鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的法律困境及破解路徑

摘 ? ? ?要：行政任務(wù)下移背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理面臨屬地管理原則“異化”、權(quán)責(zé)不匹配、責(zé)任追究泛化、執(zhí)法組織體系不健全和工作人員法治意識不強(qiáng)等法律困境。本文認(rèn)為，擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理法律困境的最優(yōu)路徑是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入清單制度，推動(dòng)政府治理重心下移，增加財(cái)政保障力度，完善考核追責(zé)機(jī)制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員治理能力。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政任務(wù);權(quán)利下放;政府治理;屬地管理

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）01-0026-07

收稿日期：2019-08-27

作者簡介：楊彬權(quán)（1974—），男，陜西彬縣人，西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政合作治理。

基金項(xiàng)目：本文系司法部2018年國家法治與法學(xué)理論研究課題“政府與社會(huì)資本合作（PPP）糾紛解決機(jī)制”的階段性成果，項(xiàng)目編號：18SFB2013。

行政任務(wù)下移是將某些行政管理事項(xiàng)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理改革方式，其主要目標(biāo)是通過行政管理任務(wù)下移，調(diào)動(dòng)基層政府工作的積極性、主動(dòng)性，提高行政效能，改善政府治理機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是將治理社會(huì)的端口前移，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為社會(huì)治理者的主體作用。行政管理事項(xiàng)下移不僅是促進(jìn)和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的有力舉措，同時(shí)也是對黨的十九大報(bào)告提出的“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”目標(biāo)的具體落實(shí)和積極推動(dòng)。

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的政權(quán)組織，是國家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村的“最后一公里”，是國家治理體系中最前沿、與人民群眾聯(lián)系最密切、最廣泛的治理主體，是整個(gè)國家治理體系的重中之重和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家政治的穩(wěn)定，社會(huì)秩序的安定，行政管理的實(shí)施，公共服務(wù)的有效供給等，在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理的機(jī)制和成效如何。新中國成立后，為了優(yōu)化和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理的成效，從中央到地方，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位不斷進(jìn)行改革和調(diào)整，一定程度上緩解和部分解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理中存在的諸多難題。但基層政府治理中存在的治理觀念落后、行政管理體制不順、治理能力不強(qiáng)、上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢、公共服務(wù)供給不足等問題仍然沒有得到很好的破解，尤其是政府治理中存在的“看得見的管不著”“管得著的看不見”“社會(huì)治理低效疲軟”等問題沒有完全解決，從而不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層的大力推進(jìn)。為此，黨的十九屆三中全會(huì)提出“要將直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”，也就是將大量行政任務(wù)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。下放行政任務(wù)和管理事項(xiàng)，優(yōu)化和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合治理能力，是我國政府對新中國成立后特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來對行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的高度全面總結(jié)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是我國政府統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的必然要求。通過行政任務(wù)下放，合理配置治理權(quán)限和事務(wù)，充分發(fā)揮基層政府治理在國家治理體系中的“排頭兵”作用，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的法律困境

行政任務(wù)和管理事項(xiàng)下放給地方，盡管有利于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力，有助于推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中面臨許多法律困境。筆者通過對多地實(shí)際調(diào)研得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理面臨著以下五個(gè)方面的困境。

（一）屬地管理原則“異化”，致使部門職責(zé)壓向鄉(xiāng)鎮(zhèn)

屬地管理原則是指特定地域范圍內(nèi)的行政事務(wù)由屬地政府全面管理和具體負(fù)責(zé)的原則。屬地管理原則作為任務(wù)下移、改善條塊關(guān)系和強(qiáng)化政府治理的基本遵循，被廣泛應(yīng)用于行政管理和社會(huì)治理等領(lǐng)域。屬地管理原則的大量應(yīng)用，調(diào)動(dòng)了屬地政府的積極性，提高了行政管理效率，強(qiáng)化了國家對社會(huì)的治理。但是，由于“條”的縱向職權(quán)邊界不清、職責(zé)劃分不明，部分上級政府及相關(guān)部門以屬地管理原則為由將本該自己承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)全部或大部分推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。實(shí)踐中，一些地方的政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部濫用屬地管理原則，不分場合、不分時(shí)機(jī)、不分事項(xiàng)地將本該由自己承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以達(dá)到“減壓卸責(zé)”“轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)”的目的。屬地管理原則的“異化”使用，模糊了“條”的管理體制和分工要求，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)過重。大量行政事務(wù)都壓到了基層，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能疲憊地應(yīng)付上級政府和職能部門下達(dá)的各種工作任務(wù)，沒有精力干好本職的工作，這也違背了屬地管理原則的本意。

（二）下移任務(wù)重，權(quán)責(zé)不匹配

由于《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》對上下級政府之間的職權(quán)職責(zé)劃分并不是很明確，除了行政專法明文規(guī)定的任務(wù)外，上級政府部門也會(huì)將本不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的工作“下放”或“下移”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。相對于上級政府及其各個(gè)職能部門來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就如同一個(gè)筐，什么都可以往里填。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要執(zhí)行上級政府及其職能部門的許多工作，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、社會(huì)治安、計(jì)生維穩(wěn)、市容衛(wèi)生、勞動(dòng)力安置、民政福利、危房改造、道路交通安全、森林防火、防洪抗旱，等等。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，可謂是“上面千條線，下面一根針”。盡管“政府管理社會(huì)、服務(wù)民眾的許多事務(wù)下移到了基層，但政府治理的重心沒有完全下移”。[1]因上級政府及相關(guān)職能部門并沒有將與之相關(guān)的行政權(quán)力和優(yōu)質(zhì)資源下移，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的職權(quán)與下移的行政任務(wù)和承擔(dān)的職責(zé)不匹配。實(shí)踐中，大量的行政任務(wù)并非依據(jù)法律法規(guī)而是上級行政機(jī)關(guān)通過行政命令、規(guī)范性文件等方式下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定義務(wù)和職責(zé)，無法匹配權(quán)責(zé)和設(shè)定保障機(jī)制，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對許多行政事務(wù)沒有行政許可權(quán)和最終的處理決定權(quán)，通常是有責(zé)無權(quán)，權(quán)少責(zé)多。以煤礦管理為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有井上管理權(quán)，沒有井下管理權(quán)，無法對具體問題進(jìn)行有效管理，但井下出現(xiàn)事故時(shí)則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)責(zé)任。以S省Y市的煤田火燒隱患治理項(xiàng)目為例，審批權(quán)歸上級政府，但在定點(diǎn)打樁以及圖紙規(guī)劃（圖紙規(guī)劃并未進(jìn)行實(shí)地勘驗(yàn)）時(shí)需要鄉(xiāng)級政府簽字，簽字的內(nèi)容事實(shí)上是上級政府早已確定好的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有參與權(quán)和話語權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要出具立項(xiàng)報(bào)告書。在事故發(fā)生后承擔(dān)責(zé)任卻是自下而上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)往往是第一責(zé)任人。這種只下移任務(wù)與職責(zé)，不下放與之相應(yīng)的行政權(quán)力的做法，違背了權(quán)力下放和任務(wù)下移的宗旨和目的，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以取得良好的社會(huì)治理效果。

（三）考核項(xiàng)目過多，責(zé)任追究泛化

政府建立考核機(jī)制的本質(zhì)目的是通過層層傳導(dǎo)壓力，激發(fā)行政人員斗志，高效推進(jìn)行政管理工作，也是評價(jià)政府工作優(yōu)劣的重要機(jī)制。但當(dāng)前，縣級政府及其職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核過多過濫，主要表現(xiàn)在：一是考核主體過多?？己酥黧w幾乎包括了縣級政府所有職能部門，每一個(gè)職能部門都有權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行考核。二是考核項(xiàng)目繁雜?？h級政府及職能部門動(dòng)輒就設(shè)定考核項(xiàng)目，動(dòng)不動(dòng)就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂“責(zé)任狀”。一般來說，有多少考核項(xiàng)目，就有多少責(zé)任狀。據(jù)調(diào)查，2017年，我國中部一個(gè)農(nóng)業(yè)大省的縣級政府及其職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的項(xiàng)目達(dá)到57個(gè)，幾乎是縣級黨委和政府及其職能部門工作的全部內(nèi)容。[2]三是考核指標(biāo)和方式多樣。既有綜合性指標(biāo)考核也有單項(xiàng)指標(biāo)考核，既有日?？己艘灿心杲K集中考核，既有以文字材料體現(xiàn)的考核也有上級政府領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)的現(xiàn)場考核。四是考核內(nèi)容難以完成。如浙江省嘉興市政府職能部門將交通安全事故數(shù)等列為某街道的考核內(nèi)容，可是街道沒有交通執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)道路交通違法行為無法有效制止，但這同樣會(huì)影響年終考核成績。[3]考核項(xiàng)目過多，導(dǎo)致責(zé)任追究泛化。責(zé)任追究泛化主要表現(xiàn)在：一是責(zé)任追究不講法定條件，只憑結(jié)果論成敗，導(dǎo)致問責(zé)過重。二是責(zé)任追究籠統(tǒng)地套用屬地原則，追責(zé)第一責(zé)任人，通常要求黨委書記、鎮(zhèn)長雙雙免職。三是責(zé)任追究不區(qū)分法律責(zé)任、行政責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任，各種責(zé)任界限不清，經(jīng)常交替混用。四是責(zé)任追究沒有貫徹問責(zé)與教育相結(jié)合的原則，沒有貫徹容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，只要出了安全事故和違法事件都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承擔(dān)責(zé)任。五是責(zé)任追究忽視法律規(guī)定，不按程序問責(zé)。如就地罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一把手”的做法就違反了《憲法》和法律關(guān)于政府領(lǐng)導(dǎo)人員任免的相關(guān)規(guī)定。責(zé)任追究泛化，不僅導(dǎo)致基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員容易“躺槍”，讓干部寒心，打擊干部工作積極性，也消解了責(zé)任追究的嚴(yán)肅性及精準(zhǔn)性。

（四）執(zhí)法組織體系不健全，力量保障不足

根據(jù)我國《憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的是綜合性管理職能，一般情況下不承擔(dān)專業(yè)性的行政執(zhí)法職能，也不設(shè)置和配備專業(yè)性的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、人員編制和執(zhí)法設(shè)備。原先設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級職能部門的派出機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)是代表上級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行行政管理職能并被賦予有限權(quán)限，其業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員編制、工資福利、干部考核晉升等都?xì)w屬上級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只負(fù)責(zé)日常的管理工作。在行政體制改革、行政執(zhí)法權(quán)和行政權(quán)下放的背景下，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定及人員配備等方面均存在問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難按照法治政府的要求去承接和履行下移的大量行政執(zhí)法任務(wù)。如在S省S市煤田治理區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏專門的治理人才，不具備治理方案中所需要的專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)備，從而導(dǎo)致對許多行政事項(xiàng)的治理不規(guī)范，治理方案不科學(xué)，治理效果不理想。再如安全生產(chǎn)管理權(quán)力下放后，由于缺乏專門的安全管理評估人員和風(fēng)險(xiǎn)辨識人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以開展安全生產(chǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)辨識與預(yù)防。因此，行政任務(wù)下移背景下，行政執(zhí)法組織體系的不健全和執(zhí)法力量保障的不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以高效地履行下移任務(wù)和職責(zé)。

（五）工作人員法治意識不強(qiáng)，依法治理能力有待提升

近年來，盡管國家對政府機(jī)關(guān)工作人員不斷進(jìn)行法制教育和依法行政能力培訓(xùn)，但“現(xiàn)在，一些黨員、干部仍然存在人治思想，認(rèn)為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權(quán)壓法?！盵4]這種現(xiàn)象在基層政府治理過程中表現(xiàn)得尤為突出。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員法律意識不強(qiáng)，專業(yè)法律知識體系不完備，缺乏法治思維、法治方法及能力，為完成上級政府安排和下放的工作任務(wù)，有時(shí)不遵守法律或有意規(guī)避法律規(guī)定，工作方法簡單、粗暴，難免出現(xiàn)濫用職權(quán)、超越職權(quán)等違法行為，從而與群眾發(fā)生各種沖突和矛盾。另有部分基層政府工作人員在工作過程中仍習(xí)慣強(qiáng)調(diào)個(gè)人在社會(huì)事務(wù)管理中的作用，慣用“運(yùn)動(dòng)式”“突擊式”等方法解決問題。除法治思維缺乏和法治意識不強(qiáng)外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員仍缺乏對法律政策的理解把控能力以及化解矛盾糾紛、處理應(yīng)急事務(wù)、服務(wù)社區(qū)村民、溝通協(xié)調(diào)等方面的治理能力，難以滿足行政任務(wù)下移背景下國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的新要求。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理的優(yōu)化路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理面臨的上述法律困境嚴(yán)重影響和制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理成效，全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須克服和消弭這些法律困境，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理路徑。

（一）理清屬地管理原則，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入制度

目前，部分行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)對屬地管理原則產(chǎn)生了理解和適用上的偏差。屬地管理原則的最初內(nèi)涵主要是指縣級的屬地管理，并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的屬地管理。[5]因?yàn)榭h級政府工作部門齊全，具有屬地管理的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不具有相關(guān)權(quán)力，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)最初的設(shè)計(jì)是作為黨和國家政策的最低層級的執(zhí)行者和協(xié)助者，而隨著行政任務(wù)下移，屬地管理原則逐漸包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。屬地管理原則實(shí)質(zhì)上包括雙重含義，既包括行政區(qū)域上的屬地職責(zé)劃分，也包括職能性質(zhì)的屬地職責(zé)界定。[6]從這里可以看出，屬地管理原則并不是要取代傳統(tǒng)的條塊管理，而是對傳統(tǒng)條塊管理的優(yōu)化。因此，以屬地管理為名忽視條塊管理體制，將上級政府的職責(zé)與任務(wù)隨意轉(zhuǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，是推脫責(zé)任、不擔(dān)當(dāng)不作為、官僚主義的體現(xiàn)，應(yīng)堅(jiān)決予以禁止。為了防止上級政府部門以“屬地管理原則”為名將自己法定的職責(zé)和事項(xiàng)隨意下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)該建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入制度，明確下放的事權(quán)和職責(zé)目錄。凡是法律、行政法規(guī)明確規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施的職權(quán)職責(zé)事項(xiàng)，應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān);凡是法律、行政法規(guī)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有配合、協(xié)助、報(bào)告等程序性職權(quán)性的事項(xiàng)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)時(shí)，應(yīng)該由上級職能部門承擔(dān)主要責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)次要責(zé)任;對于不適宜由上級政府部門履行的職權(quán)職責(zé)，符合屬地管理的事項(xiàng)和職責(zé)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入清單以外的事項(xiàng)，上級政府部門不得以任何形式、任何理由將工作任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（二）推動(dòng)治理重心下移，增加財(cái)政保障力度

應(yīng)按照“依法下放、權(quán)責(zé)一致、能放即放”的原則制作權(quán)力下放路線圖、施工圖，明確權(quán)力下放的時(shí)間表，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求且能承辦的行政權(quán)限真正下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多權(quán)限，依法合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)將責(zé)多權(quán)少、弊多利少、程序繁瑣的事項(xiàng)下放給基層政府的選擇性放權(quán)及“摘包袱”“卸包袱”的現(xiàn)象。根據(jù)工作實(shí)際需要，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，上級政府應(yīng)該逐步把資源、管理和服務(wù)職權(quán)職責(zé)下放到基層，使基層政府要人有人、要物有物、要錢有錢、要權(quán)有權(quán)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事情有人辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任自己擔(dān)。對于下放的行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該定期向權(quán)力下放部門反饋意見，下放權(quán)力的政府部門也要定期進(jìn)行評估，評估下放權(quán)力運(yùn)行的可靠性、穩(wěn)妥性和社會(huì)實(shí)效性，確保下放的任務(wù)和權(quán)力鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠接得住、接得穩(wěn)、接得牢。

下放權(quán)力的同時(shí)要合理劃分縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，依據(jù)法律法規(guī)，應(yīng)該由縣級政府部門承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任，不得以任何理由、任何形式轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn);對下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)，不能全部要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，上級政府部門應(yīng)該給予相應(yīng)的財(cái)政支持。對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、稅源基礎(chǔ)單一、稅收薄弱、財(cái)政收入嚴(yán)重不足的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)實(shí)行差別化財(cái)政管理體制。加大轉(zhuǎn)移支付力度，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力缺口。對縣級以上政府及其部門安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他建設(shè)項(xiàng)目，屬于縣級以上政府事權(quán)的，應(yīng)該由上級政府足額安排資金，不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供項(xiàng)目配套建設(shè)資金。嚴(yán)格按照“誰交辦、誰出錢”的原則落實(shí)支出責(zé)任。[7]

（三）完善考核機(jī)制，依法依紀(jì)追責(zé)

完善考核機(jī)制需要改變對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核事項(xiàng)和考核內(nèi)容，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接參與具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的考核事項(xiàng)，加大對民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等事項(xiàng)的考核權(quán)重，真正弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能。加大群眾意愿在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核中的權(quán)重，探索群眾民意表達(dá)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核中的方式方法，變當(dāng)前自上而下的單向考核為自上而下、自下而上的雙向考核，變當(dāng)前的行政系統(tǒng)內(nèi)部考核為內(nèi)部考核、外部考核相結(jié)合的雙主體考核。強(qiáng)化結(jié)果考核導(dǎo)向，考核評價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的關(guān)鍵指標(biāo)是看有沒有解決群眾的實(shí)際問題、群眾的滿意度如何。堅(jiān)決糾正機(jī)械式做法，杜絕一切形式主義，不得以開會(huì)拍照、上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對實(shí)際工作的考核評價(jià)。不得以“一票否決”手段變相向基層政府推卸本應(yīng)該由上級政府自己承擔(dān)的法定責(zé)任。

完善考核制度的同時(shí)要完善追責(zé)制度，以著力解決干部不擔(dān)當(dāng)、不作為的問題?！皥?jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合，依法依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅問責(zé)、規(guī)范問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、慎重問責(zé)，真正起到問責(zé)一個(gè)、警醒一片的效果?！盵8]正確對待被問責(zé)、追責(zé)的干部，對影響期滿、表現(xiàn)較好的、符合有關(guān)條件的，該留用的要留用，該升遷的要升遷。紀(jì)檢監(jiān)察部門在調(diào)查和追責(zé)時(shí)要改進(jìn)談話和函詢工作方法，不能干擾和妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的正常工作，要多鼓勵(lì)、多安慰，有效減輕基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的心理負(fù)擔(dān)。定期清理上級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的各種“責(zé)任狀”，及時(shí)取消沒有法律依據(jù)而擅自轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)及責(zé)任。禁止不講法律程序、不講責(zé)任原因和種類，“胡子眉毛一把抓”“一刀切”式地追究基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的責(zé)任情況的發(fā)生。

（四）創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置，壯大執(zhí)法隊(duì)伍

黨的十九大明確要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革。對此，各地方應(yīng)努力做到，橫向上加大各機(jī)關(guān)之間的信息共享和職能協(xié)同;縱向上，進(jìn)一步理順市、縣（市、區(qū)）職責(zé)關(guān)系，下放執(zhí)法權(quán)限，推進(jìn)執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下移，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，增加和下移編制，壯大基層執(zhí)法隊(duì)伍。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以考慮成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義執(zhí)法，實(shí)行“鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局可以由縣級職能部門原來設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃、工商、食藥監(jiān)、環(huán)保、交通運(yùn)輸、城管、質(zhì)監(jiān)等職能部門的派出機(jī)構(gòu)組成，也可以由縣級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局可以行使規(guī)劃、工商、食藥監(jiān)、環(huán)保、交通運(yùn)輸、城管、質(zhì)監(jiān)等職能部門的職權(quán)職責(zé)，但公安領(lǐng)域的職權(quán)職責(zé)除外。管理方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和縣級綜合執(zhí)法局的工作指導(dǎo)。

要確保行政執(zhí)法下移任務(wù)的順利進(jìn)行，發(fā)揮基層政府的基本管理責(zé)任，必須將行政編制和行政資源向基層政府和行政執(zhí)法一線傾斜，增加基層行政執(zhí)法人員，充實(shí)基層行政執(zhí)法力量。要想讓上級行政執(zhí)法人員“下得去”“留得住”“站得穩(wěn)”，必須保障下移行政執(zhí)法人員的各種待遇和保險(xiǎn)福利不受影響，亦可在條件允許時(shí)予以適度提高。各省、自治區(qū)、直轄市政府可以根據(jù)各省、市及各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及財(cái)政保障能力情況，研究制定不同類別的動(dòng)態(tài)保障標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)調(diào)整和提高基層執(zhí)法人員的工資和待遇標(biāo)準(zhǔn)。通過多種舉措，確?；鶎拥男姓芾硎马?xiàng)有人管、有人愿管，并且有能力“一竿子插到底”管理好和服務(wù)好。

（五）培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的法治意識，提高依法治理能力

法治意識的主要內(nèi)涵是法治思維和法治方式。法治思維和法治方式是法治中國建設(shè)的新方法。“運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、提升執(zhí)政能力，是新時(shí)期法學(xué)研究的重要課題。由政法思維轉(zhuǎn)向法治思維，由權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，用法治方式消解革命方式的社會(huì)管理創(chuàng)新，是政治意識形態(tài)的重要變革。”[9]在政府治理體系中，法治方式是政府治理的主要形態(tài)和方式，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從本質(zhì)上來看，就是依法治理意識的提升和依法治理能力的現(xiàn)代化。依法治理意識的提升和依法治理能力的現(xiàn)代化并不是一蹴而就的，而是一個(gè)循序漸進(jìn)、潛移默化的長時(shí)期培育和提高過程。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治意識和依法治理能力，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作中要起帶頭作用，帶頭學(xué)法、知法、用法、守法。領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員帶頭守法，能在人民群眾中樹立好的榜樣，對整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)起到引領(lǐng)和示范作用。其次，營造規(guī)范執(zhí)法環(huán)境，堅(jiān)持公平公正執(zhí)法，杜絕人情執(zhí)法、選擇執(zhí)法等不正當(dāng)執(zhí)法行為，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和手段壓縮賣人情、找關(guān)系、權(quán)力尋租的空間。再次，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員人文素養(yǎng)的培養(yǎng)，強(qiáng)化其政府治理策略和方法的培訓(xùn)，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員的人文情懷和親民意識。最后，可通過案例教學(xué)等方式邀請獲得全國政府法治獎(jiǎng)的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員傳授治理經(jīng)驗(yàn)，亦可通過到沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)鎮(zhèn)或政府依法治理工作做得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)掛職鍛煉等途徑提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的依法治理能力。

黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，“把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”，增加基層政府的治理能力，提高辦事效率，更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)孛癖?。但在行政管理事?xiàng)下移過程中，政府治理的重心并沒有完全下移，只是下放了大量的行政事務(wù)，卻沒有下放相應(yīng)的行政權(quán)力和行政資源，從而導(dǎo)致基層政府管理事項(xiàng)成倍增加。社會(huì)治理能力和治理權(quán)限與基層社會(huì)發(fā)展的基本需求不相適應(yīng)，難以達(dá)到預(yù)期的社會(huì)治理效果。優(yōu)化和提高基層政府的治理能力，必須要推動(dòng)政府治理的“重心”和“資源”不斷下移，而非“職責(zé)”和“任務(wù)”的簡單下移，應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施下移的行政管理事項(xiàng)創(chuàng)造條件，確?；鶎诱腥?、有權(quán)、有物。正如習(xí)近平總書記指出的：上級政府應(yīng)做到“既給基層下達(dá)‘過河的任務(wù)，又切實(shí)指導(dǎo)幫助其解決‘橋和‘船的問題，并盡可能地在人力、物力、財(cái)力上向基層作適當(dāng)傾斜，為基層開展工作創(chuàng)造必要的條件”。因此，基層政府治理既需要上級政府端正認(rèn)識，真心實(shí)意地下放權(quán)力和資源，也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有力配合、勇于擔(dān)當(dāng)，更需要社會(huì)組織和個(gè)人的廣泛認(rèn)同和積極參與，共同成為社會(huì)“治理共同體”，發(fā)揮各自的治理作用，才能最終取得“善治”的社會(huì)治理效果。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：趙婧姝 王秀艷）

The Legal Dilemma of Township Government

Governance and its Solution

Yang Binquan

Abstract：Under the background of administrative task moving down，the township government is faced with legal dilemmas，such as alienated territorial management principle，mismatch of power and responsibility，generalization of responsibility investigation，lack of law enforcement organization system and weak legal awareness of staff.This paper believes that the best way to get rid of the legal dilemma of township government governance is to establish the system of township duty access list，promote the focus of government governance to move down，increase financial security，improve the mechanism of assessment and accountability，and improve the township law enforcement agencies to improve the governance ability of Township staff.

Key words：administrative tasks;decentralization;government governance;territorial management