０－３歲托幼服務(wù)體系建設(shè)：國外經(jīng)驗與啟示

摘 ? ? ?要：0-3歲托幼服務(wù)是現(xiàn)代政府公共服務(wù)的重要組成部分，是政府的基本職能之一。經(jīng)過200多年的發(fā)展，世界上許多國家0-3歲托幼服務(wù)均已形成了較為完備的體系。在價值取向上，國外0-3歲托幼服務(wù)注重保護弱勢群體利益，注重保障婦女就業(yè)權(quán)利，注重國家的可持續(xù)發(fā)展;在發(fā)展趨勢上，國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)更加趨向職能整合化、早教優(yōu)質(zhì)化、供給多元化、重心社區(qū)化、機構(gòu)微型化、方式靈活化、保障法治化。國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗為我國加快推進0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)提供了有益啟示，值得借鑒。在我國實施“全面二孩”政策的背景下，應全面認識托幼服務(wù)的重要性，建立完備的法律體系，明確政府主體責任，積極引導社會力量參與，以社區(qū)為依托推進照看教育一體化，精心規(guī)劃、分階段推進。

關(guān) ?鍵 ?詞：0-3歲托幼服務(wù);公共服務(wù);政府主導;托幼服務(wù)體系建設(shè);托幼服務(wù)機構(gòu)

中圖分類號：G619.2 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）01-0001-09

收稿日期：2019-05-30

作者簡介：李嚴昌（1981—），男，山西原平人，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副教授，博士，研究方向為政府改革與公共治理。

基金項目：本文系2015年國家社科基金項目“國家治理視域下政府回應制度化研究”的階段性成果，項目編號：15CZZ015。

引 ?言

當前，隨著人口老齡化的加劇和“全面二孩”政策的實施，0-3歲托育服務(wù)已成為全社會關(guān)注的焦點。近年來，上海、北京等地的“虐幼事件”再次凸顯了政府在托幼公共服務(wù)供給上存在的短板。黨的十九大報告指出：“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”，明確將“幼有所育”作為保障和改善民生的重要內(nèi)容。2019年全國“兩會”《政府工作報告》明確提出“加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)”。從世界范圍看，許多國家從19世紀初就開展托幼服務(wù)，0-3歲幼兒照護最初是個人和家庭行為，由于其對社會具有很高的正外部效應，如降低犯罪率，提升就業(yè)率等，為此，各國政府和企業(yè)都加大投入力度，現(xiàn)已形成了較為完備、多層次、有效的0-3歲托幼服務(wù)體系。0-3歲托幼服務(wù)體系是指以政府為責任主體、以社區(qū)為依托、全社會共同參與、具有法制保障的旨在為0-3歲幼兒提供托管照料、早期教育、醫(yī)療保健以及家庭支持服務(wù)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的相關(guān)制度、政策、機構(gòu)等一整套支持系統(tǒng)。發(fā)掘國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)在價值，把握其發(fā)展規(guī)律和趨勢，對于我國加快構(gòu)建0-3歲托幼服務(wù)體系具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的價值取向

國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)體現(xiàn)了多重視角的政策設(shè)計，有以下三個方面的價值取向：一是社會政策視角，立足于維護社會公平正義，強調(diào)托幼服務(wù)的社會公益性和保護弱勢群體;二是社會性別視角，要求國家承擔提供托幼教育服務(wù)的責任，以減輕婦女的育兒負擔，保障婦女就業(yè)權(quán)利;三是人力資本視角，強調(diào)發(fā)展托幼事業(yè)是對未來國家人力資本的一種戰(zhàn)略投資。[1]

（一）關(guān)注和保護弱勢群體利益

國外在0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)進程中，較為重視滿足弱勢群體的需求，彰顯“最少受惠者的最大利益”這一社會正義原則。在服務(wù)對象方面突出關(guān)注那些成長環(huán)境不良的幼兒和家庭，通過政府提供的托幼服務(wù)，不僅為弱勢幼兒提供相關(guān)的教育補償，而且使其父母有時間和精力去接受職業(yè)培訓，從而通過就業(yè)改善家庭經(jīng)濟狀況。早期的托幼機構(gòu)帶有慈善濟貧的性質(zhì)，如“性格形成新學園”（歐文，1809年，英國）、“幼兒之家”（蒙臺梭利，1907，意大利）等往往以貧窮的幼兒為收托對象。1994年，美國推出的“早期開端計劃”（Early Head Start）的服務(wù)對象主要是為成長環(huán)境不良、未滿3歲的幼兒及其家庭提供服務(wù)。多年來，在延續(xù)原有項目外，美國政府亦不斷推出新的保教計劃，包括“流動人口及季節(jié)性開端計劃”“家庭與社區(qū)合作開端計劃”等，努力使流浪幼兒、印第安土著幼兒等弱勢群體享用一定的學前義務(wù)教育資源。在2008年的“開端計劃”中，殘疾幼兒占接受教育幫扶對象的11.8%。目前，英國托兒所主要接收0-5歲的幼兒，一般優(yōu)先選擇以下服務(wù)對象：非意外傷害造成的嚴重障礙幼兒、復雜問題家庭的幼兒、單一家長的幼兒、祖父母照顧的幼兒、文化不利的幼兒、生理有缺陷的幼兒等。[2]

（二）保障婦女就業(yè)權(quán)利

國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)強調(diào)幼兒人格的相對獨立性，主張遵從幼兒天性與成長規(guī)律，注重落實家庭責任與國家責任。自二戰(zhàn)以來尤其是《兒童權(quán)利宣言》簽署以來，一些國家改變了以往將育兒責任完全由家庭承擔的做法，普遍認同幼兒享有托幼機構(gòu)的服務(wù)是其一項正當權(quán)益，如德國已在改變“圍繞女性承擔家務(wù)和育兒的家庭責任”而制定的政策，注重解放婦女和保障婦女就業(yè)權(quán)。許多國家保障婦女就業(yè)權(quán)利實際上不僅是為了解決勞動力不足的問題和維持經(jīng)濟增長，而且更多地是為了保障家庭的和諧穩(wěn)定。因為在傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)中，婦女承擔著養(yǎng)育子女和生產(chǎn)勞動的雙重責任，幼兒照料的重任幾乎全部落到婦女身上，加劇了婦女工作與家庭失衡的程度。因此，許多低生育率的國家紛紛出臺旨在推進女性工作與家庭平衡的“家庭友好政策”，其主要是指政府和企業(yè)為有幼兒照料需求的家庭提供的生育假期、照料服務(wù)、稅收優(yōu)惠和彈性工作制度等一系列政策安排的總和。[3]如日本將促進女性工作與家庭平衡作為重要的施政方針，在內(nèi)閣專門設(shè)立“推進工作與生活平衡室”，研究制定相關(guān)政策方案。

（三）實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展

隨著人力資本理論的提出，國外普遍形成共識，即幼兒是國家和民族的未來，是人類社會發(fā)展的重要人力資源儲備。有研究表明，幼兒教育投資是一種最省錢、回報率最大的公共投資，“將人力資本的投入直接指向幼兒是對社會公共資金更有效的利用”。[4]腦科學研究的新進展表明，幼兒在3歲之內(nèi)的階段，是幼兒中樞神經(jīng)、視聽、語言、情緒控制能力等腦與心理發(fā)育的核心階段，其早期發(fā)育情況直接影響著幼兒后期發(fā)育成長包括未來學習與成長的水平。[5]越來越多的國家都認識到在3歲之前為幼兒提供早期教養(yǎng)與照護服務(wù)，對實現(xiàn)“擴大受教育機會、減少社會排斥、減少貧困、提高人力資源和國家競爭力”有十分重要的戰(zhàn)略意義。為此，國外普遍實施一系列被稱為“積極的社會政策”的社會改革，試圖通過社會政策提升社會成員個人競爭力，進而提升國家競爭力，而關(guān)于學前幼兒及其家庭的政策是其核心內(nèi)容之一。如2009年7月澳大利亞政府部門部署推行國家早期幼兒發(fā)展戰(zhàn)略（投資幼兒時期），該戰(zhàn)略力爭在2020年實現(xiàn)國內(nèi)幼兒均能獲得良好的托幼服務(wù)與成長教育這一目標。

二、國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展趨勢

縱觀國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)過程發(fā)現(xiàn)，各國托幼服務(wù)體系千差萬別，發(fā)展歷程、構(gòu)成體系與服務(wù)內(nèi)容也各具特點，但其價值目標、具體舉措顯現(xiàn)出一致性的發(fā)展態(tài)勢。體現(xiàn)在職能上，從看護和早教轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性服務(wù)，托幼機構(gòu)的教育質(zhì)量日益受到重視;體現(xiàn)在供給主體上，強調(diào)政府主導和多元參與，服務(wù)重心日益落到社區(qū)，服務(wù)機構(gòu)多樣化、微型化，服務(wù)方式靈活化，以及注重法制保障。

（一）職能整合化

國外較為成熟的托幼服務(wù)都經(jīng)歷過職能整合化過程，即由單純?nèi)臻g照料轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃嘤?，再轉(zhuǎn)變?yōu)檎闲苑?wù)的演化過程。如法國的“母育學?！保跉v史上主要是照料貧窮家庭子女的健康與安全的機構(gòu)，現(xiàn)在則兼具社會性、教育性與補償性三種功能。1998年，英國政府出臺《國家兒童看護策略》，該《策略》旨在使每個家庭都能有機會獲得幼兒看護服務(wù)，并將幼兒看護視為補充早期、學校與家庭三者之外的教育服務(wù)舉措。同時還實施了“幼兒穩(wěn)健起步計劃”，致力于創(chuàng)建更完善的嬰幼兒早期教育、幼兒看護及家庭健康體系，目前已建立了3000多所學前幼兒整合性服務(wù)中心。以社區(qū)為基礎(chǔ)的“一站式”服務(wù)中心，其服務(wù)內(nèi)容包含幼兒教育、保育與醫(yī)療以及所在家庭的相關(guān)教育成長訓練與所在學校教師的早期幼兒教育培訓等多方面的服務(wù)。這種整合性服務(wù)方式受到了國際社會的普遍認可。世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）認為，國家層面針對幼兒早期發(fā)展的政策，必須將幼兒早期教育與照顧作為同一專業(yè)領(lǐng)域整體考慮，將幼兒早期照顧與學習發(fā)展相結(jié)合，尊重幼兒的成長規(guī)律。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）也持相同觀點，指出早期幼兒教育及照顧制度范式已向整合或協(xié)調(diào)移動，并主張幼兒早期教育與照顧的政策需要將幼兒教育及照顧服務(wù)整合成單一行政系統(tǒng)或創(chuàng)立相應的合作機制。[6]

（二）早教優(yōu)質(zhì)化

從20世紀80年代開始，許多國家都將為家庭和幼兒提供高質(zhì)量的早期教育作為0-3歲托幼服務(wù)的主要功能，如1994年美國出臺的針對全美幼兒的《2000年目標：美國教育法》，其目標是讓全體幼兒都能享受到高水平的早期教育服務(wù)。近年來，美國政府以保障弱勢幼兒高水平早期教育為突破點，大力改革學前教育。同時，一些國家非常注重對幼兒教師的培訓，以促進教育機構(gòu)改革。其一，制定嚴格的幼兒教師資質(zhì)標準。英國、美國、日本、印度等國家都明文規(guī)定幼兒教師的資質(zhì)標準。以美國的開端計劃為例，通過獲取幼兒教師資質(zhì)的學位要求的變化（由協(xié)士或早期幼兒教育的高級學位轉(zhuǎn)變?yōu)樵缃虆f(xié)士、學士及以上）可知其資格標準越來越高。其二，提升學前教育機構(gòu)建立標準。德國、日本等國家嚴格劃定相關(guān)機構(gòu)設(shè)置的標準。其三，以英國、美國等為代表，設(shè)立了嚴格執(zhí)行學前教育督導評估制度，檢查評估幼兒教育質(zhì)量。早在1984年，美國早期教育協(xié)會就頒布了一個關(guān)于高質(zhì)量的托幼教育機構(gòu)的認證標準。1992年，英國建立教育標準局，并通過完善法規(guī)制度來明確教育標準局與總督學的權(quán)力和職責。

（三）供給多元化

從行動主體來看，從私人機構(gòu)到國家相關(guān)部門;從服務(wù)行動范圍來看，由小群體的慈善到面向弱勢群體的國家行動策略，再到服務(wù)全體幼兒的國家層面的行動，這是國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的拓展趨勢與發(fā)展脈絡(luò)。英國、美國等都在實施開端計劃，意在“為所有幼兒提供良好的學前教育，以確保所有幼兒都有良好開端”“讓幼兒到相關(guān)的教育部門享受免費的教育服務(wù)”。[7]印度的供給制度規(guī)定：確保向所有3歲以下的兒童提供教育、保護和發(fā)展機會，通過兒童發(fā)展綜合服務(wù)國家行動計劃擴展并改進偏遠和社會經(jīng)濟落后地區(qū)的學前保育。在多個國家與幼兒相關(guān)的福利制度中，國家承擔著重要職責，同時亦強調(diào)協(xié)同多元主體進行責任聯(lián)動，強化發(fā)揮社會、家庭以及社區(qū)等多方合作的作用。一些國家還建立了多元化的資金投入模式，積極鼓勵商業(yè)、民間捐助的投入，政府財政投入只是其中一部分。在政府興辦的公立托幼機構(gòu)之外，還鼓勵設(shè)立大量的民間盈利、非盈利托幼機構(gòu)。由于員工為照顧幼兒常常缺勤給企業(yè)帶來了諸多損失，因而許多企業(yè)也在內(nèi)部紛紛設(shè)立幼兒照護中心。

（四）重心社區(qū)化

社區(qū)是社會的基本單元，國外十分注重從社區(qū)入手推進建立高質(zhì)量且公平的幼兒早期教育服務(wù)中心。從幼兒教育的規(guī)律來看，0-3歲幼兒適合“自發(fā)型”的教學類型，這與3-6歲兒童所適用的“自發(fā)—反應型”的教學類型存在很大不同。[8]同時，由于0-3歲幼兒活動范圍有限，其活動地點主要是在居住地周邊附近區(qū)域，適合就近服務(wù)，因此，決策者們普遍認可0-3歲的幼兒應以所在社區(qū)為主要陣地，開展包括早期教育在內(nèi)的托幼服務(wù)，如丹麥、新西蘭等國家依照便民原則，在居民區(qū)就近設(shè)立托幼服務(wù)中心。另外，國外還強調(diào)社區(qū)、家庭與學校應建立協(xié)同聯(lián)動機制，讓0-3歲幼兒享受到綜合性、便捷性的托幼服務(wù)，如日本在1990年制定的《幼稚園教育要領(lǐng)》中明確提出，幼兒的生活場域應由以家庭為主逐漸擴大到整個社區(qū)，為此要注重將幼稚園的生活同家庭、社區(qū)生活保持密切聯(lián)系，以利于幼兒的健康成長。

（五）機構(gòu)微型化

與重心社區(qū)化相適應，國外0-3歲托幼機構(gòu)在規(guī)模上趨向微型化。作為正規(guī)托幼機構(gòu)的補充，這種托幼機構(gòu)深受家長歡迎，如在瑞士、挪威等國家，名為“日間媽媽”的家庭式微型托幼機構(gòu)被非常普遍地建立起來。在新西蘭，建有家庭日托中心，主要是在家庭中對幼兒進行保育和教育，入園前、離園后的幼兒或父母臨時有事的幼兒都可入托。20世紀80年代以來，美國出現(xiàn)的類似機構(gòu)——“日托之家”也秉持“幼兒教育的主體是家庭”的理念，認為家庭是教養(yǎng)幼兒的合適場所。該機構(gòu)一般由孩子的媽媽開設(shè)，建在開辦人自己家里，對外招收少量別人家的孩子，將收托的孩子和自己的孩子放在一起照顧，努力為孩子們營造一種溫馨的家庭氛圍。丹麥等國家在居民區(qū)內(nèi)還建立了限制入托幼兒數(shù)量的微型家庭幼兒園。這類幼兒園雖由幼兒園的保育員和教師舉辦，但優(yōu)點明顯，不僅師生比例小、方便幼兒就近入園，而且其環(huán)境布置和家庭環(huán)境相似，幼兒比較容易適應。為保證每一個入托的幼兒都能得到精心照顧和良好教育，丹麥政府規(guī)定，一個家庭幼兒園招收的幼兒不能超過5名。這種家庭幼兒園在丹麥得到了國家支持，全國約一半的3歲以下幼兒都被接收其中。

（六）方式靈活化

在國外，由于不同的家庭對托幼服務(wù)的需求存在差異，因此，正規(guī)的0-3歲托幼機構(gòu)只能滿足一部分家庭的需要，這就催生了各種類型的非正規(guī)形式的托幼機構(gòu)，如家庭日托、游戲小組、“小小俱樂部”、幼兒保育學校、母子俱樂部、玩具圖書館、幼兒護理中心、流動教學車等。這些非正規(guī)形式的托幼機構(gòu)在提供服務(wù)上往往比正規(guī)形式的托幼機構(gòu)更為靈活方便，幼兒既可全托，也可半托，少量無人照顧的學齡幼兒也可入托。按照經(jīng)費來源劃分，既有政府提供經(jīng)費的非盈利性的公立機構(gòu)，也有企業(yè)、社會組織和私人按照政府辦學標準出資興辦的盈利性私立機構(gòu)。按照家長們對幼兒在園托管時長的不同需求，可以分為寄宿制、全日制、半日制、記時制、季節(jié)性以及臨時看管性的各種類型的機構(gòu)，比如在日本，為了幫助家長們應付一些臨時性或突發(fā)性情況（如生病），在社區(qū)內(nèi)專門開設(shè)臨時托兒所，家長可以把孩子送到這里寄托若干小時。這些類型多樣、方式靈活的托幼機構(gòu)，不僅可以滿足不同家庭的差異化、個性化需要，而且為政府提供托幼公共服務(wù)創(chuàng)造了載體和條件。

（七）保障法治化

建立政府資助的、面向處境不利幼兒的托幼服務(wù)體系需要縱向與橫向部門間打破體制限制，在法律層面彼此支持配合，對此，國外幾乎都是通過立法來敦促政府行動。如英國在布萊爾首相任職時期，議會頒布了諸多法律，要求英國政府以“每個孩子都重要”為施政理念，承擔起提供托幼服務(wù)的職責，頒布的法律包括《1988年教育改革法》《1989年兒童法》《2002年教育法》《2006年兒童保育法》和《2006年工作與家庭法》。在美國，立法中體現(xiàn)的聯(lián)邦政府對托幼服務(wù)的重視程度可謂史無前例，特別是20世紀80-90年代以來，聯(lián)邦政府專門針對或涉及托幼服務(wù)的法律及其修訂案接連出臺，如《家庭援助法》《全美兒童保護法》《2000年目標：美國教育法》以及近幾年新制定的《兒童網(wǎng)絡(luò)保護法》《早期學習機會法》《不讓一個兒童落后法》和《入學準備法案》等。在財政投入方面，美國聯(lián)邦政府頒布了一系列法律來確保政府公共財政對托幼服務(wù)體系建設(shè)的持續(xù)支持。1981年，美國制定的《開端計劃法》規(guī)定聯(lián)邦政府對該項目的撥款為10.7億美元，2003年的《開端計劃法》修訂案明確要求聯(lián)邦政府在2004-2008年的每個財政年度保證撥款68.7億美元，2005年《入學準備法案》計劃2006財政年度對該項目的撥款是68.99億美元，并保證2007-2011財政年度如數(shù)撥款。這比1965年增長了70多倍。[9]在托幼機構(gòu)資質(zhì)審查上，大多數(shù)國家和地區(qū)都強調(diào)要通過立法明確托幼機構(gòu)服務(wù)條件與成立資質(zhì)，并制定了十分嚴格的托幼機構(gòu)注冊制度，以保障幼兒享受安全、公平、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三、國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的借鑒與啟示

與國外相比，目前我國0-3歲托幼服務(wù)相對薄弱。托幼服務(wù)體系建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，相關(guān)法律政策不健全，托幼服務(wù)供給不足且監(jiān)管不力，導致了托幼機構(gòu)數(shù)量短缺和質(zhì)量堪憂并存的局面。據(jù)統(tǒng)計，目前全國嬰幼兒在各類托幼機構(gòu)的入托率僅為4.1%，中國城市3歲以下幼兒的入托率不到10%，而國外3歲以下嬰幼兒的入托率在25%-55%之間，差距非常明顯。[10]對此，國外的經(jīng)驗做法可以為我國0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)提供一定的啟示。

（一）充分認識0-3歲托幼服務(wù)的重要性

對托幼服務(wù)的合理定位是國外托幼服務(wù)體系建設(shè)的重要前提。就我國而言，科學認識托幼服務(wù)的重要性十分必要，不僅要將之視作“全面二孩”政策的配套舉措，更應看到其在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的作用。第一，加快0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)是“全面二孩“政策達成預期效果的必然要求。2016年“全面二孩”政策出臺以來，并未達到預期效果。據(jù)2016-2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示：2016年出生人口為1786萬，但隨后人口出生規(guī)模連續(xù)兩年下降，2017年降為1723萬，2018年進一步降到1523萬。影響家庭生育二孩意愿的因素是多方面的，但核心因素是孩子無人照顧、無處托管。第二，加快托幼服務(wù)體系建設(shè)是供給側(cè)改革的具體體現(xiàn)。通過提供托幼服務(wù)，不僅可以有效滿足社會托幼需求，還可以催生出新的幼兒服務(wù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過近年來新生兒數(shù)量可以估算，目前我國0-3歲幼兒約有5000萬，通過大力發(fā)展各類托幼機構(gòu)，假設(shè)有三分之一幼兒入園，參照2017年教育部《幼兒園教職工配備標準（暫行）》規(guī)定的1：5-1：7的師生比，至少可以帶動數(shù)百萬人就業(yè);如果按照幼兒每人每月交費300元計算，每年可以創(chuàng)造產(chǎn)值數(shù)百億。第三，加快托幼服務(wù)體系建設(shè)是國家實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑之一。大力推進0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)是一項具有深遠戰(zhàn)略意義的人力資本投資，可以有效應對社會經(jīng)濟發(fā)展與人口變化帶來的挑戰(zhàn)。一方面，對于幼兒個體而言，托幼服務(wù)可以在決定其智商的0-3歲階段提供必要的人力資本服務(wù)，使其身心健康成長，為其未來的就業(yè)與生活打下堅實基礎(chǔ);另一方面，對于家長而言，托幼服務(wù)可以解除其后顧之憂，使其全身心投入工作，對經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻，同時起到鼓勵生育和有效應對人口變化的作用。

（二）建立完備的法律體系

有法可依是國外托幼服務(wù)得以良好開展的根本保障，相對完善的法律體系為托幼服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮了保駕護航的作用。在綜合性立法方面，美國制定了《兒童法》《兒童保育法》，丹麥、芬蘭等頒布了《兒童日托法》。在專門性立法上，一些國家都圍繞補貼與管理機構(gòu)等進行規(guī)范立法，如德國制定《聯(lián)邦育兒金法》，規(guī)定父母在孩子3歲以前工作時間每周不超過30小時，并可獲得個稅減免、育兒補貼、工作補貼等。

相比之下，我國在托幼服務(wù)方面的立法較少，目前最主要的一部部門規(guī)章是2010年3月1日由衛(wèi)生部制定實施的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，從名稱即可看出其主要是規(guī)范托幼機構(gòu)的衛(wèi)生保健工作。關(guān)于托幼機構(gòu)的資質(zhì)審查、辦學條件等方面的立法還存在空白之處，在地方層面目前可查到的僅有廣州市政府辦公廳發(fā)布的《廣州市幼兒園托兒所審批注冊辦法》，但該《注冊辦法》制定于1990年，其中規(guī)定托兒所所長、教養(yǎng)員應當具有高中畢業(yè)以上文化程度，這一規(guī)定難以適應當前托幼服務(wù)的需要。因此，我國應借鑒國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗，加快構(gòu)建以托幼服務(wù)綜合性法律為主干，專門性法律、實施條例為支撐，涵蓋托幼機構(gòu)設(shè)立、監(jiān)督與服務(wù)評估等多個方面的法律，為0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)提供有力的法制保障。

（三）明確政府主體責任

托幼服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分，不應僅依賴社會與市場的力量。社會力量帶有自愿性，具有約束力與延續(xù)性不足的特點，而市場以盈利為主，因此，政府應成為推動0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的重要主體。政府在0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)中起主導作用已成為許多國家的共識。目前，我國一些地方推行托幼機構(gòu)體制的市場化改革，由此出現(xiàn)了托幼服務(wù)嚴重不足、城鄉(xiāng)幼兒教育資源不均衡、對托幼機構(gòu)監(jiān)管不力、托幼機構(gòu)亂收費等一系列問題，其根源在于政府對幼兒照看教育的公益性、福利性及其重要性認識不足，政府在托幼服務(wù)上嚴重缺位。據(jù)教育部《2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2017年，全國共有幼兒園25.50萬所，其中教育部門舉辦的為7.5萬余所，僅占總量的29.6% 。

借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的現(xiàn)實，當務(wù)之急是充分認識托幼服務(wù)的公益性質(zhì)和重要性，明確托幼服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分，進而強化政府主導理念，確立政府主導地位，明確政府主體責任，使各級地方政府切實履行主導0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的職責。

（四）積極引導社會力量參與

由于政府、市場、社會三種機制各有優(yōu)勢和缺陷，因而公共服務(wù)合作供給成為現(xiàn)代國家治理的一大特征。政府在成為托幼服務(wù)主導力量的同時，積極引導社會力量參與已成為國外0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的趨勢。政府引導社會力量參與0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的方式較多，除了在制度設(shè)計上予以傾斜、管理審批上提供便利外，財政支持也是政府引導0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的主要方式之一。目前，OECD的成員國主要通過公共財政來引導和扶持托幼服務(wù)。為此，我國應借鑒此種做法。一是對政府認可的非盈利性私立托幼機構(gòu)提供財政補助。如引入政府購買服務(wù)模式，這樣，既能夠吸引有能力、有資質(zhì)的機構(gòu)加入托幼服務(wù)行列，同時，政府、承接主體、公眾三方相互合作還可以對相應的資金使用進行監(jiān)督，以確保資金使用更加科學、規(guī)范和有效。二是重視家庭參與。通過返還個稅、發(fā)放補助等方式為幼兒家庭提供保育和教育資助。鼓勵家長參與到托幼服務(wù)中，這一方面能夠為家庭提高育嬰意識和能力帶來有力的指導;另一方面能夠讓家長的意見和建議融入其中，便于家長有相應的主動權(quán)和話語權(quán)。

（五）以社區(qū)為依托，推進照看教育一體化

國外推進照看教育一體化緣于對以往照看與教育被人為分割的托幼服務(wù)弊端的認識，如英國托幼服務(wù)長期受這種將照看與教育歸兩個不同部門分管的制約。在照看服務(wù)體系內(nèi)，托幼主體為幼兒家長，這種模式缺點很明顯，僅僅停留于幼兒生活照料層面，無法開展教育服務(wù)。在教育服務(wù)體系內(nèi)，托幼機構(gòu)能夠分擔家長的責任，可以為幼兒提供一定時間的照料服務(wù)，但教育行政部門只會從教育的角度制定政策。英國政府最終認識到，托幼服務(wù)必須把照看和教育整合起來，考慮到0-3歲幼兒特殊教育規(guī)律和活動范圍受限，以社區(qū)為依托建立整合性的托幼機構(gòu)是可行之策。

近年來，我國政府尤為重視0-3歲嬰幼兒教育。2012年，教育部下發(fā)了《關(guān)于開展0-3歲嬰幼兒早期教育試點的通知》，要求試點地區(qū)建立政府主導，教育部門和衛(wèi)生部門分工負責，有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的0-3歲嬰幼兒早期教育管理體制，將0-3歲早期教育指導納入公共衛(wèi)生和教育服務(wù)體系。但試點工作在實踐層面遇到了不同程度的困難，其原因正是將0-3歲幼兒照看與教育分割的托幼服務(wù)思路。基于此，我國應建設(shè)以民政部門為主管部門，以社區(qū)為基礎(chǔ)的集照看、早教、健康服務(wù)，家庭支持服務(wù)為一體的整合性托幼服務(wù)中心，并以此為目標進行0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計并出臺相關(guān)政策。

（六）精心規(guī)劃，分階段推進

目前，不僅發(fā)達國家針對托幼服務(wù)制定了國家特殊計劃，如英國的確保開端、美國的開端計劃、法國ZEP計劃、德國的慕尼黑幼兒計劃、愛爾蘭的Early Start和Traveler學前學校、澳大利亞的多功能土著幼兒服務(wù)等，而且許多發(fā)展中國家也高度重視和積極推進0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)，如印度的整合性早期幼兒服務(wù)中心、孟加拉國的“幼兒早期發(fā)展項目”、巴西的普及學前教育運動、墨西哥的普及學前教育運動等。其共同之處是針對經(jīng)濟、文化落后地區(qū)，將那些成長環(huán)境不良的幼兒作為國家重點幫扶教育服務(wù)對象，優(yōu)先配置學前教育資源。

借鑒國外經(jīng)驗，我國應將“普惠、公平和高質(zhì)量”作為0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)的基本方向和目標，以促進托幼服務(wù)更加公平、優(yōu)質(zhì)。具體而言，在提出托幼服務(wù)的總目標后應該針對不同的地區(qū)、人群提出不同的分目標，并據(jù)此制定具體的發(fā)展規(guī)劃和策略;在促進托幼服務(wù)全覆蓋的同時，重點關(guān)注貧困地區(qū)和弱勢人群的托幼需求，出臺具體的扶弱政策，促進托幼服務(wù)公平。目前的重點任務(wù)是：在實施“全面二孩”政策背景下，各地需要對0-3歲托幼需求量開展預估，據(jù)此系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌推進托幼服務(wù)體系建設(shè)，并在資源配置上進行合理布局。

結(jié) ?語

綜合來看，加快推進0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)勢在必行，但借鑒國外經(jīng)驗必須充分結(jié)合我國實際。我國是發(fā)展中國家，政府財力有限，在0-3歲托幼服務(wù)體系建設(shè)上，必須堅持黨的十九大報告提出的“既盡力而為又量力而行”“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”的基本原則，建立政府引導、市場驅(qū)動、社會參與、家庭分擔、法制保障的運行機制，政府要重點做好政策標準制定和示范性托幼機構(gòu)建設(shè)工作，鼓勵有條件的幼兒園向下延伸服務(wù)，鼓勵和規(guī)范社會力量興辦托幼機構(gòu)，逐步形成以社區(qū)為基礎(chǔ)，以示范性托幼機構(gòu)為中心，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)形式相結(jié)合的托幼服務(wù)體系。

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（責任編輯：高 ?靜）

On the Construction of 0-3-year-old Kindergarten Service System：Foreign Experience and Enlightenment

Li Yanchang

Abstract：The 0-3-year-old childcare service is an important part of the public service of the modern government and one of the basic responsibilities of the government.After more than 200 years of development，many countries in the world have formed a relatively complete system of 0-3-year-old childcare services.In terms of value orientation，overseas 0-3-year-old child care service focuses on protecting the interests of vulnerable groups，protecting women's employment rights，and paying attention to the sustainable development of the country;in terms of development trend，overseas 0-3-year-old child care service system construction tends to function integration，early education quality，supply diversification，focus on community， organization miniaturization，way flexibility，and guarantee of rule of law.Under the background of implementing the policy of “two children in an all-round way”，foreign experience in the construction of the 0-3-year-old child care service system provides useful enlightenment for China to fully understand the importance of child care service，establish a complete legal system，clarify the main responsibility of the government，actively guide the participation of social forces，promote the integration of care and education based on the community，and carefully plan and promote it in stages We must learn from it.

Key words：childcare service;public service;government led;construction of childcare service system