關(guān)于投標(biāo)文件業(yè)績作假的一點思考

安志敏，施 雷（合肥供水集團(tuán)有限公司，安徽 合肥 230022）

0 引 言

當(dāng)前在工程項目招標(biāo)投標(biāo)活動中，各種違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，投標(biāo)文件業(yè)績作假就是其中一種。某些投標(biāo)人在項目投標(biāo)中提交虛假業(yè)績，從業(yè)績合同到竣工驗收證明，再到中標(biāo)查詢網(wǎng)址信息，均是偽造的，但是業(yè)績作假的取證難度大，隱蔽性高，違法成本低，查處時間長，給這些不良分子提供了可乘之機(jī)。

投標(biāo)人在投標(biāo)過程中業(yè)績作假是招標(biāo)投標(biāo)市場的一個頑疾、惡疾，且高發(fā)、頻發(fā)，堪比圍標(biāo)串標(biāo)。根據(jù)公共資源交易監(jiān)督部門匯總統(tǒng)計，近年來受理的招標(biāo)投標(biāo)投訴案件，涉及業(yè)績作假的投訴案件占比超過 50%；招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門都對投標(biāo)人的作假行為深惡痛絕。業(yè)績作假的行為嚴(yán)重影響了招標(biāo)投標(biāo)市場的公平與公正，嚴(yán)重擾亂了招標(biāo)投標(biāo)市場秩序，嚴(yán)重影響了招標(biāo)人的項目實施，嚴(yán)重侵害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。本文以某城市供水管道施工項目在招標(biāo)投標(biāo)過程中發(fā)生的投標(biāo)文件業(yè)績作假案件為例，深入分析投標(biāo)人在投標(biāo)過程中業(yè)績作假的原因，提出了遏制投標(biāo)過程中的業(yè)績作假行為的具體措施。

1 案例簡介

某城市供水管道施工項目（以下簡稱“本項目”），投資估算約為 4 000 萬元，管道鋪設(shè)長度約為 1.1 km，管道直徑為 2 000 mm，全線采用頂管施工，委托當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心進(jìn)行國內(nèi)公開招標(biāo)。本項目采用電子招標(biāo)方式，投標(biāo)報名、招標(biāo)文件下載、投標(biāo)保證金繳納、標(biāo)書制作、遞交、解密、評審和澄清等全套投標(biāo)程序均在網(wǎng)上操作。經(jīng)過開標(biāo)和評標(biāo)，依法組建的評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)辦法評選出了相應(yīng)的中標(biāo)候選人。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上發(fā)布了該項目的中標(biāo)候選人公示，公示內(nèi)容包含其投標(biāo)文件中所提供的業(yè)績情況。

本項目施工現(xiàn)場位于城市建成區(qū)，周邊環(huán)境復(fù)雜，施工管道直徑大且采用頂管施工工藝。這對中標(biāo)人的綜合實力和技術(shù)能力提出了很高的要求。為確保預(yù)中標(biāo)人具備本項目的履約技術(shù)能力和實力，招標(biāo)人對公示的預(yù)中標(biāo)人業(yè)績進(jìn)行了核實。通過查詢公共資源交易中心公開的交易主體信息庫，發(fā)現(xiàn)如下疑點。

（1）預(yù)中標(biāo)人在開評標(biāo)當(dāng)日評審結(jié)束后，立即將該業(yè)績進(jìn)行作廢處理。作廢后，網(wǎng)站會自動隱藏該業(yè)績，只有選擇已作廢業(yè)績，才能看到該業(yè)績；在選擇已作廢業(yè)績時發(fā)現(xiàn)，在系統(tǒng)中預(yù)中標(biāo)人所提交的該項目業(yè)績先后上傳兩次，均處于作廢狀態(tài)，經(jīng)查閱兩次業(yè)績的掃描件，發(fā)現(xiàn)在同一業(yè)績兩次上傳的業(yè)績證明材料中，存在項目經(jīng)理不同，合同協(xié)議書乙方簽字人不同，竣工驗收報告中乙方簽字人不同的情況，前后矛盾明顯。

（2）經(jīng)網(wǎng)上查閱，該業(yè)績所在地西部某省某縣共計常住人口約 20 萬人。按照常住人口的供需水量進(jìn)行測算，其供水管道直徑不應(yīng)超過 400 mm；而在其業(yè)績證明材料中，顯示其供水管道直徑為 1 200 mm，明顯與整個縣域人口規(guī)模不符。

（3）經(jīng)查閱該單位資質(zhì)發(fā)現(xiàn)，該單位在施工該業(yè)績時所具有的資質(zhì)不能承接直徑在 1 000 mm 以上的供水管道工程。

綜合以上因素，招標(biāo)人認(rèn)定該業(yè)績有比較明顯的作假嫌疑，隨即向招標(biāo)行政監(jiān)督部門提供了上述線索，提請行政監(jiān)督部門介入處理。監(jiān)督部門接到案件線索后，按照案件的查處流程，對預(yù)中標(biāo)人進(jìn)行了執(zhí)法調(diào)查。預(yù)中標(biāo)人確認(rèn)了在交易主體信息庫中先后兩次上傳同一項目業(yè)績不同證明材料的事實；確認(rèn)第一次上傳的業(yè)績材料（未用于本項目投標(biāo)）是偽造的，第二次上傳的業(yè)績材料（用于本項目投標(biāo)）是真實的。同時，監(jiān)督部門通過其他途徑對該業(yè)績進(jìn)行了核實。電話聯(lián)系當(dāng)?shù)毓┧?，反饋的結(jié)果是：當(dāng)?shù)夭]有業(yè)績中所涉及的道路名稱；當(dāng)?shù)毓┧艿乐睆阶畲笾挥?400 mm，沒有 1 200 mm 直徑的管道；但未予出具書面回復(fù)。按照網(wǎng)上查詢到的業(yè)績當(dāng)中的合同甲方地址，進(jìn)行了發(fā)函詢證，因地址不符，函件被退回。同時，以客戶身份聯(lián)系了公示該業(yè)績查詢網(wǎng)址的運營方“某招標(biāo)網(wǎng)”客服，“某招標(biāo)網(wǎng)”客服的回復(fù)是：可以有償發(fā)布相關(guān)的信息內(nèi)容，發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布時間都由客戶自定，確?？梢跃W(wǎng)上查詢。

本案件中投標(biāo)文件業(yè)績作假證據(jù)的認(rèn)定，最終以業(yè)績所在地縣人民政府網(wǎng)站政民互動專欄對該業(yè)績情況的回復(fù)作為證據(jù)，進(jìn)行了網(wǎng)上取證。政民互動回復(fù)的結(jié)果是：該業(yè)績情況與實際不符，單位公章不符、項目地址不符、建設(shè)單位委托代理人無此人。監(jiān)督部門最終認(rèn)定了預(yù)中標(biāo)人業(yè)績作假的事實，取消了該預(yù)中標(biāo)人的中標(biāo)資格；同時對該投標(biāo)人進(jìn)行不良行為認(rèn)定，作出扣分處理及相應(yīng)的行政處罰。本項目從監(jiān)督部門介入查處到最終認(rèn)定，歷時兩個多月。

2 投標(biāo)人在投標(biāo)過程中業(yè)績作假的原因分析

2.1 利益驅(qū)動

目前，我國從法規(guī)制度層面保證了項目的承發(fā)包必須通過招標(biāo)的方式確定中標(biāo)人，使得公共資源交易市場更加規(guī)范，進(jìn)場交易的項目也變得更多。對于有實力且誠實守信的投標(biāo)人來說，項目多了，公平參與的機(jī)會也就多了，中標(biāo)概率也相應(yīng)增加了。這是健康有序的公共資源交易市場在國家加大投資建設(shè)的大環(huán)境下應(yīng)該發(fā)揮的作用，適配交易中的承發(fā)包雙方。面對這樣一個“大蛋糕”，一些沒有實力又不誠信的企業(yè)為了承攬項目，便動起了歪心思，違背誠信守信原則，沒有業(yè)績就偽造業(yè)績，沒有資質(zhì)就借用資質(zhì)，最終目的就是謀取中標(biāo)，通過中標(biāo)項目攫取利益，造成劣幣驅(qū)逐良幣的尷尬局面。

2.2 作假成本低，低風(fēng)險高收益

當(dāng)前我國大力提倡電子招標(biāo)投標(biāo)，招標(biāo)投標(biāo)基本實現(xiàn)了全流程電子化，投標(biāo)人不再需要當(dāng)面遞交紙質(zhì)標(biāo)書，投標(biāo)時也無需提交資質(zhì)證書和業(yè)績原件等。電子招標(biāo)投標(biāo)在給投標(biāo)人投標(biāo)帶來極大便利的同時，也給不誠信的投標(biāo)人提供了可乘之機(jī)。電子投標(biāo)文件和業(yè)績證明材料都是電子文件，作假者可利用軟件偽造公章、簽名和業(yè)績材料，并且整個背后的黑色產(chǎn)業(yè)鏈相當(dāng)完備，這些作假團(tuán)伙派專人負(fù)責(zé)項目信息挖掘搜羅，篩選作假業(yè)績地，將假業(yè)績“洗白”上網(wǎng)公示。評標(biāo)委員會在進(jìn)行項目評審時很難發(fā)現(xiàn)或者認(rèn)定業(yè)績作假，致使作假的業(yè)績輕易地通過評審直至中標(biāo)；即使作假業(yè)績被發(fā)現(xiàn)或查處，作假者們得到的處罰可能也只是被取消中標(biāo)資格、計入不良行為記錄、信用分扣分或者限制投標(biāo)，依然可以換一家單位繼續(xù)參與投標(biāo)、繼續(xù)作假。

2.3 取證難度大，查處耗時長

調(diào)查取證、線索核實和提取證據(jù)是查處業(yè)績作假的難點。首先，作假的隱蔽性極高。評標(biāo)過程是保密的，如果中標(biāo)人的投標(biāo)業(yè)績不予公示，其他投標(biāo)人就無法知曉中標(biāo)人所提供的業(yè)績情況，更無從知曉業(yè)績的真假，而中標(biāo)人又利用作假的業(yè)績通過了形式審查。其次，在中標(biāo)人候選公示中即使公示了業(yè)績情況，但核實其真?zhèn)蔚碾y度很大。偽造的業(yè)績發(fā)生地都呈規(guī)律性地遠(yuǎn)離投標(biāo)地的邊遠(yuǎn)省份，給業(yè)績核實增加了難度。此外，在業(yè)績核實過程中，有些現(xiàn)場核實業(yè)績所在地單位或部門不予配合，拒絕出具書面證明材料或者只給查閱不給拍照。作假的投標(biāo)人正是充分利用取證難度大和查處耗時長等對他們來說有利的條件，瘋狂作假。

3 遏制在投標(biāo)過程中業(yè)績作假的具體措施

3.1 招標(biāo)投標(biāo)市場信用體系再建設(shè)再完善

各地公共資源交易行政監(jiān)督部門分別出臺了公共資源交易市場競爭主體不良行為處理辦法或規(guī)定，在本地區(qū)域內(nèi)的公共資源交易信用體系建設(shè)方面邁出了關(guān)鍵一步，但是目前存在的共性問題是各地之間信息割裂，沒有實現(xiàn)共享與互通，無法破除信息孤島。投標(biāo)人在某一個行政區(qū)域因為不良行為被處罰扣分或被限制投標(biāo)，其受限范圍僅限于該區(qū)域，還可以在別的區(qū)域繼續(xù)參與投標(biāo)而不受任何影響。另外，各行政區(qū)域在不良行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和懲處尺度上可能存在一定的差異，這給信息的接入、共享和運用帶來一定的難度。為了更加完善招標(biāo)投標(biāo)市場的信用體系建設(shè)，更有效地打擊失信的投標(biāo)人，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，信用體系建設(shè)可以分步走：第一步，實現(xiàn)省級區(qū)域內(nèi)不良行為的認(rèn)定和處罰等的信息共享和運用，而不是止步于目前市級行政區(qū)域的范圍；第二步，實現(xiàn)國家級的信息共享和互聯(lián)互通，真正讓失信的投標(biāo)人一處受限，處處受限。

3.2 事前防范機(jī)制與事后懲罰機(jī)制并舉

2018年3月，國家發(fā)展和改革委員會等 24 個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》，明確對弄虛作假騙取中標(biāo)的投標(biāo)人實行聯(lián)合懲戒；2018年10月，住房和建鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒對象名單管理暫行辦法（網(wǎng)上征求意見稿）》，擬將通過弄虛作假等不正當(dāng)手段騙取中標(biāo)的列入重點關(guān)注對象名單。在事后懲罰機(jī)制上，國家層面做了很多工作。與此同時，我們還應(yīng)該通過事前防范機(jī)制的建立來促使投標(biāo)人重視自己的信用記錄，讓投標(biāo)人有底線意識和紅線意識，敬畏規(guī)則和法律。例如，推進(jìn)招標(biāo)流程的再完善，建設(shè)供社會大眾可查詢的交易主體信息庫，設(shè)置招標(biāo)文件中具體的防范條款，等等。

3.3 監(jiān)督部門對作假行為零容忍

現(xiàn)行的上位法中對投標(biāo)人弄虛作假騙取中標(biāo)的行為作了規(guī)定。例如，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五十四條規(guī)定：投標(biāo)人弄虛作假騙取中標(biāo)的，中標(biāo)無效，給招標(biāo)人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。《中華人民共和國合同法》第四十二條規(guī)定：當(dāng)事人在訂立合同過程中出現(xiàn)提供虛假情況情形，給對方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。這些法條更多的是綱領(lǐng)性的指導(dǎo)原則，在實際運用時不夠具體，而地方公共資源監(jiān)管部門相應(yīng)出臺了一些管理辦法，如《合肥市公共資源交易市場競爭主體不良行為處理辦法》，明確“在投標(biāo)過程中，弄虛作假投標(biāo)的，記15 分；情節(jié)嚴(yán)重的，記 20 分”，具有可操作性。公共資源交易監(jiān)督部門對于此類業(yè)績作假的行為應(yīng)該更加嚴(yán)厲地執(zhí)法，加大懲處力度。例如，處罰投標(biāo)人的同時，還要對作假投標(biāo)人的法人代表進(jìn)行懲處；在結(jié)果的運用上，可以嘗試延伸到行政許可、工程擔(dān)保與保險、政策扶持、評優(yōu)表彰等領(lǐng)域，同時要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、通報一起，絕對零容忍，增加威懾力。

3.4 招標(biāo)人敢于“亮劍”

招標(biāo)人碰到這種有業(yè)績作假嫌疑的投標(biāo)人時，要第一時間向監(jiān)督部門移交線索，而不能因擔(dān)心案件查處時間影響項目的后續(xù)實施而不去追究，一定要敢于亮劍、敢于較真，一查到底，與監(jiān)督部門配合好，共同打擊業(yè)績作假的投標(biāo)人。

3.5 完善交易主體信息庫建設(shè)，編制代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)文件時更有針對性

從本案例可以發(fā)現(xiàn)，公共資源交易中心建立的投標(biāo)人主體信息庫讓該預(yù)中標(biāo)人的操作留下了痕跡，而且無法抹除，正是憑借這些痕跡發(fā)現(xiàn)并查處投標(biāo)人的業(yè)績作假行為。由此引申開去，交易主體信息庫的建設(shè)應(yīng)更開放，讓社會公眾可以全部查閱，或者要求投標(biāo)人的投標(biāo)業(yè)績在開標(biāo)后必須保留 10 d，不得作廢處理，須接受公眾質(zhì)詢；代理機(jī)構(gòu)業(yè)績證明材料中的業(yè)績查詢和公示恰恰也約束了一部分作假者，將投標(biāo)人投標(biāo)的業(yè)績?nèi)窟M(jìn)行公示，無形之中讓投標(biāo)人在業(yè)績作假時多了幾分顧忌；代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件時，針對業(yè)績作假的各種情形，在招標(biāo)文件的條款上進(jìn)行針對性地防范，持續(xù)改進(jìn)，如提供什么樣的證明材料或什么樣的中標(biāo)查詢網(wǎng)站才能認(rèn)定業(yè)績，多渠道地擠壓投標(biāo)人的作假空間。

4 結(jié) 語

從招標(biāo)投標(biāo)市場的弄虛作假、圍標(biāo)和賣標(biāo)，到建筑市場的掛靠和轉(zhuǎn)包等，違規(guī)操作時有發(fā)生，本文只是探討了眾多違規(guī)現(xiàn)象中的一個點。通過分析某城市供水管道施工項目在招標(biāo)投標(biāo)過程中投標(biāo)文件業(yè)績作假的來龍去脈，我們清楚地認(rèn)識到，在招標(biāo)投標(biāo)市場上，絕對不能讓劣幣耀武揚威，要給良幣創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境。社會的進(jìn)步與發(fā)展需要每一個參與者一點一滴地去改變、去推動，同樣招標(biāo)投標(biāo)市場的成熟與完善，也需要招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管方等各方主體循序漸進(jìn)地去探索。