國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，我國農業(yè)結構不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產連年豐收，有力保障了國家糧食安全，為穩(wěn)定經濟社會發(fā)展大局提供堅實支撐。與此同時，部分地區(qū)也出現耕地“非糧化”傾向，一些地方把農業(yè)結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規(guī)在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發(fā)展，將影響國家糧食安全。各地區(qū)各部門要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務院決策部署，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩(wěn)定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。經國務院同意，現提出以下意見。

一、充分認識防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的重要性緊迫性

（一）堅持把確保國家糧食安全作為“三農”工作的首要任務。隨著我國人口增長、消費結構不斷升級和資源環(huán)境承載能力趨緊，糧食產需仍將維持緊平衡態(tài)勢。新冠肺炎疫情全球大流行，國際農產品市場供給不確定性增加，必須以穩(wěn)定國內糧食生產來應對國際形勢變化帶來的不確定性。各地區(qū)各部門要始終繃緊國家糧食安全這根弦，把穩(wěn)定糧食生產作為農業(yè)供給側結構性改革的前提，著力穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產量，堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉，不斷鞏固提升糧食綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，切實把握國家糧食安全主動權。

（二）堅持科學合理利用耕地資源。耕地是糧食生產的根基。我國耕地總量少，質量總體不高，后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配，確保國家糧食安全，必須處理好發(fā)展糧食生產和發(fā)揮比較效益的關系，不能單純以經濟效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產。各地區(qū)各部門要認真落實重要農產品保障戰(zhàn)略，進一步優(yōu)化區(qū)域布局和生產結構，實施最嚴格的耕地保護制度，科學合理利用耕地資源，防止耕地“非糧化”，切實提高保障國家糧食安全和重要農產品有效供給水平。

（三）堅持共同扛起保障國家糧食安全的責任。我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事。各地區(qū)都有保障國家糧食安全的責任和義務，糧食主產區(qū)要努力發(fā)揮優(yōu)勢，鞏固提升糧食綜合生產能力，繼續(xù)為全國作貢獻；產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要保持應有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產能有提升、產量不下降，共同維護好國家糧食安全。

二、堅持問題導向，堅決防止耕地“非糧化”傾向

（四）明確耕地利用優(yōu)先序。對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。永久基本農田是依法劃定的優(yōu)質耕地，要重點用于發(fā)展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。耕地在優(yōu)先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用于非食用農產品生產，對市場明顯過剩的非食用農產品，要加以引導，防止無序發(fā)展。

（五）加強糧食生產功能區(qū)監(jiān)管。各地區(qū)要把糧食生產功能區(qū)落實到地塊，引導種植目標作物，保障糧食種植面積。組織開展糧食生產功能區(qū)劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補劃，對耕地性質發(fā)生改變、不符合劃定標準的予以剔除并及時補劃。引導作物一年兩熟以上的糧食生產功能區(qū)至少生產一季糧食，種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產。不得擅自調整糧食生產功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產功能區(qū)內建設種植和養(yǎng)殖設施，不得違規(guī)將糧食生產功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產功能區(qū)內超標準建設農田林網。

（六）穩(wěn)定非主產區(qū)糧食種植面積。糧食產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要按照重要農產品區(qū)域布局及分品種生產供給方案要求，制定具體實施方案并抓好落實，扭轉糧食種植面積下滑勢頭。產銷平衡區(qū)要著力建成一批旱澇保收、高產穩(wěn)產的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區(qū)要明確糧食種植面積底線，穩(wěn)定和提高糧食自給率。

（七）有序引導工商資本下鄉(xiāng)。鼓勵和引導工商資本到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產專業(yè)化社會化服務等。盡快修訂農村土地經營權流轉管理辦法，督促各地區(qū)抓緊建立健全工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度，強化租賃農地監(jiān)測監(jiān)管，對工商資本違反相關產業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉耕地不種糧的“非糧化”行為，一經發(fā)現要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。

（八）嚴禁違規(guī)占用永久基本農田種樹挖塘。貫徹土地管理法、基本農田保護條例有關規(guī)定，落實耕地保護目標和永久基本農田保護任務。嚴格規(guī)范永久基本農田上農業(yè)生產經營活動，禁止占用永久基本農田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農田。利用永久基本農田發(fā)展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑占比要符合稻漁綜合種養(yǎng)技術規(guī)范通則標準。推動制訂和完善相關法律法規(guī)，明確對占用永久基本農田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施。

三、強化激勵約束，落實糧食生產責任

（九）嚴格落實糧食安全省長責任制。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任，穩(wěn)定糧食種植面積，將糧食生產目標任務分解到市縣。要堅決遏制住耕地“非糧化”增量，同時對存量問題摸清情況，從實際出發(fā)，分類穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。國家發(fā)展改革委、農業(yè)農村部、國家糧食和儲備局等部門要將防止耕地“非糧化”作為糧食安全省長責任制考核重要內容，提高糧食種植面積、產量和高標準農田建設等考核指標權重，細化對糧食主產區(qū)、產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的考核要求。嚴格考核并強化結果運用，對成績突出的省份進行表揚，對落實不力的省份進行通報約談，并與相關支持政策和資金相銜接。

（十）完善糧食生產支持政策。落實產糧大縣獎勵政策，健全糧食主產區(qū)利益補償機制，著力保護和調動地方各級政府重農抓糧、農民務農種糧的積極性。將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優(yōu)先用于農田建設再投入和債券償還、貼息等。加大糧食生產功能區(qū)政策支持力度，相關農業(yè)資金向糧食生產功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產功能區(qū)內目標作物種植，加快把糧食生產功能區(qū)建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田。加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農場、農民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經營，大力推進代耕代種、統防統治、土地托管等農業(yè)生產社會化服務，提高種糧規(guī)模效益。完善小麥稻谷最低收購價政策，繼續(xù)實施稻谷補貼和玉米大豆生產者補貼，繼續(xù)推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點。積極開展糧食生產薄弱環(huán)節(jié)機械化技術試驗示范，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，加快丘陵山區(qū)農田宜機化改造。支持建設糧食產后烘干、加工設施，延長產業(yè)鏈條，提高糧食經營效益。

（十一）加強耕地種糧情況監(jiān)測。農業(yè)農村部、自然資源部要綜合運用衛(wèi)星遙感等現代信息技術，每半年開展一次全國耕地種糧情況監(jiān)測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制。各地區(qū)要對本區(qū)域耕地種糧情況進行動態(tài)監(jiān)測評價，發(fā)現問題及時整改，重大情況及時報告。定期對糧食生產功能區(qū)內目標作物種植情況進行監(jiān)測評價，實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和數據庫。

（十二）加強組織領導。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照本意見要求，抓緊制定工作方案，完善相關政策措施，穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實，于2020年年底前將有關落實情況報國務院，并抄送農業(yè)農村部、自然資源部。各有關部門要按照職責分工，切實做好相關工作。農業(yè)農村部、自然資源部要會同有關部門做好對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

國務院辦公廳

2020年11月4日

（本刊編輯部根據財政部網站內容整理）