?yàn)榱鲃?dòng)人口本身的流動(dòng)而導(dǎo)致信息缺失。這也是降低當(dāng)?shù)鼗鶎恿鲃?dòng)人口管理部門管理成本的有效手段。只有將完善組織體系和技術(shù)手段相結(jié)合，才能切實(shí)提升流動(dòng)人口管理效率，實(shí)現(xiàn)管理模式由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論與討論

我國流動(dòng)人口管理完成了由“堵”到“疏”再到合理引導(dǎo)和服務(wù)供給的過程，從國家戰(zhàn)略層面實(shí)現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)型。然而，應(yīng)該注意到目前的流動(dòng)人口內(nèi)部因職業(yè)、地域和經(jīng)濟(jì)階層的分化，表現(xiàn)出顯著的差異化，其內(nèi)部的組織基礎(chǔ)和組織能力得到較大提升，該群體不再是分散在城市陌生社會(huì)的孤獨(dú)邊緣者和“陌生人”，而是在長期的城市生活實(shí)踐中形成了一定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及城市生活的期待。此外，“家庭式遷移”成為流動(dòng)人口遷移的新形態(tài)，表現(xiàn)出家庭化、長期化和穩(wěn)定化的特征①盛亦男.中國流動(dòng)人口家庭化遷居[J].人口研究，2013（4）：66-79。，這些新變化均應(yīng)成為流入地城市基層治理可利用的“資源”和“抓手”，是加強(qiáng)對流動(dòng)人口管理效率、信息監(jiān)控以及提升國家基礎(chǔ)能力的重要舉措。

如何加強(qiáng)國家在城市基層社會(huì)的信息提取能力，關(guān)乎對流動(dòng)人口信息高效率、及時(shí)性與防范性的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。由于流動(dòng)人口信息涉及公安、工商、勞動(dòng)、計(jì)生等多個(gè)部門，導(dǎo)致出現(xiàn)各職能部門相互推責(zé)、協(xié)調(diào)成本過大的體制性問題。究其原因，流動(dòng)人口作為流入地社會(huì)治理的重要對象，一方面在于治理資源有限與治理任務(wù)繁雜之間的深刻悖論，導(dǎo)致出現(xiàn)“人少事多”的困境；另一方面在于流動(dòng)人口本身的屬性，呈現(xiàn)出職業(yè)分布、居住空間均較分散等特征，國家僅僅依靠出租屋這種僵化的物質(zhì)媒介或建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)性的科層組織依然難以實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息提取的真實(shí)性、有效性和及時(shí)性，國家基礎(chǔ)能力在城市基層社會(huì)的提升依然需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

流動(dòng)人口信息整合環(huán)節(jié)存在的明顯斷裂問題，直接影響后續(xù)針對流動(dòng)人口的服務(wù)供給水平與質(zhì)量，更是關(guān)乎城市基層治理秩序和國家政權(quán)建設(shè)的重大問題②劉炳輝.人口大流動(dòng)背景下中國黨政科層制變革—以東南地區(qū)人口流入城市為例[D].華東理工大學(xué)，2017。。有學(xué)者指出由于流動(dòng)人口信息數(shù)據(jù)的獲取始終存在周期長、主觀性強(qiáng)、變動(dòng)性大等問題，需要借助移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲取海量、客觀、實(shí)用的信息數(shù)據(jù)③石智雷，蔡雯瑩，劉然.移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與流動(dòng)人口管理模式的創(chuàng)新[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2015（8）：93-100。。但這里存在移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)無法涉及各個(gè)層級流動(dòng)人口群體及后續(xù)信息處理的技術(shù)難題，甚至出現(xiàn)技術(shù)手段對實(shí)質(zhì)目的的替代。實(shí)際上，不論是技術(shù)手段的改進(jìn)還是科層組織內(nèi)部的整合，本質(zhì)上都是遵循“規(guī)則導(dǎo)向”的行政管理模式，難以滿足“問題導(dǎo)向”的彈性治理需求④劉超，虞崇勝.農(nóng)民工黨建:流動(dòng)人口治理模式創(chuàng)新研究[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2018（12）:51-59。。因此，應(yīng)該改進(jìn)的是組織體系構(gòu)建，包括對橫向與縱向組織載體的吸納，以實(shí)現(xiàn)國家與分散流動(dòng)人口個(gè)體之間的組織橋梁構(gòu)建，營造彈性治理的組織空間，最終提升國家在城市社會(huì)的基礎(chǔ)能力。