基于系統(tǒng)韌性提升交通運輸疫情防控與應(yīng)急保障能力對策

劉振國，姜彩良，王顯光，李艷紅

（交通運輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

交通運輸部發(fā)布的《國家綜合立體交通網(wǎng)指標(biāo)框架》首次將交通網(wǎng)韌性作為系統(tǒng)指標(biāo)之一[1]。韌性，也被稱為彈性或可靠性，指系統(tǒng)在遇到災(zāi)難事件時快速恢復(fù)和繼續(xù)運行的能力。交通運輸作為典型的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，具有點多、線長、面廣和動態(tài)變化的特點，在2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)的背景下，交通運輸既是疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是緊急情況下人員和物資保障的重要生命線[2]。

毫無疑問，交通運輸是受此次疫情影響較大的行業(yè)之一。隨著面臨的不確定性因素和未知風(fēng)險不斷增加，交通運輸系統(tǒng)一旦失效所造成的損失將是巨大的。如何提高交通運輸系統(tǒng)面對不確定性因素的抵御力、恢復(fù)力和適應(yīng)力，已成為當(dāng)前研究的熱點和焦點問題?！绊g性”的理念為破解這一難題提供了新的思路和視角，特別是在當(dāng)前疫情防控背景下，對于增強應(yīng)對風(fēng)險的能力，提升交通運輸規(guī)劃管理決策的預(yù)見性和引導(dǎo)性，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 疫情防控背景下提升交通運輸韌性和應(yīng)急保障能力的必要性

1.1 疫情的突發(fā)性和新特點給交通運輸系統(tǒng)帶來挑戰(zhàn)

本次交通運輸行業(yè)疫情防控呈現(xiàn)出一些新特點。

（1）疫情暴發(fā)于中國高流動性背景下。得益于社會經(jīng)濟和綜合交通運輸發(fā)展，當(dāng)前我國人員流動、貨物運輸?shù)念l率之高及空間之廣都是前所未有的，造成疫情初期就從武漢都市圈迅速蔓延至全國其他地區(qū)甚至其他國家。

（2）疫情暴發(fā)于春運中間的特殊時間節(jié)點。此次疫情暴發(fā)于春節(jié)前，至春節(jié)中后程采取相對嚴密的防控措施時，大量返鄉(xiāng)行程已完成，帶來了相應(yīng)規(guī)模的返程客流，面臨疫情防控關(guān)鍵期和返程客流高峰期疊加的局面。

（3）疫情暴發(fā)在我國重要樞紐城市武漢。武漢封城后需要保障武漢居民基本的生活需求和醫(yī)療救援物資的需要。同時，武漢作為樞紐節(jié)點也將會一定程度上影響國家運輸網(wǎng)絡(luò)整體運行。

（4）此次疫情防治對交通運輸行業(yè)提出了更高要求。強傳染性的病毒對以集約化運輸為主的春運返程運輸帶來巨大挑戰(zhàn)，存在規(guī)?；胃腥镜娘L(fēng)險。

1.2 交通運輸對疫情防控和秩序恢復(fù)具有關(guān)鍵作用

（1）疫情嚴重地區(qū)交通系統(tǒng)可靠運行是疫情防治和恢復(fù)的必備條件。在封城等應(yīng)急措施下，人員、物資的輸送，特別是應(yīng)急物資、重要生產(chǎn)生活物資及醫(yī)護人員等重點人員的運輸保障工作，都有賴于交通運輸系統(tǒng)的服務(wù)能力。

（2）其他地區(qū)交通運輸系統(tǒng)是經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)的基本保障。交通運輸系統(tǒng)維持基本客貨運輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)通行順暢，保障各類群體基本出行和貨物的必要流動，是社會運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟恢復(fù)的基礎(chǔ)。

（3）交通運輸系統(tǒng)自身是疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為人流聚集公共空間，交通運輸防控措施的實施，對減少人員聚集流動、遏制病毒傳播、防范疫情擴散等發(fā)揮了積極作用。

在此次疫情防治過程中，交通運輸行業(yè)積極應(yīng)對，統(tǒng)籌做好了交通運輸領(lǐng)域疫情防控和交通運輸保障工作，成效顯著。但也存在交通運輸網(wǎng)絡(luò)冗余度不高，部分地區(qū)交通應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對不足，運輸裝備應(yīng)對突發(fā)事件能力欠缺等問題，迫切需要從基礎(chǔ)設(shè)施、運輸組織和設(shè)施裝備等方面提升系統(tǒng)彈性，確保應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。

2 建設(shè)韌性交通運輸系統(tǒng)的國際經(jīng)驗

1973年，加拿大生態(tài)學(xué)家Holling首次將“韌性”這一概念引入生態(tài)系統(tǒng)研究中，定義為“生態(tài)系統(tǒng)受到擾動后恢復(fù)到穩(wěn)定狀態(tài)的能力”[3]。自20世紀90年代以來，學(xué)者們對韌性的研究逐漸從生態(tài)學(xué)領(lǐng)域擴展到社會-生態(tài)系統(tǒng)研究中，韌性的概念也經(jīng)歷了從工程韌性、生態(tài)韌性到演進韌性的發(fā)展和演變，逐漸成為社會-工程交叉領(lǐng)域的熱點。世界主要發(fā)達國家在解決了交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的基本通達問題后，均開始考慮如何使綜合交通體系運行更可靠，保持一定的系統(tǒng)韌性，降低危機與災(zāi)害影響，從而穩(wěn)定支撐經(jīng)濟社會運行。在國家應(yīng)急相關(guān)法律法規(guī)中也把交通網(wǎng)韌性和應(yīng)急保障作為主要的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容。

聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》把基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗風(fēng)險災(zāi)害能力作為重要內(nèi)容，提出要“發(fā)展優(yōu)質(zhì)、可靠、可持續(xù)和有抵御災(zāi)害能力的基礎(chǔ)設(shè)施，包括區(qū)域和跨境基礎(chǔ)設(shè)施，以支持經(jīng)濟發(fā)展和提升人類福祉”[4]。倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上提出“韌性”概念；聯(lián)合國減災(zāi)署啟動亞洲城市應(yīng)對氣候變化韌性網(wǎng)絡(luò)；2016年，第三屆聯(lián)合國住房與可持續(xù)城市發(fā)展大會將倡導(dǎo)“城市的生態(tài)與韌性”作為新城市議程的核心內(nèi)容之一。

美國國土安全部將交通確定為13個關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之一，定位為危機時期維持國家正常運轉(zhuǎn)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施。紐約、芝加哥等城市在經(jīng)歷桑迪颶風(fēng)后，全面制定了韌性城市規(guī)劃方案，將應(yīng)對風(fēng)險的能力作為城市可持續(xù)發(fā)展的核心力量，普遍加大了對交通基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)后重建及提升社區(qū)韌性方面的投資。美國運輸部2008年發(fā)布的《2030年的交通運輸愿景》提出確保交通安全和通暢、能源自主性、環(huán)境可持續(xù)性、安全防衛(wèi)和交通彈性等戰(zhàn)略方向，專門指出要準(zhǔn)備、響應(yīng)和彈性化應(yīng)對人為與自然的破環(huán)，明確交通運輸部門特別是貨物運輸，主要負責(zé)為商業(yè)提供基本貨物，同時也是公共衛(wèi)生、安全和福利及日常國防工作的主要貢獻者[5-6]。紐約市制定了《一個更強大、更具韌性的紐約》規(guī)劃，提出以韌性城市為核心理念，以提高城市應(yīng)對風(fēng)險能力為主要目標(biāo)，以增加城市競爭力為核心，以加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建為突破口，以加大資金投入為保障。該規(guī)劃在工程、經(jīng)濟、社會組織等方面推進了紐約韌性城市的建設(shè)，將交通暢通和應(yīng)急響應(yīng)作為重要因素[7-8]。

歐盟則側(cè)重于強調(diào)服務(wù)的可靠性，針對清潔能源、集約化交通占比和信息化進行了指標(biāo)界定，同時提出機場網(wǎng)絡(luò)、鐵路網(wǎng)及海港與鐵路貨運的銜接服務(wù)可靠性標(biāo)準(zhǔn)。

英國提出要構(gòu)建更可靠、更通暢自如的公路網(wǎng)，并建立出行需求與環(huán)境影響的平衡，同時保證城市公交優(yōu)先權(quán)，確保正點率、銜接方便性等；另外，也充分考慮了交通系統(tǒng)安全可靠方面的目標(biāo)。倫敦市專門制定了《風(fēng)險管理和韌性提升》方案，以應(yīng)對氣候變化、提高市民生活質(zhì)量為目標(biāo)制定適應(yīng)性規(guī)劃。其中，分析了不同類型風(fēng)險對交通運輸?shù)挠绊?，從而綜合考慮社會、經(jīng)濟和環(huán)境利益，制定具有靈活性、有效性的規(guī)劃方案。

日本是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，也積累了防災(zāi)減災(zāi)的豐富經(jīng)驗和教訓(xùn)，特別是在發(fā)揮交通運輸系統(tǒng)在防災(zāi)修復(fù)中的作用方面。日本出臺的《日本國土交通省2014—2020年交通政策規(guī)劃》及《國土大設(shè)計2050：形成促進對流的國土形態(tài)》等政府文件，都強調(diào)在將交通建設(shè)與國土基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)相互融合的基礎(chǔ)上，完善國民生活環(huán)境，打造安全、安心、快捷、無障礙的交通體系，重視應(yīng)對重大自然災(zāi)害的交通應(yīng)急保障措施。日本在《交通政策基本法》中明確交通是確保國民具有獨立的日常生活及社會生活，實現(xiàn)區(qū)域間交流、國際交流和物資順暢流通，促進國民生活安定與提高及國民經(jīng)濟健康發(fā)展不可缺少的重要部分。同時，著重強調(diào)大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時避免交通機能下降并迅速恢復(fù)；為了確保發(fā)生災(zāi)害時由于避難而產(chǎn)生的要求，提出需確保交通設(shè)施抗震安全性和具備能相互替代的交通手段，注重交通機能迅速恢復(fù)所需的相關(guān)方合作[9]。

3 交通運輸系統(tǒng)韌性分析要點

按照系統(tǒng)韌性分析一般框架，交通運輸系統(tǒng)韌性可分為預(yù)防能力、維持能力和恢復(fù)能力三方面。

3.1 交通運輸系統(tǒng)預(yù)防能力

預(yù)防能力也稱為系統(tǒng)主動防御和避險能力，應(yīng)在交通運輸網(wǎng)絡(luò)布局和設(shè)施建設(shè)階段進行評估分析，避開風(fēng)險高的區(qū)域或場景，降低系統(tǒng)遭受風(fēng)險的可能性。在交通運輸通道規(guī)劃、樞紐選址及運載裝備優(yōu)化和智慧交通系統(tǒng)應(yīng)用等方面都要考慮風(fēng)險管理，增強系統(tǒng)對突發(fā)事件的抵御能力。

3.2 交通運輸系統(tǒng)維持能力

維持能力指系統(tǒng)受到災(zāi)害事件沖擊時保持一定程度運行的能力，包括交通生命線規(guī)劃建設(shè)水平、系統(tǒng)的冗余度、網(wǎng)絡(luò)運行連通性和可靠性等，也包括一定程度的系統(tǒng)自修復(fù)、自適應(yīng)能力[10]。當(dāng)前，更應(yīng)從各交通方式協(xié)調(diào)和維持經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)的高度審視交通運輸系統(tǒng)的維持運行能力。

3.3 交通運輸系統(tǒng)恢復(fù)能力

恢復(fù)能力指系統(tǒng)經(jīng)突發(fā)事件破壞后的修復(fù)和恢復(fù)運營的能力，包括自身的修復(fù)能力和整合外部力量集聚資源的能力?；謴?fù)能力與前文的預(yù)防能力和維持能力息息相關(guān)，如一般的救援生命線本身即是交通網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，同時交通網(wǎng)絡(luò)自身的修復(fù)也是其他系統(tǒng)修復(fù)的保障。

4 考慮系統(tǒng)韌性做好疫情防控和應(yīng)急保障的對策建議

4.1 開展韌性交通運輸規(guī)劃研究

（1）開展韌性交通運輸系統(tǒng)的基礎(chǔ)研究，分析基于區(qū)域規(guī)模的分級分類交通應(yīng)急保障需求，從網(wǎng)絡(luò)布局、設(shè)施建設(shè)、運輸服務(wù)和應(yīng)急組織等多方面研究其機理和措施。

（2）把交通系統(tǒng)的韌性（彈性）納入交通規(guī)劃目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施和運輸組織規(guī)劃中，充分考慮系統(tǒng)可靠性和應(yīng)急能力，做好網(wǎng)絡(luò)通行和調(diào)度能力的戰(zhàn)略預(yù)留，重視交通運輸生命線的規(guī)劃，對于影響全局的關(guān)鍵線路和樞紐節(jié)點，應(yīng)做好建設(shè)留白，保有一定的冗余度。

（3）規(guī)劃建立交通運輸系統(tǒng)自身的應(yīng)急保障機制，如交通防疫、通訊、油料等物資庫，根據(jù)不同級別的應(yīng)急預(yù)案，做好交通運行的基礎(chǔ)保障。

4.2 組織城鄉(xiāng)客運交通彈性運行

（1）根據(jù)疫情發(fā)展趨勢靈活組織客運交通。短期內(nèi)在繼續(xù)保持大部分公共客運停發(fā)的情況下，加強出租車、網(wǎng)約車、定制客運和私人交通的通行保障。

（2）加強交通需求管理，通過鼓勵在家辦公、錯時上下班、取消牌號限制、停車費動態(tài)管理等手段平衡交通供需并做好個體交通主導(dǎo)帶來的道路運行、停車等問題的應(yīng)對。

（3）根據(jù)地區(qū)情況有序恢復(fù)已暫停的交通運輸服務(wù)，可先期在做好防護的前提下開通部分接駁線路、定制線路和保障性線路，適當(dāng)控制公共出行客流，疫情結(jié)束后還需回歸優(yōu)先發(fā)展集約化公共客運的思路。

（4）在客運組織調(diào)度中充分考慮突發(fā)事件影響，做好運力、衛(wèi)生、監(jiān)測和隔離等應(yīng)急設(shè)備配置和空間預(yù)留。

4.3 做好防疫及生產(chǎn)生活物流保障

（1）疫情嚴重地區(qū)建立醫(yī)療應(yīng)急物資和生活必需品運輸保障機制，設(shè)計專用通道保障救援和運輸車輛優(yōu)先通行，維持基本生存和醫(yī)療救治條件。

（2）其他地區(qū)在疫情防治階段做好保障人民生活和經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的生產(chǎn)生活物資運輸，特別是做好老人、殘疾人等弱勢群體的生活保障。

（3）保持全國路網(wǎng)的通行順暢，同時做好特殊時期重要戰(zhàn)略物資的國際運輸，為經(jīng)濟穩(wěn)定和疫情后的恢復(fù)做好交通保障。

（4）做好復(fù)工復(fù)產(chǎn)的生產(chǎn)物流保障，根據(jù)復(fù)工節(jié)奏安排生產(chǎn)性物流，保障好原材料、生產(chǎn)輔料等基礎(chǔ)保障性生產(chǎn)資料運輸，保持相關(guān)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈不中斷。

4.4 豐富交通運輸應(yīng)急管理手段

（1）加強交通裝備的應(yīng)急配置，提升各交通方式車廂的衛(wèi)生、通風(fēng)條件，做好衛(wèi)生、監(jiān)測和隔離等應(yīng)急設(shè)備和空間預(yù)留。

（2）提升綜合交通設(shè)施網(wǎng)應(yīng)急保障水平，按需求在服務(wù)區(qū)、樞紐場站等區(qū)域設(shè)置檢查、隔離和處置空間，落實設(shè)施消毒和人員防護措施。

（3）采用信息化和大數(shù)據(jù)等手段提升交通系統(tǒng)的監(jiān)測和預(yù)警能力，考慮可能的突發(fā)情況對運力配置提早預(yù)判，同時加強新技術(shù)手段強化人員的甄別和追蹤反饋。

5 結(jié)語

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《交通強國建設(shè)綱要》提出，要建設(shè)現(xiàn)代化高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)立體互聯(lián)，增強系統(tǒng)彈性。無論是從當(dāng)前行業(yè)發(fā)展階段，還是從疫情防控的形勢來看，都應(yīng)將提高系統(tǒng)韌性作為重要視角，從綜合交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運輸服務(wù)保障、智慧交通體系等多方面著手，全面提升交通運輸系統(tǒng)性應(yīng)急保障能力和長期可持續(xù)發(fā)展能力。