金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟制度研究

段淏天

摘 要：近年來(lái)，隨著我們維權(quán)意識(shí)不斷提高，公益訴訟的發(fā)展也在不斷進(jìn)步，我們國(guó)家所支持環(huán)境公益訴訟以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及經(jīng)授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟。金融消費(fèi)者也屬于消費(fèi)者范疇，但目前尚屬法律空白，立足我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀，通過(guò)實(shí)證的研究方法論述金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的價(jià)值和可行性，探討實(shí)踐中的制度構(gòu)建路徑，以期更好的保障金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者;公益訴訟;訴訟價(jià)值;路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.02.073

1 我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 金融消費(fèi)者非訴糾紛解決渠道初步形成

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革結(jié)束后，原有的“一行三會(huì)”格局發(fā)生了改變，但是消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)仍然保留，2012年人民銀行成立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并后成立了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。為做好相關(guān)配套工作，人民銀行先后出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》和《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)也分別出臺(tái)了《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》《關(guān)于做好保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的通知》等。此外金融消費(fèi)者投訴受理和處理機(jī)制逐漸健全。人民銀行于2013年在全過(guò)范圍開(kāi)通了“12363”金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)投訴熱線(xiàn)，目前在全國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)省會(huì)中心支行“一點(diǎn)接聽(tīng)”專(zhuān)人受理模式，并具備覆蓋到基層縣區(qū)支行的服務(wù)系統(tǒng)。證監(jiān)會(huì)開(kāi)通了“12386”投訴熱線(xiàn)，各監(jiān)管部門(mén)還受理來(lái)人來(lái)訪式的投訴。我國(guó)金融消費(fèi)者非訴式糾紛處理解決渠道日益多樣，解決效率不斷提升。

1.2 金融消費(fèi)者訴訟解決渠道現(xiàn)狀

自2004年鄭州仲裁委員會(huì)成立金融仲裁中心和保險(xiǎn)仲裁中心后，浙江、山西、天津等地紛紛成立金融仲裁中心。2007年上海成立金融仲裁院，在一定程度上對(duì)全國(guó)各地的金融仲裁案件提供有效指導(dǎo)。伴隨金融行業(yè)的蓬勃發(fā)展，金融案件糾紛逐年遞增，尤其是金融業(yè)發(fā)達(dá)的沿海城市，2018年10月人民銀行，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合上海市金融消費(fèi)者金融調(diào)解中心成立上海金融法院訴調(diào)對(duì)接中心，是全國(guó)第一家專(zhuān)門(mén)受理金融案件的專(zhuān)業(yè)法院。為金融消費(fèi)者解決糾紛提供了專(zhuān)業(yè)且便捷的方式，拓寬了金融消費(fèi)者解決糾紛的渠道。

但是，在金融消費(fèi)者團(tuán)體案件中目前仍舊是傳統(tǒng)的民事訴訟，2015年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》修訂將公益訴訟納入到民事審判中，這樣我們國(guó)家在環(huán)境、食品等方面為公益訴訟創(chuàng)造了先和，也為未來(lái)的法律規(guī)定金融消費(fèi)者公益訴訟奠定基礎(chǔ)。

1.3 金融消費(fèi)者保護(hù)存在交叉管理現(xiàn)象

上文提到人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)都成立了金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，但是二者管理范圍的職權(quán)并沒(méi)有具體區(qū)分。此外工商、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、也都有一定的監(jiān)管職權(quán)，導(dǎo)致金融消費(fèi)者往往抱著“多方投訴”“一把抓”的心態(tài)，不僅浪費(fèi)行政管理資源也由于各機(jī)構(gòu)之間職權(quán)交叉、權(quán)限不明、缺乏專(zhuān)業(yè)性，存在互相推諉，道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，這一監(jiān)管機(jī)制對(duì)于個(gè)人糾紛，小額投訴在一定程度上確實(shí)滿(mǎn)足了消費(fèi)者的訴求，但是針對(duì)類(lèi)似“E租寶案”“中晉系非法集資案”等群體性金融大案，金融消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保障。

2 我國(guó)建立金融消費(fèi)者公益訴訟的價(jià)值

2.1 追求公平正義的必然要求

消費(fèi)者金融公益訴訟要在公平正義的角度上出發(fā)去保障弱勢(shì)群體的司法保障。公平正義司法基本的組成部分，也是如何分配權(quán)力義務(wù)重要的準(zhǔn)則。自人類(lèi)開(kāi)始私有制后，如何做到公平正義就成了人類(lèi)社會(huì)不斷發(fā)展的方向。根據(jù)社會(huì)現(xiàn)狀以及歷史發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間存在明顯不對(duì)等的實(shí)力差距。金融機(jī)構(gòu)具有雄厚的資金和完善的團(tuán)隊(duì)而個(gè)人消費(fèi)者資金鏈有限，知識(shí)單一，在訴訟中金融消費(fèi)者對(duì)收集證據(jù)也困難重重，而且消費(fèi)者地域不集中，個(gè)體損害又多為小額訴訟，迫于種種現(xiàn)實(shí)壓力而不得不放棄訴訟的念頭。權(quán)利受損，卻無(wú)法選擇有效的司法途徑進(jìn)行救濟(jì)，這就是社會(huì)弱勢(shì)群體對(duì)現(xiàn)代司法制度提出的挑戰(zhàn)。所以金融消費(fèi)者公益訴訟制度，就會(huì)和其他公益訴訟一樣，幫助弱勢(shì)群體來(lái)維護(hù)金融消費(fèi)者個(gè)人權(quán)利，最大范圍的保護(hù)了金融公平秩序。

2.2 幫助金融消費(fèi)者加強(qiáng)司法保護(hù)，提高其維權(quán)能力

金融消費(fèi)者維權(quán)能力不足體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺少對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力。這主要?dú)w結(jié)于雙方信息不對(duì)稱(chēng)性，以及對(duì)金融產(chǎn)品信息不夠了解，在雙方交易中，金融機(jī)構(gòu)容易對(duì)金融產(chǎn)品中存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)不予以明知，或者信息披露不夠及時(shí)。這都會(huì)導(dǎo)致金融消費(fèi)者金融消費(fèi)者維權(quán)不足。二是金融消費(fèi)者通過(guò)各種途徑維護(hù)自身權(quán)益的能力不足。這其中包含舉證困難，訴訟成本過(guò)高，主體地位不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題。根據(jù)目前的法律規(guī)定，可以改善目前金融公益訴訟中原被告地位不對(duì)等的問(wèn)題。至于訴訟成本高，舉證困難等問(wèn)題由有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源和人員保障的消費(fèi)者協(xié)會(huì)來(lái)承擔(dān)也要好于金融消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)。因此，金融消費(fèi)者公益訴訟在一定程度上彌補(bǔ)了金融消費(fèi)者維權(quán)能力不足的問(wèn)題。

2.3 彌補(bǔ)法律對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)不足

在如今多元化發(fā)展社會(huì)，金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)關(guān)系也變得更加多元化，早已不再是單純的存儲(chǔ)、金融投資關(guān)系?，F(xiàn)在還存在消費(fèi)關(guān)系，金融消費(fèi)本質(zhì)上也是消費(fèi)。目前，我國(guó)法律對(duì)金融公益訴訟還處于空白期，法律沒(méi)有對(duì)相關(guān)主體的違法違規(guī)行為設(shè)定處罰，這樣就使得具有優(yōu)勢(shì)地位的金融機(jī)構(gòu)在法外空間得到最大利益，同時(shí)也會(huì)侵犯金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。我們要用法律全面監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的行為，保障在日常金融消費(fèi)中，雙方保持平等地位。

2.4 減輕國(guó)家信用擔(dān)保負(fù)擔(dān)

我國(guó)為了維護(hù)社會(huì)未定，保障金融消費(fèi)者的利益，國(guó)家財(cái)政主動(dòng)承擔(dān)起金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保人，如，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題那么我家會(huì)以“擔(dān)保人”身份來(lái)彌補(bǔ)金融消費(fèi)者的損失。這樣雖然保障了消費(fèi)者利益，但無(wú)形中給國(guó)家財(cái)政壓力，各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)壓力也會(huì)增加，由于有國(guó)家做擔(dān)保，會(huì)使金融機(jī)構(gòu)違背公序良俗的風(fēng)險(xiǎn)。建立金融公益訴訟，可以使政府未知的財(cái)政壓力減少。2019年5月發(fā)生的包商銀行重大信用風(fēng)險(xiǎn)事件，由中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)成立接管組對(duì)包商銀行實(shí)行為期一年的接管，接管期間包商銀行的存款以及同業(yè)負(fù)債全部由人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和人民銀行下設(shè)成立的存款保險(xiǎn)基金全額保障。由國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)造成的危機(jī)“買(mǎi)單”，雖然給廣大金融消費(fèi)者吃了“定心丸”，但是卻將財(cái)政危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家，而金融消費(fèi)者公益訴訟制度的建立將是對(duì)國(guó)家財(cái)政信用擔(dān)保的有益補(bǔ)充。

3 域外金融消費(fèi)者公益訴訟制度的借鑒

美國(guó)、韓國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的消費(fèi)者公益訴訟的相關(guān)制度比較成熟，值得我們借鑒。

美國(guó)是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)，1936年就成立了消費(fèi)者聯(lián)盟（Consumer Union），其創(chuàng)立之初的法理依據(jù)是平衡法思想，即任何人不得通過(guò)自己的違法行為獲利。1938年《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第23（b）（3）條規(guī)定了集團(tuán)訴訟訴訟制度，該制度被譽(yù)為“有史以來(lái)社會(huì)作用最大的救濟(jì)方式”。美國(guó)公益訴訟的原告可以是個(gè)人，登記過(guò)的消費(fèi)者組織而且其判決結(jié)果具有既判力，同時(shí)設(shè)立了諸如公益法律事務(wù)所，免除公益律師稅收等配套制度從而保障公益訴訟的有效運(yùn)行。

韓國(guó)金融業(yè)發(fā)達(dá)程度在亞洲名列前茅，立法者更加重視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，早在2004年頒布了《證券集團(tuán)訴訟法》旨在規(guī)范證券業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。證券集團(tuán)訴訟制度早于韓國(guó)的消費(fèi)者糾紛集團(tuán)調(diào)解制度，更具有專(zhuān)業(yè)性，其訴訟主體，退出機(jī)制和賠償機(jī)制都區(qū)別于普通消費(fèi)者集團(tuán)訴訟。

1994年我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)頒布了《消費(fèi)者保護(hù)法》，其中第53條規(guī)定消費(fèi)者保護(hù)官對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者重大違反該法規(guī)定的行為可以向法院訴請(qǐng)停止或禁止令。2002年，頒布了《證券投資人及期貨交易人保護(hù)法》，并與2003年設(shè)立保護(hù)中心，專(zhuān)職保護(hù)證券投資者，該中心負(fù)責(zé)對(duì)信息披露不實(shí)，內(nèi)幕交易等不法行為案件進(jìn)行處理。2009年法院賦予該中心對(duì)上市公司的董事或監(jiān)事提起訴訟的權(quán)利。

日本于21 世紀(jì)初開(kāi)始著手構(gòu)筑消費(fèi)者團(tuán)體訴訟制度。2000年4月，制定了《消費(fèi)者契約法》但不包含消費(fèi)者團(tuán)體訴訟制度，相關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)近6年的爭(zhēng)議協(xié)調(diào)，2006年5月31日，國(guó)會(huì)通過(guò)了《消費(fèi)者契約法》修改法案，消費(fèi)者團(tuán)體訴訟制度正式確立。2008年4月， 日本又通過(guò)了《贈(zèng)品表示法和特定商交易法》修改法案，消費(fèi)者團(tuán)體訴權(quán)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大?！断M(fèi)者契約法》第13 條第1款規(guī)定，能夠提起消費(fèi)者團(tuán)體訴訟的消費(fèi)者團(tuán)體必須事前獲得訴訟資格認(rèn)定，并在有關(guān)部門(mén)登記。提起訴訟前，消費(fèi)者團(tuán)體必須首先和經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交涉， 向其發(fā)出改正通知書(shū)，如經(jīng)過(guò)交涉未達(dá)成和解結(jié)果，則可以在發(fā)出通知7日內(nèi)提起訴訟。

縱觀國(guó)外現(xiàn)行法律對(duì)公益訴訟的規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家在消費(fèi)者保護(hù)方面都經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間探索過(guò)程，期間多次根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行修訂，在公益訴訟的原告資格范圍方面較為寬泛，個(gè)人、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)組織在登記的前提下都可以提起公益訴訟，韓國(guó)將普通消費(fèi)者公益訴訟與金融消費(fèi)公益訴訟區(qū)別對(duì)待，日本設(shè)立專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織保障金融消費(fèi)者權(quán)益。這些制度的構(gòu)建基于本國(guó)國(guó)情，值得我國(guó)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行借鑒。

4 構(gòu)建路徑探析

4.1 明確金融消費(fèi)團(tuán)體的原告資格

2014年3月修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》除在第28條提及“提供證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供經(jīng)營(yíng)地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、價(jià)款或者費(fèi)用、履行期限和方式、安全注意事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息”外，整個(gè)法律再無(wú)有關(guān)金融消費(fèi)者的表述。而該法的執(zhí)法機(jī)關(guān)是工商行政管理部門(mén)。同時(shí)，該法第47條規(guī)定“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟”。2015年修訂的《民事訴訟法》第五十五條將公益訴訟的原告限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。我國(guó)省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)只有三十幾個(gè)，卻承擔(dān)全國(guó)全行業(yè)消費(fèi)類(lèi)公益訴訟案件，原告數(shù)量明顯不足。從而在一定程度上阻礙了金融消費(fèi)者采取公益訴訟維護(hù)自身權(quán)益的渠道。未來(lái)應(yīng)考慮在省、自治區(qū)、直轄市探索建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，并由法律進(jìn)行明確規(guī)定“對(duì)侵害眾多金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，由其提出訴訟”。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立金融消費(fèi)者團(tuán)體資格登記制度，面向公眾進(jìn)行公示。

4.2 設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制

綜合社會(huì)情況來(lái)看以及發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)金融公益訴訟的實(shí)踐來(lái)看，如能進(jìn)行有效的資金獎(jiǎng)勵(lì)能更好的發(fā)揮社會(huì)以執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)金融公益訴訟發(fā)展。我們可以在敗訴的被告所繳納的懲罰金里提取適合的獎(jiǎng)勵(lì)給適格公益訴訟的單位，本人認(rèn)為我們應(yīng)在以下兩個(gè)方面構(gòu)建合理的金融公益訴訟的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制：

（1）國(guó)家設(shè)立金融訴訟基金。金融公益訴訟是公益訴訟的一個(gè)分支，由于具有較高的專(zhuān)業(yè)性，那么作為金融公益訴訟的適格原告就用具備專(zhuān)業(yè)高、級(jí)別強(qiáng)的原則，一般建議由市級(jí)的金融監(jiān)管部門(mén)或金融調(diào)解部門(mén)作為原告，可由上級(jí)單位或本單位撥付專(zhuān)項(xiàng)公益訴訟基金，以保障金融消費(fèi)糾紛案件的高效解決，形成公益訴訟“立案——執(zhí)行”的良性循環(huán)。

（2）對(duì)勝訴原告給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。在鼓勵(lì)公益訴訟同時(shí)，有防止訴訟權(quán)利不當(dāng)行使，造成司法資源的浪費(fèi)，適格的公益訴訟主體在正當(dāng)履行權(quán)力后，如諾能獲得勝訴的判決，則可以由敗訴一方的罰金中支取部分費(fèi)用作為勝訴的金融公益訴訟主體。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額不宜過(guò)高，不宜撥付專(zhuān)門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)基金。

4.3 擴(kuò)大公益律師隊(duì)伍

我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家設(shè)立配套制度保障金融消費(fèi)者順利提起或參與訴訟。2003年8月，中國(guó)第一家公益訴訟律師事務(wù)所成立，無(wú)償為任何公益訴訟的人們提供法律援助。2005年7月中國(guó)證監(jiān)會(huì)建立了投資者保護(hù)公益律師隊(duì)伍。由于公益律師的無(wú)償性，公益性導(dǎo)致很多公益律師由于經(jīng)濟(jì)困難很難生存下去。因此，應(yīng)考慮學(xué)習(xí)美國(guó)，建立金融消費(fèi)者保護(hù)公益律師隊(duì)伍，同時(shí)給予律師事務(wù)所免除稅收，加強(qiáng)補(bǔ)助等一系列措施促進(jìn)公益律師的發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)普惠金融工作的落實(shí)

聯(lián)合國(guó)于2005年提出了普惠金融的構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)通過(guò)完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施以可負(fù)擔(dān)的成本將金融服務(wù)擴(kuò)大到欠發(fā)達(dá)地區(qū)和社會(huì)低收入人群，向他們提供價(jià)格合理，方便快捷的金融服務(wù)，不斷提高金融服務(wù)的可獲得性。然而在新形勢(shì)下強(qiáng)調(diào)普惠金融的發(fā)展，首先要強(qiáng)調(diào)不僅僅是消費(fèi)能接觸到金融產(chǎn)品享受金融服務(wù)，更要關(guān)注消費(fèi)者在接受服務(wù)后的“售后問(wèn)題”，因此，嘗試將普惠金融工作與金融消費(fèi)者保護(hù)工作相結(jié)合，是普惠金融發(fā)展應(yīng)有之義。

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