新冠肺炎疫情下對我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系的思考及建議

張改平，李紅昌，蕭 賡，王 超

(1.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029；2.北京交通大學(xué) 綜合交通發(fā)展研究院，北京 100044）

0 引言

新型冠狀病毒肺炎疫情（簡稱“新冠肺炎疫情”）自2020年1月暴發(fā)以來，與2003年“非典”疫情類似，短期內(nèi)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了較大沖擊。由于新冠病毒的傳染性極強(qiáng)，政府采取了各項(xiàng)舉措避免人員流動，如減少外出、減少聚餐、企業(yè)延期復(fù)工等，造成消費(fèi)與投資明顯減少。由于大量的經(jīng)濟(jì)活動減少，社會需求被抑制，對我國交通運(yùn)輸行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動也造成了很大的負(fù)面影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年2月2日—2月14日，與2019年同期相比，道路貨運(yùn)整車平均恢復(fù)率下跌55%，零擔(dān)貨運(yùn)平均恢復(fù)率下跌超過85%。2019年與2020年春節(jié)后零擔(dān)、整車物流恢復(fù)對比情況如圖1所示，可以看出疫情對道路零擔(dān)貨運(yùn)造成的影響遠(yuǎn)大于對整車物流的影響。2020年2月17日起在免收通行費(fèi)政策的影響下，全國零擔(dān)物流和整車物流的恢復(fù)率均呈上升趨勢，但是湖北省由于受疫情影響嚴(yán)重，全國其他地區(qū)至湖北的貨運(yùn)流量恢復(fù)率并未出現(xiàn)明顯變化，如圖2所示。2020年1月10—2月18日，全國鐵路共發(fā)送旅客2.1億人次，與2019年同期相比下降48.3%，其中2020年1月25日至2月18日發(fā)送旅客量同比下降83.9%[1]。2020年1月10日—2月11日，民用航空累計(jì)旅客運(yùn)輸量為3 724.0萬人次，比2019年春運(yùn)同期下降38.3%[2]。

應(yīng)急交通運(yùn)輸體系是我國應(yīng)急管理體系的重要組成部分，其是否健全關(guān)系到應(yīng)急物資運(yùn)送是否及時(shí)高效，直接影響到我國應(yīng)急管理體系處理“急難險(xiǎn)重”任務(wù)的能力。2003“非典”疫情期間，交通運(yùn)輸業(yè)承擔(dān)了救援物資及人員的應(yīng)急保障運(yùn)輸任務(wù)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)口罩、消毒液、防護(hù)服等物資緊缺，援助湖北物資無法及時(shí)送達(dá)，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了日常物資短缺，一定程度上暴露出我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系的短板。因此，亟需開展有關(guān)應(yīng)急交通運(yùn)輸體系相關(guān)研究，以提升其在非常時(shí)期的應(yīng)急能力，提高對應(yīng)急物資及相關(guān)人員的運(yùn)輸效率。

圖1 2019年與2020年春節(jié)后零擔(dān)、整車物流恢復(fù)率對比圖

圖2 2019年與2020年春節(jié)后全國其他地區(qū)至湖北貨運(yùn)流量恢復(fù)率對比圖

新冠肺炎疫情引起業(yè)內(nèi)專家及學(xué)者的高度關(guān)注。羅志恒研究了新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)、資本市場及國家治理體系產(chǎn)生的影響[3]；馬金駿等關(guān)注疫情對蔬菜生產(chǎn)及技術(shù)服務(wù)的影響[4]；閆蕓等研究了疫情對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響[5]；周雪松等研究了疫情對醫(yī)藥行業(yè)的影響[6]；鄭靜文等研究了疫情對國際集裝箱運(yùn)輸市場的影響[7]。整體來看，相關(guān)研究覆蓋了資本市場、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、蔬菜生產(chǎn)、集裝箱市場等社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，然而針對我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系方面的研究尚存在空白。為此，本文將通過分析我國當(dāng)前應(yīng)急交通運(yùn)輸體系存在的問題，總結(jié)美國和日本相對完善的經(jīng)驗(yàn)做法，最后提出相關(guān)政策建議，以便健全完善我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系，提高交通運(yùn)輸?shù)膽?yīng)急保障能力。

1 交通運(yùn)輸在國家應(yīng)急管理體系建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用

經(jīng)過長期穩(wěn)健的發(fā)展，我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，創(chuàng)造了“中國速度”和“中國模式”，高速鐵路、高速公路通車?yán)锍叹邮澜绲谝晃?。黨的十九大提出了建設(shè)交通強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》的發(fā)布，意味著我國交通運(yùn)輸行業(yè)已經(jīng)踏上了交通強(qiáng)國建設(shè)的新征程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，我國公路總里程為517萬km，鐵路營業(yè)里程超過13.9萬km，高等級航道達(dá)6.68萬km，民用機(jī)場達(dá)238個(gè)。2019年1～11月，全社會完成貨運(yùn)量486.3億噸，貨物周轉(zhuǎn)量19.0萬億噸公里；完成營運(yùn)性客運(yùn)量162.6億人，旅客周轉(zhuǎn)量3.3萬億人公里[8]。綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的不斷完善及運(yùn)輸服務(wù)能力的顯著提升，為我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

近年來，鐵路、公路、航空、水運(yùn)等運(yùn)輸方式較好地完成了應(yīng)急運(yùn)輸保障任務(wù)，尤其在確保2003年“非典”疫情物資運(yùn)輸、抗震救災(zāi)、奧運(yùn)保障、電煤搶運(yùn)、交通戰(zhàn)備、防汛抗洪、節(jié)日供應(yīng)等方面作出了重要貢獻(xiàn)。交通運(yùn)輸在重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件中發(fā)揮的重大作用，充分體現(xiàn)了應(yīng)急交通運(yùn)輸在處置各類突發(fā)事件中的重要地位和基礎(chǔ)作用。隨著各種應(yīng)急運(yùn)輸保障任務(wù)的完成，我國交通運(yùn)輸部門不斷積累并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并逐漸重視應(yīng)急交通運(yùn)輸體系的構(gòu)建。自2003年以來，我國交通運(yùn)輸部門不斷健全完善應(yīng)急交通相關(guān)法規(guī)預(yù)案，陸續(xù)出臺和優(yōu)化了《民用運(yùn)力國防動員條例》《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《鐵路突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《鐵路防洪應(yīng)急預(yù)案》《鐵路網(wǎng)絡(luò)與信息安全事件應(yīng)急預(yù)案》《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》《郵政行業(yè)安全信息報(bào)告和處理規(guī)定》《國家郵政業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《關(guān)于道路運(yùn)輸應(yīng)急保障車隊(duì)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件，就應(yīng)急物資運(yùn)輸、疫情防控和應(yīng)急處理措施、醫(yī)療救治等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范。截至目前，各省、市、自治區(qū)等已基本建成滿足突發(fā)公共事件應(yīng)急保障運(yùn)輸需要，并能跨省、跨區(qū)域執(zhí)行聯(lián)動任務(wù)的應(yīng)急運(yùn)輸保障體系。

不過新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國應(yīng)急交通運(yùn)輸暴露出諸多問題，為此鐵路、公路、民航、水運(yùn)等運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮社會性、公益性職能以及交通運(yùn)輸運(yùn)量大、速度快、數(shù)據(jù)多、網(wǎng)絡(luò)化等優(yōu)勢，不斷提高重大疫情應(yīng)急物資保障、重大疫情防控救治體系建設(shè)、重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制構(gòu)建等方面的能力，為國家完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系貢獻(xiàn)力量。

2 應(yīng)急交通運(yùn)輸在國家應(yīng)急管理體系中進(jìn)一步發(fā)揮作用存在的問題

（1）應(yīng)急運(yùn)輸重大疫情應(yīng)急物資運(yùn)輸保障能力不足

應(yīng)急運(yùn)輸重大疫情應(yīng)急物資運(yùn)輸保障能力不足，在應(yīng)急物資儲備、分撥調(diào)配、供需跟蹤等方面存在較大提升空間。如，盡管鐵路部門針對2003年“非典”期間應(yīng)對突發(fā)疫情處置方面的不足，在《鐵路突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《鐵路處置群體性事件應(yīng)急預(yù)案》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》等文件中，就列車、車站疫情處理及應(yīng)急機(jī)制需要的組織指揮體系、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、保障措施等進(jìn)行了明確規(guī)范，建立了鐵路突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，并原則性提出“應(yīng)急處理的藥品、器械、設(shè)備等物資，應(yīng)當(dāng)事先儲備，定期更換，由鐵路各級衛(wèi)生主管部門編制預(yù)案，在運(yùn)輸總支出或固定資產(chǎn)投資中安排解決”，卻并沒有明確的實(shí)施細(xì)則。特別是在2013年鐵路政企分開后，交通運(yùn)輸部和國家鐵路集團(tuán)有限公司在資金籌措、應(yīng)急物資儲備場所選址、日常管理、類目更新、分撥調(diào)配指揮權(quán)、供需平衡跟蹤監(jiān)測等方面，均沒有明確規(guī)定實(shí)施細(xì)則[9]，這導(dǎo)致應(yīng)急物資管理混亂、儲備不當(dāng)，直接影響了應(yīng)急物資的運(yùn)輸時(shí)效。應(yīng)急物資的有效儲備、調(diào)撥、分配需要財(cái)政部、國家物資儲備局、交通運(yùn)輸部、國家鐵路集團(tuán)有限公司等的有效銜接，其中交通運(yùn)輸部門應(yīng)承擔(dān)起公益性、社會性運(yùn)輸職責(zé)，以提高我國重大疫情應(yīng)急物資保障能力。

（2）應(yīng)急運(yùn)輸重大疫情防控救助措施有待提升

應(yīng)急運(yùn)輸面對重大疫情的防控救助措施不足，其生產(chǎn)性功能和社會性功能的有機(jī)融合水平有待提升。改革開放40多年來，我國交通運(yùn)輸生產(chǎn)性功能得到了極大改善和提升，各種交通基礎(chǔ)設(shè)施快速擴(kuò)建，鐵路、公路、民航、水運(yùn)等的技術(shù)裝備水平得以大幅提高，交通運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量不斷提升，交通運(yùn)輸信息系統(tǒng)不斷完善。這些都在疫情期間發(fā)揮了一定的作用，如12328交通運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)督電話，在疫情期間有效充當(dāng)了廣大市民與政府間的“傳聲筒”；鐵路部門基于12306數(shù)據(jù)庫開展數(shù)據(jù)分析，有效協(xié)查確診患者的密切接觸者相關(guān)信息并及時(shí)向社會公布。不過，交通運(yùn)輸生產(chǎn)性功能還不能充分融合其社會性功能，交通部門信息系統(tǒng)尚不能與國家衛(wèi)健委及疾控中心各級機(jī)構(gòu)、公安系統(tǒng)、移動運(yùn)營商、即時(shí)通訊服務(wù)（如微信）等實(shí)現(xiàn)信息共享，無法主動向確診、疑似病例及相關(guān)密切接觸者發(fā)送警示和通告信息，也不能主動向各級地方政府疫情防控機(jī)構(gòu)第一時(shí)間傳遞涉及疫情防控的人員信息。整體上，交通運(yùn)輸部門基于大數(shù)據(jù)和信息化系統(tǒng)的應(yīng)急物流保障體系仍處于初級階段，不能實(shí)現(xiàn)高效聯(lián)防聯(lián)動、精準(zhǔn)定位、科學(xué)預(yù)測和主動采取疫情防控救助措施。

（3）應(yīng)急運(yùn)輸重大疫情聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制尚需優(yōu)化

應(yīng)急運(yùn)輸重大疫情聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制尚需優(yōu)化，交通運(yùn)輸與衛(wèi)生管理部門、公安系統(tǒng)、地方政府、移動運(yùn)營服務(wù)商等的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制存在提升空間。為應(yīng)對新冠肺炎疫情，中央建立了國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，目的是加強(qiáng)相關(guān)部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與重點(diǎn)物資保障和調(diào)度，全力滿足湖北尤其是武漢的疫情防控需要。從目前來看，在國家層面上雖已設(shè)立由國家衛(wèi)健委、國家發(fā)展改革委、工信部、交通運(yùn)輸部等32個(gè)部門組成的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制框架體系[10]，但尚處于不斷建設(shè)、完善的階段，需進(jìn)一步優(yōu)化。因此，如何構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機(jī)制和操作指南，優(yōu)化交通運(yùn)輸部門與其他部門之間的聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制，是交通運(yùn)輸部門當(dāng)前和未來都要長期堅(jiān)持和重點(diǎn)建設(shè)的內(nèi)容之一。

3 國外應(yīng)急運(yùn)輸管理經(jīng)驗(yàn)

鐵路、民航、公路、水運(yùn)等重要運(yùn)輸方式在各國公共衛(wèi)生應(yīng)急物流體系中均發(fā)揮著重要作用。從美國和日本應(yīng)急運(yùn)輸經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、體制合理的應(yīng)急運(yùn)輸管理體系，健全完善相關(guān)法律法規(guī)是應(yīng)急運(yùn)輸有效應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵所在。

3.1 美國應(yīng)急運(yùn)輸經(jīng)驗(yàn)[11-12]

在應(yīng)對自然災(zāi)害、社會公共安全等重大事件時(shí)，美國有一套成熟的應(yīng)急管理體制。

（1）擁有相對完善的法規(guī)預(yù)案。美國在1947年頒布《國家安全法》，1950年制定《災(zāi)害救助法》，1992年制定《聯(lián)邦緊急救助法案》，2001年出臺《國土安全法》，2004年制定《國家應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃》，2008年出臺《國家應(yīng)急反應(yīng)框架》，針對突發(fā)事件的應(yīng)急法律法規(guī)體系基本完善。

（2）建立了較為完備的應(yīng)急體系，形成了以“行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”為特征的分級管理應(yīng)急管理模式。在地震、颶風(fēng)、火災(zāi)、山洪等發(fā)生時(shí)，美國政府會立即宣布進(jìn)入聯(lián)邦緊急狀態(tài)，并啟動應(yīng)急預(yù)案，所有防救災(zāi)事務(wù)由聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）實(shí)行專業(yè)化、集權(quán)化統(tǒng)一管理、統(tǒng)一應(yīng)對和處置，并提供資金保障。

（3）以先進(jìn)技術(shù)為支撐。針對災(zāi)害，不同規(guī)模人口的都市及地區(qū)，采用不同的預(yù)案及救災(zāi)方式。

（4）重視與相關(guān)部門的信息溝通。FEMA總部組織地區(qū)辦公室及其他有關(guān)聯(lián)邦部門參加視頻會議，建立總部與地方一線部門的溝通渠道。此外，總務(wù)署、軍隊(duì)后勤部、美國陸軍工程兵團(tuán)等部門定期召開會議，研討政策措施、分享跟蹤事件的經(jīng)驗(yàn)做法。如針對美國在卡特琳娜颶風(fēng)等事件中的教訓(xùn)，F(xiàn)EMA不斷完善應(yīng)急物資配額和調(diào)撥管理，由運(yùn)輸部主要負(fù)責(zé)應(yīng)急物流的交通運(yùn)輸組織管理，以運(yùn)輸部危機(jī)協(xié)調(diào)員、危機(jī)管理中心（Crisis Management Center,CMC）、交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)中心（Transport Coordination Center,TCC）和地區(qū)緊急事件交通協(xié)調(diào)員為應(yīng)急物流組織管理主體，進(jìn)行具體的運(yùn)輸裝備獲取、救助物資調(diào)配、運(yùn)輸能力保障、救助物資跟蹤管理等工作。FEMA還發(fā)布了《后勤管理中心標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)規(guī)程》《后勤保障作業(yè)手冊》等指導(dǎo)性文件，以推廣成熟經(jīng)驗(yàn)和開展標(biāo)準(zhǔn)化工作。

（5）設(shè)立對外災(zāi)害援助辦公室(Office of US Foreign Disaster Assistance,OFDA)，應(yīng)對國際救災(zāi)事項(xiàng)。目前，OFDA在全球范圍內(nèi)共設(shè)7個(gè)應(yīng)急倉庫（主要設(shè)置在靠近機(jī)場、海港的交通便利場所），救災(zāi)物資涵蓋自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生安全、恐怖襲擊等突發(fā)事件需要，包括塑料薄膜、毯子、水箱、手套、帳篷、鋼盔、尸體袋、防塵面具等。若某個(gè)國家或地區(qū)發(fā)生重大災(zāi)害事件，OFDA得到指令后將從距離最近的應(yīng)急倉庫調(diào)撥救援物資送至受災(zāi)國家或地區(qū)。

3.2 日本應(yīng)急運(yùn)輸經(jīng)驗(yàn)[12-13]

由于日本特殊的地理位置及地質(zhì)條件，常遭受地震、臺風(fēng)等自然災(zāi)害的侵襲。在設(shè)計(jì)防災(zāi)、救災(zāi)（含應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件）計(jì)劃及開展防災(zāi)、救災(zāi)演習(xí)上，日本政府形成了以“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會議制定對策，地方政府具體實(shí)施”為特征的應(yīng)急管理模式。

（1）防救災(zāi)體系分為三級管理，包括國土交通省救災(zāi)局、地方都道府縣及市町村。各級政府防災(zāi)管理部門定期舉行防災(zāi)匯報(bào)，并制訂防救災(zāi)計(jì)劃。

（2）政府對救災(zāi)物資實(shí)行分階段管理，將救災(zāi)物資的配送工作分為三個(gè)階段。第一階段，由政府行政單位負(fù)責(zé)，包括：救援物資的收集、存放和運(yùn)輸；簽有合同的防災(zāi)協(xié)作物流（含運(yùn)輸）企業(yè)配送中心的24h作業(yè)；必要時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)協(xié)助進(jìn)行交通管制，維護(hù)緊急物資運(yùn)輸。第二階段由物流公司負(fù)責(zé)（根據(jù)政府要求，采取較主動的方式進(jìn)行配送），包括：征用4個(gè)合同防災(zāi)協(xié)作物流企業(yè)的配送中心，重點(diǎn)提升配送效率，委托物流公司進(jìn)行專業(yè)配送、存儲管理；配送中心的配送頻率控制在每天不超過50輛批次；選擇合適的企業(yè)倉庫作為應(yīng)急物資儲存性倉庫，通常儲存性倉庫與配送性中心的數(shù)量比為1∶2（可根據(jù)受災(zāi)范圍調(diào)整）。第三階段仍由物流公司負(fù)責(zé)（但根據(jù)災(zāi)區(qū)需求采取較為被動的方式，即依據(jù)訂單進(jìn)行配送），包括：配送中心減少到2個(gè)；委托物流公司進(jìn)行專業(yè)配送、存儲管理；配送中心的配送頻率控制在每天2輛批次（由于此時(shí)災(zāi)后道路管制等措施逐步取消，部分物流需求可以通過市場逐步調(diào)節(jié)，因此逐步減少對政府公共資源的使用）。

（3）重視緊急儲備中心建設(shè)。日本政府重視緊急儲備中心的建設(shè)，在應(yīng)急規(guī)劃、財(cái)政資金、用地審批、工商稅務(wù)等方面均有相應(yīng)的保障措施，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急儲備中心選址的交通便利性等。一般選擇在交通便利、調(diào)配方便、第三方物流發(fā)達(dá)的區(qū)位上。一旦發(fā)生重大應(yīng)急事件，就從距離最近的倉庫調(diào)撥救援物資送達(dá)應(yīng)急突發(fā)事件發(fā)生地。

（4）健全的應(yīng)急法規(guī)體系。日本已經(jīng)出臺了包括《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對策基本法》《防災(zāi)對策基本條例》《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防及自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》等在內(nèi)的200多部應(yīng)急管理法規(guī)。

3.3 對我國完善應(yīng)急運(yùn)輸機(jī)制的啟示

美國、日本等國家的經(jīng)驗(yàn)表明，在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件或自然災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急運(yùn)輸機(jī)制一般要具備如下特點(diǎn)。

（1）法規(guī)預(yù)案體系完善：如美國《國家應(yīng)急反應(yīng)框架》、日本《災(zāi)害對策基本法》等。

（2）組織管理體系完整：如美國國土安全部下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）、日本的中央防災(zāi)委員會。

（3）分級管理體系明確：美國按照“聯(lián)邦-州-地方政府”三層分級體系進(jìn)行管理，日本按照“中央-都道府縣-市町村”三級應(yīng)急管理體系進(jìn)行管理。

（4）資源保障體系完善：美國與日本等均非常重視國家應(yīng)急體制的資金和資源保障工作。

（5）應(yīng)急運(yùn)作體系高效：一旦發(fā)生包括公共衛(wèi)生在內(nèi)的突發(fā)應(yīng)急事件，美國和日本均擁有相對完善的應(yīng)急處置程序和規(guī)范，并且擁有綜合的應(yīng)急輔助體系。

（6）注重宣傳引導(dǎo)：在信息系統(tǒng)、技術(shù)裝備、人力資源、媒體輿論、科普宣教等方面，美國和日本均進(jìn)行了大量詳細(xì)的工作。

我國交通運(yùn)輸系統(tǒng)在2003年“非典”疫情后，總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，各級行業(yè)管理部門逐漸重視應(yīng)急物資保障體系的構(gòu)建。但受美國與日本經(jīng)驗(yàn)的啟示，我國在完善應(yīng)急交通運(yùn)輸管理體系、健全應(yīng)急運(yùn)輸法規(guī)預(yù)案、保障應(yīng)急物資有效供給、構(gòu)建明確分級管理體系等方面仍需加強(qiáng)，應(yīng)爭取盡早補(bǔ)齊我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系的短板，提高應(yīng)急運(yùn)輸保障能力。

4 健全我國應(yīng)急交通運(yùn)輸管理體系的政策建議

（1）進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)

建議由交通運(yùn)輸部組織國家鐵路局、民航局、國家郵政局、中國鐵路集團(tuán)有限公司等有關(guān)司局（公司），對接國家衛(wèi)健委、國家發(fā)展改革委、國家物資儲備局及財(cái)政部等部門，就發(fā)揮交通運(yùn)輸業(yè)在國家應(yīng)急管理體系中的作用進(jìn)行溝通，從國家層面出臺促進(jìn)交通運(yùn)輸發(fā)揮應(yīng)急管理作用的相關(guān)文件，明確各部門在國家應(yīng)急管理體系中的定位、職責(zé)與分工，形成重大疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制和操作指南。交通運(yùn)輸部既要與應(yīng)急管理部應(yīng)急指揮中心、國家物資儲備局等部門溝通，也要與地方政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、物資和人員需求單位密切聯(lián)系，切實(shí)發(fā)揮好應(yīng)急物流在國家應(yīng)急管理體系中的作用。如對鐵路而言，一方面可發(fā)揮鐵路產(chǎn)業(yè)的“高大半”（即“高度集中統(tǒng)一指揮、大聯(lián)動機(jī)生產(chǎn)、半軍事化管理”）傳統(tǒng)，另一方面充分利用現(xiàn)代鐵路在站場設(shè)施、高速鐵路、信息系統(tǒng)、規(guī)模生產(chǎn)等方面的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢，制定鐵路應(yīng)急管理體系實(shí)施規(guī)劃，助力國家應(yīng)急管理體系的進(jìn)一步完善。

（2）在交通運(yùn)輸部常設(shè)國家應(yīng)急管理交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)中心

在交通運(yùn)輸部常設(shè)國家應(yīng)急管理交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)應(yīng)急物流的交通運(yùn)輸組織管理及相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的完善，協(xié)調(diào)組織包括鐵路、民航、公路、水運(yùn)等在內(nèi)的各種運(yùn)輸方式，完成國家應(yīng)急管理重大任務(wù)。在國家應(yīng)急管理體系總體框架下，建立健全應(yīng)急物流體系，由交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)中心負(fù)責(zé)組織應(yīng)急物流和應(yīng)急人流工作（包括應(yīng)急物資和人員輸送兩大部分），充分利用國家儲備資源及社會物流資源，規(guī)劃應(yīng)急物資供需匹配、站場存儲和調(diào)撥配送空間布局，加強(qiáng)應(yīng)急物流基地和配送中心建設(shè)[14]。同時(shí)，建立中央和地方聯(lián)動的應(yīng)急物資管理信息系統(tǒng)，以便能夠快速滿足包括重大疫情在內(nèi)的應(yīng)急物資需求。

（3）充分發(fā)揮交通運(yùn)輸?shù)纳鐣怨δ?/p>

充分發(fā)揮我國高速鐵路、高速公路、民航、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施的社會性功能，提升各種運(yùn)輸方式的“數(shù)據(jù)倉庫”在服務(wù)重大疫情防控救助方面的作用，利用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，主動甄別、警示、通告疫情，精準(zhǔn)定位防控對象，高效傳遞防控信息，實(shí)施動態(tài)疫情監(jiān)控。進(jìn)一步升級各種運(yùn)輸方式信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與國家衛(wèi)健委、疾控中心各級機(jī)構(gòu)、公安系統(tǒng)、各大移動運(yùn)營商等信息共享和無縫對接，不僅服務(wù)于重大疫情期間的人員管理，而且能科學(xué)監(jiān)控疫情發(fā)展趨勢，預(yù)測重點(diǎn)應(yīng)急物資需求狀況，協(xié)同應(yīng)急物資生產(chǎn)、存儲、調(diào)撥、配送等。同時(shí)，利用12328、鐵路車站、旅客列車、車票訂票系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)貨運(yùn)平臺等線上與線下資源優(yōu)勢，同步國家重大疫情防控信息，進(jìn)行重大疫情防控信息傳播，及時(shí)辟謠不實(shí)傳聞，傳遞疫情防護(hù)知識等。

（4）優(yōu)化聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制

為優(yōu)化應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制，提高聯(lián)動效率，需從兩方面著手：一方面建立健全應(yīng)急運(yùn)輸規(guī)章制度，做到公路、鐵路、水運(yùn)、民航等不同運(yùn)輸方式之間的聯(lián)動響應(yīng)，包括信息聯(lián)動、運(yùn)力資源聯(lián)動、場站資源聯(lián)動等；另一方面建立健全交通運(yùn)輸部門與衛(wèi)生部門、公安系統(tǒng)、移動運(yùn)營商等之間的重大疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，在人員管理、信息系統(tǒng)管理、應(yīng)急物流管理、應(yīng)急物資管理等方面，健全規(guī)章制度，提升整體應(yīng)急管理水平。交通運(yùn)輸部應(yīng)做好交通部門內(nèi)部及與外部之間的溝通協(xié)調(diào)工作，做到不同層級、不同部門間的協(xié)同聯(lián)動，助力國家重大疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的完善與健全。

5 結(jié)語

新冠肺炎疫情的暴發(fā)，在短期內(nèi)對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生了較大影響。為對抗疫情影響，需充分發(fā)揮交通運(yùn)輸“先行官”作用并完善應(yīng)急交通管理體系。本文剖析了我國應(yīng)急交通運(yùn)輸存在的不足，在借鑒美國和日本應(yīng)急運(yùn)輸管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)政策建議，以促進(jìn)我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系的發(fā)展。由于疫情期間無法外出實(shí)地調(diào)研，對我國應(yīng)急交通運(yùn)輸體系存在問題的梳理可能不夠全面，所提政策建議也可能不夠精準(zhǔn)，接下來將繼續(xù)總結(jié)各種突發(fā)事件情況下我國應(yīng)急運(yùn)輸出現(xiàn)的不足，持續(xù)跟蹤研究，為不斷完善應(yīng)急運(yùn)輸體系提供理論支撐。