融合“行政引導(dǎo)”與“社會(huì)自治”的社會(huì)共治模式研究*

陳怡俊，黃海峰

（1.北京大學(xué) 深圳研究生院，廣東 深圳，518052；2.北京大學(xué) 匯豐商學(xué)院，廣東 深圳，518055）

一、引言

當(dāng)前，公眾對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的需求愈發(fā)凸顯，。但由于政府部門所掌握的資源和信息不足，行政體制主導(dǎo)下的公共服務(wù)供給方式表現(xiàn)出“政府失靈”，無法滿足公眾的多樣化需求。而若將準(zhǔn)公共物品全然交由市場(chǎng)負(fù)責(zé)，又會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。由此，針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的“政府失靈”及“市場(chǎng)失靈”，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認(rèn)為，社會(huì)治理應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)組織自身的治理功能，通過社會(huì)本身的自組織來治理社會(huì)①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆（著），余遜達(dá)，陳旭東（譯）.公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].上海：上海譯文出版社，2012：45。。然而，社會(huì)組織的規(guī)?；酱嬖谙忍炀窒扌裕绕湓诂F(xiàn)有的行政體制內(nèi)，將公共服務(wù)的供給主體從政府部門轉(zhuǎn)移至社會(huì)組織，仍舊無法緩解社會(huì)公共領(lǐng)域供需不平衡的緊張關(guān)系。

我國在社會(huì)治理體制的改革進(jìn)程中，一方面，加緊行政體制改革，提升基層政府的治理能力；另一方面，通過中央政策的制定和下發(fā)，加快社會(huì)組織的發(fā)展，動(dòng)員群團(tuán)力量創(chuàng)新基層社會(huì)治理。在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展方面，地方政府存在選擇性地發(fā)展社會(huì)組織和工具性發(fā)展社會(huì)組織的理念和策略等問題②李友梅.關(guān)于城市基層社會(huì)治理的新探索[J].清華社會(huì)學(xué)評(píng)論，2017（01）：190-195。。這源于層級(jí)政府結(jié)構(gòu)中，當(dāng)公共服務(wù)的建設(shè)任務(wù)落實(shí)到地方政府層級(jí)，地方政府通常將政策執(zhí)行控制在行政技術(shù)層面，避免涉及體制改革，以此回避承擔(dān)行政體制轉(zhuǎn)型可能帶來的生產(chǎn)性風(fēng)險(xiǎn)③黃曉春.當(dāng)代中國社會(huì)組織的制度環(huán)境[J].社會(huì)科學(xué)文摘，2016（01）：69-70。。在這一治理邏輯下，工具性地扶持與管理社會(huì)組織既不容易與既有基層治理體制發(fā)生“沖撞”，又有助于基層政府以較低制度生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)完成上級(jí)政府布置的打包任務(wù)①黃曉春.當(dāng)代中國社會(huì)組織的制度環(huán)境[J].社會(huì)科學(xué)文摘，2016（01）：69-70。。但與此同時(shí)，卻也造成了社會(huì)組織公共屬性發(fā)育不足，行政屬性強(qiáng)烈的問題，而社會(huì)組織在發(fā)展過程中的行政化障礙又進(jìn)一步制約著公共服務(wù)高效、持續(xù)的供給與發(fā)展。

綜上，當(dāng)面對(duì)公共領(lǐng)域的治理問題時(shí)，政府部門仍舊回到老經(jīng)驗(yàn)來尋求解決方案，依賴技術(shù)治理和項(xiàng)目制相結(jié)合的模式②“技術(shù)治理”的實(shí)踐邏輯既區(qū)別于改革前的總體性治理模式，又區(qū)別于改革以來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大刀闊斧的體制變革。項(xiàng)目制”采取層層審批的手段，資金來源主要依賴于中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移，地方政府配套，基層政府實(shí)施公共項(xiàng)目。從中央到地方、從地方到基層，“項(xiàng)目制”存在諸多弊端，如“政績工程”“重復(fù)立項(xiàng)”“資源浪費(fèi)”和“腐敗滋生”等。渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析[J].中國社會(huì)科學(xué)，2009（06）：104-127+207。?？梢?，傳統(tǒng)改革邏輯存在一定的局限性，使得改革進(jìn)程被鎖定，表現(xiàn)出路徑依賴的特征③黃曉春，嵇欣.技術(shù)治理的極限及其超越[J].社會(huì)科學(xué)，2016（11）：72-79。。面對(duì)日趨多元、流動(dòng)和分化的社會(huì)形態(tài)，在全面深化改革的當(dāng)下，社會(huì)體制改革應(yīng)當(dāng)直面公共領(lǐng)域的治理問題，突破治理主體的單一性特征，構(gòu)建多元主體間的互補(bǔ)協(xié)同機(jī)制，尋求一條政府的行政引導(dǎo)與社會(huì)組織自治能力培育相融合的新社會(huì)治理路徑。

二、社會(huì)自治的內(nèi)涵意義及實(shí)現(xiàn)障礙

（一）社會(huì)自治的歷史基因

曹正漢將傳統(tǒng)的中國政府治理體系總結(jié)為“中央——地方”上下分治的層級(jí)治理結(jié)構(gòu)。“中央治官，地方治民”指的是中央政府執(zhí)掌治官權(quán)，地方政府掌握治民權(quán)，這一治理結(jié)構(gòu)能夠有效分散中央政府的治理風(fēng)險(xiǎn)④曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制[J].社會(huì)學(xué)研究，2011（01）：1-40+243。。而在地方治民的過程中，中國社會(huì)有著“地方鄉(xiāng)紳”與“宗族治理”的歷史基因。這些以地緣、血緣相連的自治組織在民眾的社會(huì)生活中扮演著重要角色，緩和著地方政府與民眾的直接沖突，在降低集權(quán)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高了地方治理效率。

解放以后，我國底層社會(huì)傳統(tǒng)自我組織、自我協(xié)調(diào)和自我管理的能力在全能主義國家制度下被連根拔起，社會(huì)的失范和解體造成了一盤散沙的后果，社會(huì)基層自治理在一元化治體系下被嚴(yán)重破壞⑤李友梅.改善民生與“以人為本”的境界變化[J].社會(huì)，2008（03）：65-72。。社會(huì)自治能力的缺失，聯(lián)同一元化治理體系導(dǎo)致了“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的社會(huì)治理狀態(tài)。在這樣的治理背景下，公共服務(wù)供給集權(quán)化、不均等分配加劇，公共性問題所引發(fā)的社會(huì)沖突和矛盾亟待解決。

當(dāng)代社會(huì)，具備一定獨(dú)立自治能力的社會(huì)組織成為提供具體公共服務(wù)的關(guān)鍵主體，能夠發(fā)揮類似傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳”“宗族”在社會(huì)治理中承上啟下的作用，成為政府治理舉措和民眾訴求表達(dá)之間的“緩沖地帶”，搭建起地方政府和民眾的溝通橋梁，充當(dāng)著社會(huì)自治的主要力量。

（二）社會(huì)自治的治理意義

社會(huì)自治能力在個(gè)人生活滿意度層面和國家治理穩(wěn)定性層面都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。汪丁丁在個(gè)體幸福論證的“三維度分析框架”中指出，隨著經(jīng)濟(jì)維度上物質(zhì)水平的穩(wěn)步提升，財(cái)富對(duì)于幸福感的貢獻(xiàn)度有限，需進(jìn)一步提升個(gè)體在社會(huì)維度和政治維度上的發(fā)展水平⑥[美]卡羅爾?格雷厄姆（著），施俊琦（譯）.這個(gè)世界幸福嗎[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2011。。

于個(gè)人生活滿意度而言，社會(huì)自治要求賦予民眾社會(huì)權(quán)利、激發(fā)其社會(huì)參與積極性、培育其公共意識(shí)。這些方式能增強(qiáng)社會(huì)公眾的組織歸屬感和社會(huì)認(rèn)同感⑦認(rèn)同已經(jīng)成為個(gè)人維護(hù)本體性安全、確立生活和道德的方向感，群體確定自身的符號(hào)邊界、實(shí)現(xiàn)內(nèi)群體向心力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的重要推動(dòng)力量。，提升公眾在社會(huì)維度上的發(fā)展水平⑧李友梅.重塑轉(zhuǎn)型期的社會(huì)認(rèn)同[J].社會(huì)學(xué)研究，2007（02）：183-186。。

于國家治理穩(wěn)定性而言，社會(huì)自治的有序生長能夠激活民眾政治參與的積極性，在政治層面增強(qiáng)民眾凝聚力和政治認(rèn)同感。而對(duì)國家政權(quán)的認(rèn)同感又促使民眾重塑自身對(duì)外部制度的認(rèn)同感，這一認(rèn)同體系的建構(gòu)使得制度引導(dǎo)民眾的生活領(lǐng)域成為可能，建立起生活主體和制度主體間的良性互動(dòng)⑨李友梅. 自主性的增長：制度與生活視野下的中國社會(huì)生活變遷[C].2008年度上海市社會(huì)科學(xué)界第六屆學(xué)術(shù)年會(huì)文集（年度主題卷）.上海社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，2008：345-356。。如此，社會(huì)自治能力的培育不僅能提升個(gè)體在政治生活維度的發(fā)展水平，還能強(qiáng)化公眾凝聚力、增進(jìn)政治合法性，最終帶來社會(huì)治理效率的提高。

在創(chuàng)新社會(huì)治理的新時(shí)期，國家開始重視公共空間的拓展和民眾自治能力的培養(yǎng)。在政策引導(dǎo)層面，中共十九大報(bào)告在“共建共享”的治國理念上增加了“共治”，倡導(dǎo)社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)力量的協(xié)同作用，同時(shí)將社會(huì)組織視為全方位參與新時(shí)代國家建設(shè)和發(fā)展的重要部分。黨的十九屆四中全會(huì)聚焦于國家治理體系和治理能力建設(shè)。會(huì)議提出，社會(huì)治理制度是國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。其中，“共建、共治、共享”進(jìn)一步體現(xiàn)了新時(shí)期創(chuàng)新社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)將政府部門的“社會(huì)管理”與社會(huì)力量的“協(xié)同共治”相結(jié)合。

（三）社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)障礙

社會(huì)自治能力的重新生長是一個(gè)引導(dǎo)和扶植的培育過程①李友梅.改善民生與“以人為本”的境界變化[J].社會(huì)，2008（03）：65-72。。它需要以具備專業(yè)能力的社會(huì)組織業(yè)態(tài)為基礎(chǔ)，以便有效承接政府部門下放的公共服務(wù)職能。由此，在政府層面，需進(jìn)一步深化“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，加緊推進(jìn)“放管服”的改革進(jìn)程；在社會(huì)組織層面，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)社會(huì)組織公共屬性的長期培育。

社會(huì)組織是連接政府和民眾的重要力量，充當(dāng)著地方政府治理民眾的緩沖地帶，故，它兼具行政屬性和社會(huì)屬性。其中，社會(huì)組織與地方政府的行政聯(lián)系程度體現(xiàn)為行政屬性的強(qiáng)弱，也即“政社關(guān)系”的演變。而社會(huì)組織與民眾互動(dòng)的公共性生長過程則表現(xiàn)為社會(huì)屬性，這一屬性指的是社會(huì)組織所具有的社會(huì)影響力，即社會(huì)服務(wù)的專業(yè)能力，或與民眾利益的一致性。與社會(huì)公域的發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)應(yīng)，社會(huì)屬性的強(qiáng)弱表現(xiàn)為“社會(huì)自治”能力的高低。當(dāng)前，社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顟B(tài)存在如下問題：行政化、同質(zhì)化屬性凸顯，公共性、社會(huì)性不足，專業(yè)能力有待提升等。這些社會(huì)組織發(fā)展瓶頸成為阻礙社會(huì)自治能力提升的重要因素。

結(jié)合現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織的發(fā)展概況，可大致將社會(huì)組織劃分為四類，如下圖1 所示②王詩宗，宋程成.獨(dú)立抑或自主：中國社會(huì)組織特征問題重思[J].中國社會(huì)科學(xué)，2013（05）：50-66+205。。

圖1 的橫縱坐標(biāo)分別表示社會(huì)組織的雙重屬性：行政屬性和社會(huì)屬性。其中，官辦型社會(huì)組織的行政屬性較強(qiáng)，民辦型社會(huì)組織的行政屬性較弱；服務(wù)型社會(huì)組織具有較強(qiáng)的群眾基礎(chǔ)，倡導(dǎo)型的社會(huì)組織的社會(huì)影響力較弱。行政屬性和社會(huì)屬性共同影響著社會(huì)公共領(lǐng)域的發(fā)展水平、社會(huì)自治的能力高低以及地方政府的治理效率與風(fēng)險(xiǎn)。

具體而言，基于行政屬性，社會(huì)組織與政府部門互動(dòng)，是政府購買社會(huì)服務(wù)的合作對(duì)象；基于社會(huì)屬性，社會(huì)組織與民眾互動(dòng)，成為公眾訴求表達(dá)的窗口。社會(huì)組織與民眾互動(dòng)關(guān)系愈強(qiáng)，社會(huì)公域的發(fā)展水平愈高，民眾參與社會(huì)共建的積極性愈強(qiáng)烈，社會(huì)組織所獲得的社會(huì)影響力就愈大，社會(huì)自治能力愈強(qiáng)。而社會(huì)自治能力增強(qiáng)將提升公共領(lǐng)域的服務(wù)供給水平，提高基層政府的治理效率。

在西方社會(huì)，非營利性組織大多發(fā)起于民間，政府制約的力度較小。在中國，社會(huì)組織具備行政屬性的特征，政府的行政引導(dǎo)在社會(huì)組織發(fā)展過程中的作用不容忽視，也即，政社關(guān)系直接影響著社會(huì)組織的發(fā)展演變?！斑m度”的行政干預(yù)在我國社會(huì)組織業(yè)態(tài)的發(fā)育成長中占據(jù)重要地位，如若基層政府的行政干預(yù)過度，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織公共性和社會(huì)性不足，行政化、同質(zhì)化特征凸顯等問題，如圖1 中第二象限所示。此類社會(huì)組織表現(xiàn)出較強(qiáng)的行政聯(lián)系，較弱的自治能力，它們幾乎完全喪失了原本的公共特性，逐漸轉(zhuǎn)變成為基層政府的行政末梢機(jī)構(gòu)，與地方政府建立起緊密的政社購買關(guān)系，圍繞著基層行政部門的治理目標(biāo)開展活動(dòng)。

圖1 社會(huì)組織的兩維度分類

綜上，我國從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)演變到現(xiàn)今愈發(fā)分流、分化的當(dāng)代社會(huì)，社會(huì)紐帶弱化后的公共生活空間不斷向外拓展，這對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域的自治能力提出了新的目標(biāo)和挑戰(zhàn)。行政屬性發(fā)達(dá)、社會(huì)屬性缺失的發(fā)展瓶頸嚴(yán)重制約了作為公共平臺(tái)的社會(huì)組織對(duì)公域生長的重要作用，公共性發(fā)育不足成為社會(huì)自治能力低下的重要原因。

三、融合“行政引導(dǎo)”與“社會(huì)自治”的社會(huì)治理體制創(chuàng)新

（一）社會(huì)治理體制改革的發(fā)展趨勢(shì)

社會(huì)公共領(lǐng)域的創(chuàng)新治理已成為我國特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期的重要目標(biāo)。在歷史發(fā)展中，社會(huì)公共服務(wù)的供給機(jī)制自1949年至今，大致可劃分為三個(gè)階段：建國初期的行政體制主導(dǎo)、改革開放時(shí)期的市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，再到現(xiàn)階段的全面深化改革。在不同的發(fā)展階段都存在著各自公共治理問題。

自1949年至1978年，行政體制決定公共服務(wù)產(chǎn)品的供給與社會(huì)福利的分配。公共領(lǐng)域逐步建立起“中央——地方——單位”的一元化治理體系。一元化治理體系為國家公共權(quán)力向社會(huì)的高度滲透提供了便利，從而形成了高度集權(quán)的全能主義計(jì)劃模式。在這一歷史階段，公共服務(wù)的供給主體單一，采取的是自上而下的決策機(jī)制，以計(jì)劃方式供給為主，并且排斥市場(chǎng)作用。由此，公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給逐漸忽略公眾的真實(shí)需求，最終造成“供”“需”脫節(jié)的狀況。

改革開放之后，國家建設(shè)轉(zhuǎn)向“一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”，社會(huì)公共服務(wù)被迫推向市場(chǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定程度上促進(jìn)了我國公共服務(wù)的發(fā)展。但與此同時(shí)，公共領(lǐng)域?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面放開加劇了社會(huì)的貧富差距以及公共服務(wù)的不均等分配，而公共服務(wù)的不均等分配勢(shì)必帶來公眾生活滿意度的降低，引發(fā)社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突的激化。

面對(duì)人們?nèi)找嬖鲩L且多樣化的公共服務(wù)需求，新時(shí)代的國家建設(shè)向著“社會(huì)治理”傾斜的趨勢(shì)日益明顯。自2007年以來，中央越發(fā)重視社會(huì)建設(shè)的制度支持，逐步將社會(huì)治理的重心轉(zhuǎn)移至民生建設(shè)。十七大報(bào)告指出，“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”；十八大報(bào)告進(jìn)一步指出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”；十八屆三中全會(huì)提出“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，堅(jiān)定了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的改革方向；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”；十九屆四中全會(huì)提出，“社會(huì)治理是國家治理的重要方面，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。

如上所述，從歷史演化的視角，我國社會(huì)公共服務(wù)的供給機(jī)制經(jīng)歷著從“行政配給”到“市場(chǎng)競(jìng)爭”，再到現(xiàn)階段“社會(huì)共治”的創(chuàng)新治理改革思路的提出，這是社會(huì)治理發(fā)展的必然趨勢(shì)。而在這一發(fā)展趨勢(shì)中，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用愈發(fā)凸顯。黨的十九大報(bào)告尤其重視社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，將其視為全方位參與新時(shí)代國家建設(shè)和發(fā)展的重要力量，并納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局。建設(shè)中國特色社會(huì)主義的治理制度，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層治理，改革創(chuàng)新群團(tuán)組織、社會(huì)力量參與社會(huì)治理模式①中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見[J].社會(huì)主義論壇，2019（09）：7-9。。

（二）效率與風(fēng)險(xiǎn)相權(quán)衡的社會(huì)共治模式

如上，循著我國在公共領(lǐng)域供給過程的歷史演化邏輯，社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期的創(chuàng)新社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)針對(duì)治理過程中官僚化的行政桎梏，突破單一治理主體的管控手段，重視社會(huì)組織自治能力的長期培育，構(gòu)建“行政引導(dǎo)”與“社會(huì)自治”相結(jié)合的“社會(huì)共治”模式。

“社會(huì)共治”是主張多元主體共同參與的治理模式，旨在發(fā)揮不同治理主體分工互補(bǔ)的協(xié)作優(yōu)勢(shì)。由于社會(huì)組織在整體社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中“承上啟下”，是連接政府部門與社會(huì)公眾的治理主體，故，社會(huì)組織雙重屬性的平衡發(fā)展對(duì)于“社會(huì)共治”的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要?，F(xiàn)階段，社會(huì)組織的行政屬性強(qiáng)于社會(huì)屬性，不利于“社會(huì)共治”的改革實(shí)踐，創(chuàng)新社會(huì)治理首先應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)社會(huì)組織公共性和社會(huì)性的生長。

社會(huì)屬性的生長不僅作用于地方政府的治理效率，同樣影響著地方治理的風(fēng)險(xiǎn)水平。其中，社會(huì)屬性的增強(qiáng)對(duì)應(yīng)社會(huì)自治能力的提升，社會(huì)自治進(jìn)一步帶來政府治理效率的提高。但與此同時(shí)，隨著社會(huì)組織規(guī)模的快速擴(kuò)大，且獲得越來越多的公共資源時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制就變得更為復(fù)雜，地方性的治理風(fēng)險(xiǎn)隨之增大。此時(shí)，基層政府應(yīng)通過與社會(huì)組織建立行政聯(lián)系，將治理風(fēng)險(xiǎn)控制于適當(dāng)范圍①黃曉春，嵇欣.技術(shù)治理的極限及其超越[J].社會(huì)科學(xué)，2016（11）：72-79。。

社會(huì)組織的雙重屬性特征直接影響著地方治理的效率和風(fēng)險(xiǎn)。如若社會(huì)組織具備較強(qiáng)的行政屬性，社會(huì)自治能力相對(duì)勢(shì)弱，地方治理風(fēng)險(xiǎn)和治理效率隨之降低；如若社會(huì)屬性較強(qiáng)，其對(duì)應(yīng)民眾公共生活空間的擴(kuò)大及社會(huì)自治能力的提升，地方政府的治理效率獲得提高，治理風(fēng)險(xiǎn)卻也隨之增大。

如圖2 所示，在培育社會(huì)自治能力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共治理的效率與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合考量，采取“適度”的行政引導(dǎo)來正確處理政府與社會(huì)組織的關(guān)系。所謂行政引導(dǎo)的“度”極難把握：倘若行政引導(dǎo)過度，則行政干預(yù)將抑制社會(huì)自治能力的生長，“社會(huì)管理”向著“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)型目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；一旦行政引導(dǎo)不足，就可能出現(xiàn)社會(huì)組織的發(fā)展超出政府的管控能力，導(dǎo)致基層政府無法實(shí)施有效監(jiān)督。

多元主體的共治模式不僅依賴于社會(huì)自治能力的有序生長，還需把握行政引導(dǎo)的適度干預(yù)。因此，社會(huì)共治應(yīng)當(dāng)融合“政治”“社會(huì)”“經(jīng)濟(jì)”三個(gè)維度的體制機(jī)制改革②陳怡俊，黃海峰.社會(huì)影響力債券：社會(huì)公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新[J].治理研究，2019（06）：98-107。。在政治維度上，政府部門需充分發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)管職能；在社會(huì)維度上，重視民眾公共意識(shí)的培育及公共空間的拓展，強(qiáng)化民眾的監(jiān)督權(quán)利；在經(jīng)濟(jì)維度上，可引入市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)組織競(jìng)爭性市場(chǎng)的完善。

圖2 社會(huì)共治模式圖

四、社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金的共治模式

社會(huì)共治的實(shí)現(xiàn)不僅需要政府加快“放管服”的改革進(jìn)程，也需要以具備專業(yè)能力和創(chuàng)新能力的社會(huì)組織業(yè)態(tài)作為承接政府公共服務(wù)職能下放的社會(huì)基礎(chǔ)，還需要適度的“行政引導(dǎo)”將社會(huì)組織的公共屬性控制在適當(dāng)范圍內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)地方治理效率和風(fēng)險(xiǎn)的平衡?？梢?，獨(dú)斷單一的政府管控和過度寬松的社會(huì)自治都無法實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理，公共領(lǐng)域治理瓶頸的解決路徑應(yīng)當(dāng)訴諸“行政引導(dǎo)”與“社會(huì)自治”相結(jié)合的創(chuàng)新治理模式。在這一治理理念指導(dǎo)下，社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金兼顧“政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)”三個(gè)維度，以財(cái)政資金為基礎(chǔ)保障，通過建立市場(chǎng)機(jī)制，引入公眾監(jiān)督，構(gòu)建社會(huì)組織競(jìng)爭性平臺(tái)，整合政府、社會(huì)組織、公眾和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)力量，最終實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同增效。

（一）社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式

社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金秉持“行政引導(dǎo)+社會(huì)自治”的社會(huì)共治理念，以搭建市場(chǎng)化、社會(huì)化的公共服務(wù)平臺(tái)為突破口，培育社會(huì)組織競(jìng)爭性業(yè)態(tài)，促進(jìn)社會(huì)組織公共屬性的生長，推進(jìn)多元協(xié)同共治的改革實(shí)踐。其具體運(yùn)作模式如圖3 所示。

圖3 社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金運(yùn)作模式

社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金由地方政府發(fā)起設(shè)立，委托基金會(huì)管理，采取慈善信托與專項(xiàng)基金相結(jié)合的方式，為公共服務(wù)項(xiàng)目提供資金。資金來源包含財(cái)政資金和公益資金兩部分，公益資金通過向企業(yè)、社會(huì)公眾募集獲得。由此，該基金以財(cái)政資金為支點(diǎn)，撬動(dòng)兼顧社會(huì)效益的資本金共同參與，以促進(jìn)社會(huì)組織朝具備自我造血能力的社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)型①英國社會(huì)企業(yè)聯(lián)盟（The Social Enterprise Coalition）將社會(huì)企業(yè)定義為：運(yùn)用商業(yè)手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的的企業(yè)。社會(huì)企業(yè)首先是企業(yè)導(dǎo)向的，它直接參與為市場(chǎng)生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)；同時(shí)，社會(huì)企業(yè)兼具社會(huì)目標(biāo)，有明確的社會(huì)/環(huán)境目標(biāo)，如：創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，培訓(xùn)或提供本地服務(wù)。。社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金依托當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織總會(huì)或其它獨(dú)立第三方作為中介機(jī)構(gòu)，搭建社會(huì)組織平臺(tái)，負(fù)責(zé)社會(huì)組織的篩選、服務(wù)結(jié)果的評(píng)估、社會(huì)組織的備案及績效公示等。

（二）“按結(jié)果支付”的績效給付合同

社會(huì)組織平臺(tái)以招投標(biāo)的方式篩選具有專業(yè)解決能力和創(chuàng)新能力的社會(huì)組織，并負(fù)責(zé)與社會(huì)組織簽署“按結(jié)果支付”的績效給付合同?！鞍唇Y(jié)果支付”是指結(jié)果評(píng)估與資金激勵(lì)綁定的服務(wù)購買機(jī)制。它指的是社會(huì)組織在項(xiàng)目前期獲得項(xiàng)目運(yùn)作所需的基礎(chǔ)資金；而在項(xiàng)目結(jié)束后，由社會(huì)組織平臺(tái)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)（綜合評(píng)價(jià)體系包含“公眾滿意度、專家評(píng)議、第三方評(píng)估”三個(gè)部分）。若經(jīng)評(píng)估的服務(wù)結(jié)果達(dá)到合同預(yù)設(shè)的目標(biāo)，承接服務(wù)的社會(huì)組織可獲得額外資金獎(jiǎng)勵(lì)，額外獎(jiǎng)勵(lì)由專項(xiàng)基金部分給付；若合同預(yù)先確立的目標(biāo)沒有達(dá)成，則社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金無需支付額外費(fèi)用。這一績效給付機(jī)制能夠激活社會(huì)組織的服務(wù)創(chuàng)新動(dòng)力，有助于提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

（三）資金的來源、構(gòu)成及使用

社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金以開放式基金的形式設(shè)立，委托具有互聯(lián)網(wǎng)募捐資格的公益慈善基金會(huì)管理，采取“慈善信托+專項(xiàng)基金”的運(yùn)作模式。慈善信托部分為永續(xù)型信托，由財(cái)政資金出資設(shè)立；專項(xiàng)基金部分由信托收益和社會(huì)捐贈(zèng)構(gòu)成，其中，社會(huì)捐贈(zèng)可結(jié)合線上互聯(lián)網(wǎng)捐贈(zèng)、線下個(gè)人/企業(yè)募捐、項(xiàng)目化定向捐贈(zèng)等公益合作模式，廣泛動(dòng)員民眾、企業(yè)、基金會(huì)等社會(huì)力量共同參與。

項(xiàng)目運(yùn)作所需的基礎(chǔ)資金在績效給付合同簽署時(shí)由慈善信托部分支付；項(xiàng)目結(jié)束后，社會(huì)組織所獲得的額外收入由專項(xiàng)基金部分支付。針對(duì)慈善信托部分，財(cái)政資金每年根據(jù)項(xiàng)目購買計(jì)劃，計(jì)算所需的基礎(chǔ)資金并補(bǔ)充撥付；同時(shí)，為鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，專項(xiàng)基金部分的社會(huì)捐贈(zèng)可依法享受稅收抵免的優(yōu)惠政策。

圖4 資金的來源、構(gòu)成及使用

（四）社會(huì)組織平臺(tái)建設(shè)

社會(huì)組織平臺(tái)的評(píng)估功能包含“線上公共性評(píng)價(jià)”與“線下第三方評(píng)估”?！熬€上公共性評(píng)價(jià)”通過構(gòu)建公眾滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)將社會(huì)評(píng)價(jià)和監(jiān)督納入其中，可適當(dāng)提高公眾滿意度評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)體系中的比重，擴(kuò)大公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利，提高社會(huì)自治的能力；“線下第三方評(píng)估”在結(jié)合專家評(píng)審和第三方專業(yè)評(píng)估的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會(huì)組織影響力評(píng)級(jí)系統(tǒng)，以服務(wù)評(píng)估結(jié)果為核心指標(biāo)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行備案和公示。進(jìn)而，可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)強(qiáng)化社會(huì)組織平臺(tái)的信息公開和監(jiān)督透明，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行跟蹤披露。

社會(huì)組織平臺(tái)的評(píng)估功能，一方面讓公眾滿意度實(shí)質(zhì)性地參與到結(jié)果評(píng)價(jià)體系，刺激了居民對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與積極性；另一方面，它加強(qiáng)了社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)組織的信息披露，借助社會(huì)監(jiān)督的力量提升社會(huì)組織的公信力和服務(wù)項(xiàng)目的透明度，有利于公共服務(wù)競(jìng)爭性市場(chǎng)的完善。

（五）社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金的治理涵義

1.實(shí)踐“共建共治共享”的社會(huì)治理新格局

社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金的設(shè)立是構(gòu)建“共建共治共享”治理格局的實(shí)踐嘗試。它以財(cái)政資金的“行政引導(dǎo)”為支點(diǎn)，發(fā)揮杠桿作用，撬動(dòng)兼顧社會(huì)效益的社會(huì)資金共同參與公共服務(wù)項(xiàng)目，有效提升社會(huì)力量參與共治的程度。財(cái)政資金的“行政引導(dǎo)”意義重大：一則，通過拓展資金來源渠道，緩解了地方政府的財(cái)政壓力；二則，財(cái)政資金和慈善資金在資金給付上的分工聯(lián)動(dòng)，對(duì)社會(huì)組織的項(xiàng)目承接提供保障和激勵(lì)，提高服務(wù)供給質(zhì)量的同時(shí)實(shí)現(xiàn)地方自治能力的提升；三則，地方政府可借由財(cái)政資金的支點(diǎn)地位和引導(dǎo)作用，有側(cè)重地發(fā)展社會(huì)組織、有規(guī)劃地培育公共服務(wù)項(xiàng)目，由此將地方治理的風(fēng)險(xiǎn)控制在適當(dāng)水平。

2.“按結(jié)果支付”激發(fā)自主創(chuàng)新動(dòng)力

在社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金中，“按結(jié)果支付”的績效給付合同創(chuàng)設(shè)了評(píng)估結(jié)果與額外支付相綁定的激勵(lì)機(jī)制，即：服務(wù)結(jié)果的質(zhì)量高低決定著社會(huì)組織所獲得的額外收入水平。由此，基于社會(huì)力量的監(jiān)督和評(píng)估，“按結(jié)果支付”增強(qiáng)了社會(huì)組織業(yè)態(tài)的市場(chǎng)競(jìng)爭活力，社會(huì)組織的自主創(chuàng)新動(dòng)力被激活，公共服務(wù)的供給質(zhì)量和水平獲得提高。

3.提升公眾參與社會(huì)共治的主體性地位

在政府部門與社會(huì)組織作為供給主體的二元體制中，社會(huì)公眾只被當(dāng)作是受益主體；在創(chuàng)新社會(huì)治理的新時(shí)期，公眾不僅僅是公共服務(wù)的受益者，更是社會(huì)共治的參與主體。社會(huì)公眾是我國治理結(jié)構(gòu)中經(jīng)常被忽視的重要角色，公眾參與度不足是造成公共性缺失的原因之一。在社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金中，借由社會(huì)組織競(jìng)爭性平臺(tái)，公眾被賦予表達(dá)自身訴求的權(quán)利，并且實(shí)質(zhì)性地參與服務(wù)結(jié)果的監(jiān)督和評(píng)估，這不僅提升了公眾參與社會(huì)共建的獲得感，也提升了公眾在社會(huì)治理領(lǐng)域的主體性地位。

4.為中國慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型提供新思路

在社會(huì)共治的新時(shí)期，社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型需求為中國慈善事業(yè)的結(jié)構(gòu)性改革提供了全新思路。慈善資金與財(cái)政資金聯(lián)合購買公共服務(wù)的組合模式是慈善事業(yè)參與社會(huì)建設(shè)的一次突破性嘗試。在社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金中，慈善運(yùn)作改變了以往針對(duì)單一項(xiàng)目的直接資助，轉(zhuǎn)而圍繞社會(huì)問題，以助力社會(huì)組織成長的方式參與到社會(huì)共建中，成為推動(dòng)公共領(lǐng)域供給側(cè)改革的重要力量。

五、小結(jié)

社會(huì)共治是融合“行政引導(dǎo)”與“社會(huì)自治”的新社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)了政府行政管理手段和社會(huì)力量自治能力的互補(bǔ)協(xié)同。社會(huì)共治的體制機(jī)制設(shè)計(jì)有助于政府部門將社會(huì)建設(shè)的職能下放至其他社會(huì)主體，加快社會(huì)公共領(lǐng)域“放管服”的改革進(jìn)程，推動(dòng)“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)型。同時(shí)，社會(huì)共治鼓勵(lì)多元主體參與社會(huì)共建，促進(jìn)了社會(huì)組織的公共性成長以及民眾公共意識(shí)的培育。

社會(huì)建設(shè)引導(dǎo)基金是在“行政引導(dǎo)＋社會(huì)自治”治理理念下的一次實(shí)踐嘗試，對(duì)社會(huì)共治意義重大。其一，于政府而言，它拓寬了購買公共服務(wù)的資金來源，有效緩解了財(cái)政壓力。其二，由于資金渠道呈現(xiàn)多元化，降低了社會(huì)組織對(duì)于政府資源的過度依賴，提升了公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭性水平，增強(qiáng)了社會(huì)組織的自組織活力，提高其公共服務(wù)供給的專業(yè)性和創(chuàng)新性。其三，公眾被視為社會(huì)共治的重要主體，公眾的監(jiān)督與評(píng)估有助于提升社會(huì)組織的公共屬性、增強(qiáng)社會(huì)組織的影響力。長期而言，隨著公共服務(wù)競(jìng)爭市場(chǎng)的不斷完善，可進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)影響力資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，支持社會(huì)組織向兼顧商業(yè)利益、社會(huì)效益的社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)型，共同譜寫社會(huì)自治能力良性循環(huán)的美好圖景①社會(huì)影響力資本不僅關(guān)注資金的財(cái)務(wù)回報(bào)，同時(shí)重視資金所能帶來的環(huán)境效益和社會(huì)效益。。