城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究

【摘要】高院村的增減掛鉤項(xiàng)目是以政府為主導(dǎo)，根據(jù)“小組微生”理念建設(shè)的。本文通過實(shí)地走訪調(diào)研，探討了高院村建設(shè)始末，提出在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)從土地權(quán)能、農(nóng)民意愿、指標(biāo)交易三個(gè)方面不斷優(yōu)化完善。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地 ?增減掛鉤 ?調(diào)研報(bào)告

一、問題的提出

在農(nóng)村，科學(xué)規(guī)劃的缺乏導(dǎo)致了建設(shè)用地不合理、不充分利用;農(nóng)村勞動(dòng)人口進(jìn)城導(dǎo)致了農(nóng)村閑置房屋和宅基地增多，變相帶來土地浪費(fèi)嚴(yán)重的問題。利用增減掛鉤政策的契機(jī)可以提高農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率、改善村莊的人居環(huán)境與提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，推動(dòng)我國新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)村發(fā)展增添生機(jī)與活力。隨著實(shí)踐推進(jìn)，增減掛鉤的實(shí)施有了新方案與新爭議，要依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況展開研究。

二、研究概述

（一）增減掛鉤政策的必要性

優(yōu)化土地資源配置。一方面，可配套開展土地整理項(xiàng)目優(yōu)化農(nóng)村內(nèi)部的土地資源優(yōu)化配置，提升耕地質(zhì)量以及規(guī)?；潭?另一方面，建設(shè)用地空間上的調(diào)整達(dá)到城鄉(xiāng)之間的土地資源優(yōu)化配置，發(fā)揮更大經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

改善農(nóng)村人居環(huán)境。過去自然演化下形成的村落呈現(xiàn)出散、亂的特點(diǎn)，增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)會(huì)配備居民聚居點(diǎn)建設(shè)，改變過去散、亂分布的特點(diǎn)并配備完善的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，在節(jié)約土地同時(shí)提升村莊環(huán)境質(zhì)量，對(duì)建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)具有極大的促進(jìn)作用。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。我國農(nóng)村長期處于生產(chǎn)要素凈流出狀態(tài)，勞動(dòng)力、土地要素流失嚴(yán)重。增減掛鉤政策將城市中土地增值帶來的資本部分返還農(nóng)村，既滿足城市發(fā)展土地要素需要，又促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。蔡繼明認(rèn)為這一政策可使偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民分享到工業(yè)化和城市化所帶來的收益增值。

（二）問題與爭議

空心村的形成。很多村莊在通過增減掛鉤時(shí)忽略了村莊發(fā)展規(guī)律，原有的空間功能分化與合理布局被迫取消，生活質(zhì)量也隨之下降。新建居民聚居點(diǎn)為節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)擠占農(nóng)民生活空間，忽視部分農(nóng)民耕種需求，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。由于缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟進(jìn)，農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，越偏遠(yuǎn)的地區(qū)，空心村的現(xiàn)象就越嚴(yán)重。增減掛鉤政策使得農(nóng)民被迫快速融入城市化進(jìn)程，但農(nóng)村仍舊停留在原地。

耕地保護(hù)壓力加大。蔡繼明就指出“增減掛鉤”是政府主導(dǎo)通過非公益性征地的方式實(shí)現(xiàn)的，實(shí)際上是變相地?cái)U(kuò)大了土地征收的范圍。部分地區(qū)為了從增減掛鉤中獲得更多收益，將原本并不適宜復(fù)墾耕作的土地也納入增減掛鉤范圍內(nèi)，雖然耕地?cái)?shù)量沒有減少，但占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象的存在導(dǎo)致了耕地質(zhì)量下降，耕地保護(hù)變成了面子工程，形成了“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“劣地?fù)Q良田”的局面，增減掛鉤的目標(biāo)脫離了政策設(shè)計(jì)初衷。

城鄉(xiāng)不平衡加劇。增減掛鉤政策的初衷是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而非盲目將建設(shè)用地向城市集中，剝奪農(nóng)村發(fā)展機(jī)會(huì)。但對(duì)于長期以來環(huán)境凋敝、經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村來說，增減掛鉤指標(biāo)帶來的巨額收益導(dǎo)致只求眼前利益而忽略村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展，最終結(jié)果是建設(shè)用地過度向城市集中，政策成為推動(dòng)大城市城市化進(jìn)程的工具。

三、高院村案例分析

（一）案例概況

由于“被上樓”等爭議受到廣泛關(guān)注，各地在增減掛鉤政策的實(shí)施過程中也越來越注重防范此類問題，成都市就創(chuàng)新地提出了“小規(guī)模、組團(tuán)式、生態(tài)化、微田園”（簡稱“小組微生”）的設(shè)計(jì)理念，以推動(dòng)增減掛鉤政策更好地滿足農(nóng)民需求、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

新繁鎮(zhèn)位于成都市衛(wèi)星城圈層，高院村擁有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與家具產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢。村內(nèi)人均建設(shè)用地面積145-149㎡，具有一定增減掛鉤指標(biāo)潛力。在開展增減掛鉤項(xiàng)目前曾進(jìn)行確權(quán)頒證，奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，方便項(xiàng)目開展。高院村的增減掛鉤始于2011年，是典型的由政府主導(dǎo)、以“小組微生”為設(shè)計(jì)理念的增減掛鉤模式。

（二）增減掛鉤項(xiàng)目開展過程

1.資金來源。高院村的建設(shè)資金來自抵押貸款、農(nóng)民自籌、財(cái)政補(bǔ)貼。抵押貸款是通過農(nóng)民自發(fā)組織成立合作社，以“小證換大證”，向銀行抵押貸款，籌得資金1300萬元。農(nóng)民自籌是指農(nóng)民按照建房成本支付購房款。財(cái)政補(bǔ)貼主要用于小區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和外墻風(fēng)貌打造。

2.拆舊復(fù)墾。在拆舊區(qū)，高院村制定100㎡人均建設(shè)用地面積參與門檻，人均補(bǔ)貼1.3萬元，只對(duì)超出100㎡部分按照20元/㎡賠償。拆舊區(qū)共復(fù)墾土地229畝，全部復(fù)墾為水田。

3.集體建新。建設(shè)集中居住區(qū)占用了部分農(nóng)民宅基地與承包地，高院村通過以房換房和按年付租金方式收回宅基地使用權(quán)證和土地承包經(jīng)營權(quán)證。占用的承包地和林園地按照1600元/畝按年付租金;占用宅基地用人均30㎡以內(nèi)部分用于置換新房，超出部分標(biāo)準(zhǔn)同上。項(xiàng)目為統(tǒng)規(guī)自建，由參與建房農(nóng)民協(xié)商，選出建筑公司統(tǒng)一進(jìn)行房屋建設(shè)。新房按照人均宅基地面積30㎡的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，人均綜合占地面積達(dá)到65㎡。集中居住區(qū)占地面積為98畝，其中建房占地78.5畝，剩余部分為耕地，集中用作“微田園”，由于土地性質(zhì)不變，不占用增減掛鉤指標(biāo)。

4.指標(biāo)交易。高院村共節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)148.5畝，5%的指標(biāo)預(yù)留在村用于村莊未來發(fā)展，其余由政府收儲(chǔ)。指標(biāo)交易回收資金主要用于償還銀行貸款、支付農(nóng)民租金等。指標(biāo)在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌交易，價(jià)格為30萬元/畝，預(yù)計(jì)可回收資金4232萬元，指標(biāo)用途為持證準(zhǔn)用，可進(jìn)行拆分交易。

（三）項(xiàng)目成效

一是鄉(xiāng)村面貌發(fā)生改變。高院村通過增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村面貌的大改變。集中居住小區(qū)“玲瓏錦院”全為聯(lián)排小樓房，既滿足了適度集中的需要，又保障了農(nóng)民居住的相對(duì)獨(dú)立。房前屋后的自然溝渠都得到了修繕，在保護(hù)了自然肌理的前提下美化了鄉(xiāng)村環(huán)境。

二是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)得到了優(yōu)化與提升。集中居住區(qū)內(nèi)按照“1+23+N”的標(biāo)準(zhǔn)配套，包括污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，以及棕編展覽館等文化產(chǎn)業(yè)設(shè)施。在小區(qū)管理上，村民成立了業(yè)委會(huì)和物管委負(fù)責(zé)小區(qū)日常管理，制定了小區(qū)公約、微田園管理公約等。

三是“微田園”設(shè)計(jì)保留鄉(xiāng)村生活特色。與最初將房前屋后的綠化作為“微田園”不同的是，高院村留出了連片的耕地，小區(qū)居民可就近申請(qǐng)“微田園”，基本能滿足日常生活需要。

四、案例反思與建議

（一）案例反思

1.土地權(quán)屬問題

在建新區(qū)，對(duì)被占地農(nóng)民，他們獲得的是政府每年支付的租金，租賃形式下，承包地和宅基地的權(quán)屬仍舊歸屬于原農(nóng)民，這種方式?jīng)]有徹底調(diào)整土地權(quán)屬，后續(xù)容易產(chǎn)生矛盾。

2.農(nóng)民意愿問題

家庭參與率僅為50.24%，農(nóng)民核算參與項(xiàng)目的成本與帶來的收益無法匹配，只是居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的提升并不足以吸引他們參與增減掛鉤。由于基礎(chǔ)設(shè)施的提升以及村莊環(huán)境的改善具有正外部性，農(nóng)民即使不參與到項(xiàng)目當(dāng)中也能得到部分實(shí)惠。

在村莊的演化上，我們可根據(jù)城市的經(jīng)驗(yàn)去引導(dǎo)，但最終做出選擇的還是生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民群眾。不應(yīng)單純?yōu)榱藦脑鰷p掛鉤指標(biāo)中追求更高經(jīng)濟(jì)利益，而盲目追求高參與率，應(yīng)當(dāng)以考慮項(xiàng)目的開展是否符合農(nóng)民的意愿與需求優(yōu)先。

3.指標(biāo)交易問題

指標(biāo)在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌交易，在成都市范圍內(nèi)都可以落地：一是適當(dāng)突破地域的限制;二是解決指標(biāo)產(chǎn)出與需求不匹配問題。持證準(zhǔn)用的實(shí)施，形成了指標(biāo)交易市場，且指標(biāo)可以進(jìn)行拆分交易，用地企業(yè)可以根據(jù)自身需求購買相應(yīng)的指標(biāo)，避免了資源浪費(fèi)。

進(jìn)一步擴(kuò)大指標(biāo)交易市場范圍似乎是可行方案，但仍面臨許多問題。突破市級(jí)范圍的指標(biāo)交易會(huì)造成資源向大城市集中，原本經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕牡貐^(qū)會(huì)喪失更多發(fā)展機(jī)會(huì)，耕地向土壤比較貧瘠偏遠(yuǎn)地區(qū)集中也不利于耕地質(zhì)量保護(hù)。

（二）結(jié)論與建議

現(xiàn)有對(duì)于增減掛鉤政策研究大多認(rèn)為農(nóng)村一定是缺乏發(fā)展機(jī)會(huì)的，高院村是典型的城市近郊農(nóng)村，雖然面臨著長期以來自然演化下形成的建設(shè)用地散亂低效、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題，但通過增減掛鉤政策可改善鄉(xiāng)村環(huán)境、增加鄉(xiāng)村吸引力，農(nóng)民可實(shí)現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)。對(duì)于這類農(nóng)村，增減掛鉤政策的實(shí)施更多應(yīng)考慮政策設(shè)計(jì)初衷無法滿足農(nóng)村發(fā)展需求轉(zhuǎn)變的要求。

綜上，對(duì)于增減掛鉤政策優(yōu)化有三個(gè)建議。一是賦予農(nóng)民合理的財(cái)產(chǎn)權(quán)、完善宅基地權(quán)能，為農(nóng)民自主開展增減掛鉤項(xiàng)目提供資金支持。二是提高項(xiàng)目目標(biāo)與農(nóng)民需求的契合度，從農(nóng)民需求出發(fā)考慮，而非一味以高參與率去檢驗(yàn)項(xiàng)目成功與否。三是在市場機(jī)制下開展靈活的指標(biāo)配置，而非政府行政主導(dǎo)。

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作者簡介：周詩雨（1992-），女，漢族，籍貫：四川南部，單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營管理研究。