福建農(nóng)信體制改革的啟示

李有秩

摘要：黨的十九大報告指出“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展?！碑斍敖鹑隗w制改革的主要目標是增強金融服務實體經(jīng)濟的能力。2018年福建農(nóng)信人民幣存款余額全省銀行業(yè)第一;電子交易占比全國農(nóng)信第一;支農(nóng)、支小、扶貧、扶綠及助學貸款共17項指標全省第一。福建農(nóng)信服務實體經(jīng)濟的能力不斷增強，這說明了福建農(nóng)信的體制是有活力的，是符合市場要求的。究其原因是福建農(nóng)信特有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、管理模式、組織形式有效地降低了交易成本。福建農(nóng)信的體量已足以影響福建省的經(jīng)濟發(fā)展，福建農(nóng)信要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，堅持制度創(chuàng)新，不斷服務實體經(jīng)濟的能力。

關(guān)鍵詞：福建農(nóng)信;產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);交易成本;金融體制改革

一直以來，農(nóng)信社、農(nóng)商銀行被認為是底子簿，基礎差，自1996年改革之后，福建農(nóng)信一路突圍，在競爭激烈的銀行業(yè)中終于有了自己的一席之地。2018年1月15日福建日報在要聞版報道了福建農(nóng)信至2017年12月月末實現(xiàn)了“五個第一”：涉農(nóng)信貸三項指標全省第一;綠色信貸三項指標全省第一;金融扶貧五項指標全省第一。雖然福建農(nóng)信還存在許多問題，但福建農(nóng)信的改革無疑是成功的，其中最根本、最重要的原因就是體制改革的成功。

一、福建農(nóng)信的體制改革歷程

初創(chuàng)階段。1951年8月，人民銀行福建省分行在福州市效區(qū)新店鄉(xiāng)試辦了全省第一家農(nóng)村信用社，這一時期農(nóng)村信用社由中國人民銀行領導。

曲折發(fā)展階段。1959年以后，由于受極左路線的影響，先后被下放給人民公社、生產(chǎn)大隊、貧下中農(nóng)管理，基本成為基層社隊的財務部門，體制發(fā)生多變，但扎根農(nóng)村，為農(nóng)民服務的基本內(nèi)涵仍然保留下來。

改革探索階段。1980～1996年，農(nóng)村信用社由農(nóng)業(yè)銀行進行管理，并設立縣級聯(lián)社，對照農(nóng)業(yè)銀行的模式進行了一些改革，促進了農(nóng)村信用社業(yè)務發(fā)展和內(nèi)部管理的完善。

1996年8月，國務院下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，1996年年底，福建省農(nóng)村信用社于正式與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系。福建省成立了農(nóng)村金融體制改革領導小組辦公室，承擔全省農(nóng)村信用社改革及管理工作。隨后，全省農(nóng)村信用社行業(yè)管理職能改由人民銀行行使，在省一級和地市一級人民銀行內(nèi)部成立信用合作管理辦公室。各地人民銀行加強了對農(nóng)村信用社的監(jiān)督和管理，并按合作制原則進行了規(guī)范，進一步明確農(nóng)村信用社為“在農(nóng)”服務宗旨。

蓬勃發(fā)展階段。1999年11月，作為全國農(nóng)村信用社實行行業(yè)自律管理的試點省份，福建省成立省信用合作協(xié)會，在指導和推動農(nóng)村信用社端正方向、強化支農(nóng)，防范風險、扭虧增值，轉(zhuǎn)換機制、加強管理，提高素質(zhì)、改善服務和加快電子化建設步伐等方面做了大量工作，促進了全省農(nóng)村信用社在改革中加快發(fā)展。

深化改革階段。2003年6月國務院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》。2004年8月，國務院批準福建省參加第二批深化農(nóng)村信用社改革試點，新一輪改革全面鋪開，福建省農(nóng)村信用社改革與發(fā)展進入了一個嶄新的階段。

二、福建農(nóng)信體制改革的成果

經(jīng)過幾輪改革，各方面包括省政府、監(jiān)管者、福建農(nóng)信對農(nóng)村信用社性質(zhì)、地位、作用與功能等方面特點的認識更趨一致，確立了“省聯(lián)社—縣聯(lián)社統(tǒng)一法人—鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社”，的組織管理結(jié)構(gòu)。

（一）福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的地位和作用

福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社（省聯(lián)社）于2005年6月26日正式創(chuàng)立，根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會銀監(jiān)復[2005]188號文件批復，福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社注冊資本為人民幣3000萬元，業(yè)務范圍為：履行對農(nóng)村信用社的行業(yè)自律管理和服務職能;組織農(nóng)村信用社之間的資金調(diào)劑;經(jīng)批準參加資金市場，為農(nóng)村信用社融通資金;辦理或代理農(nóng)村信用社的資金清算和結(jié)算業(yè)務;提供信息咨詢服務;經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準的其他業(yè)務。根據(jù)“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”的信息顯示，福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社是由71家縣級農(nóng)村信用合作聯(lián)社共同出資設立的企業(yè)法人。

與福建省其他商業(yè)銀行省級分行相比較，福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社經(jīng)營范圍與商業(yè)銀行的不一樣。例如，中國工商銀行股份有限公司福建省分行的經(jīng)營范圍為：辦理人民幣存款、貸款、結(jié)算;辦理票據(jù)貼現(xiàn);代理發(fā)行金融債券;代理發(fā)行、代理兌付、銷售政府債券;代理收付款及代理保險業(yè)務。外匯存款;外匯貸款;外匯匯款;外幣兌換;國際結(jié)算;外匯票據(jù)的承兌和貼現(xiàn);總行授權(quán)的外匯擔保;結(jié)匯、售匯;總行授權(quán)的代客外匯買賣;資信調(diào)查、咨詢、見證業(yè)務;經(jīng)中國工商銀行股份有限公司授權(quán)的相關(guān)業(yè)務。存、貸款業(yè)務是銀行的最主要特征，福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社沒有辦理存、貸款的資質(zhì)，所以福建省農(nóng)村信用社聯(lián)合社是管理機構(gòu)，承擔對全省農(nóng)村信用社系統(tǒng)（含農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行）的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能，與商業(yè)銀行總行的性質(zhì)、地位、功能不同。

（二）縣級聯(lián)社的地位和作用

2003年9月15日，根據(jù)國務院有關(guān)文件，銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導意見》，各縣（市）政府開始對縣（市）信用社進行“一級法人”的改革工作。隨著縣級信用聯(lián)社的開業(yè)，原聯(lián)社及其所轄農(nóng)村信用社法人資格自行終止，其債權(quán)、債務被新創(chuàng)立的“一級法人”縣級信用聯(lián)社承接?？h級信用聯(lián)社為股份合作制社區(qū)地方金融機構(gòu)，實行“一級法人”的統(tǒng)一核算、分級管理、授權(quán)經(jīng)營的管理體制。

縣級聯(lián)社具有現(xiàn)代商業(yè)銀行職能，例如，安溪縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社經(jīng)營范圍為吸收公眾存款;發(fā)放短期、中期和長期貸款;辦理國內(nèi)結(jié)算、辦理票據(jù)承兌和貼現(xiàn);代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券;買賣政府債券、金融債券;從事同業(yè)拆借;代理收付款項;代理保險業(yè)務;經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準的其他業(yè)務?？h級聯(lián)社性質(zhì)、地位、功能類似于商業(yè)銀行總行，只是規(guī)模較小?？h級聯(lián)社獨立核算，自主經(jīng)營，并不是省聯(lián)社的分支機構(gòu)，但是縣級聯(lián)社受省聯(lián)社的管理，特別是省聯(lián)社具有縣級聯(lián)社高管提名權(quán)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的地位和作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社是縣級聯(lián)社的分支機構(gòu)，其功能、地位類似于商業(yè)銀行的支行，在縣級聯(lián)社的授權(quán)范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動。福建農(nóng)信組織結(jié)構(gòu)與其他商業(yè)銀行組織結(jié)構(gòu)對比圖如圖1。

通過對比，可以發(fā)現(xiàn)福建農(nóng)信的組織管理層級更少。省聯(lián)社與縣級聯(lián)社既是管理與被管理的關(guān)系，又是企業(yè)與股東的關(guān)系，因此，信息傳遞具有雙向性，這也是普通股份制所不具有的。

三、福建農(nóng)信制度優(yōu)勢分析

（一）福建農(nóng)信產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀及優(yōu)點

從產(chǎn)權(quán)制度來分析，省聯(lián)社是由縣級聯(lián)社（農(nóng)商銀行）出資設立的企業(yè)法人，縣級聯(lián)社作為股東享有股東權(quán)利。雖然省聯(lián)社實際上管控著縣級聯(lián)社，但是縣級聯(lián)社并不是完全被動受控，縣級聯(lián)社可以通過股東會或理事會表達自己的利益訴求。在農(nóng)村信用社發(fā)展史上，不管是人民銀行還是農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)村信用社的管理都有很強行政色彩，也限制了農(nóng)村信用社的發(fā)展。省聯(lián)社管理模式實現(xiàn)了政企分開，是一種體制上的創(chuàng)新。與其他商業(yè)銀行總分行模式相比較，省聯(lián)社管理模式更有利于管理的民主化、科學化。

縣級聯(lián)社的股金主要持有者是農(nóng)民、信用社員工、企業(yè)法人，從法律上說，縣級聯(lián)社屬于這些股東所有。由于受1998年中國人民銀行《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定〉和〈農(nóng)村信用合作社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定〉的通知》中的限制，農(nóng)村信用社的股金分布較為分散，大股東的持股比率還是較低。也因此縣級聯(lián)社很難被大股東操縱，也不會出現(xiàn)控投權(quán)之爭的亂局。這種產(chǎn)權(quán)制度下，雖然省聯(lián)社擁有縣級聯(lián)社高管候選人提名權(quán)，但是最后任命仍然要由股東選擇決定。一級法人的高管人員擁有較大自主經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，但在省聯(lián)社管理模式下，縣級聯(lián)社的高管人員要受到省聯(lián)社的管理，還要受到股東的監(jiān)督。與商業(yè)銀行相比較，商業(yè)銀行更多的只是對股東負責，特別是大股東，省聯(lián)社模式更能平衡好各方利益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社是縣級聯(lián)社的分支機構(gòu)，受縣級聯(lián)社的管理，對縣級聯(lián)社負責。

（二）福建農(nóng)信的交易成本分析

福建農(nóng)信的產(chǎn)權(quán)制度不是直接根據(jù)交易成本理論設計的，是福建農(nóng)信在長期實踐中摸索出來的，但是福建農(nóng)信的產(chǎn)權(quán)制度能有效降低交易成本，是暗合交易成本理論的。

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》中論述到交易是有成本的，企業(yè)因可以降低交易成本而產(chǎn)生。企業(yè)通過內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的建立及作用的發(fā)揮能有效降低交易的費用。交易成本的高低是相對的，對于福建農(nóng)信而言，主要是跟改制前的福建農(nóng)信與同級別的商業(yè)銀行相比較。交易成本難以量化，本文只在交易成本的影響因素上進行分析，對交易成本的大體走向進行判斷。

埃里克·弗里博頓把交易成本分為市場型交易成本、管理型交易成本和政治交易費用三類，其中政治交易費用在本文的討論范圍之外。市場型交易成本是企業(yè)作為主體在市場中進行經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的交易費用，管理型交易成本是組織內(nèi)部的交易費用，這兩項交易費用越低，企業(yè)越有競爭力。

市場型交易成本主要包括：搜尋和信息費用;討價還價和決策費用;監(jiān)督和執(zhí)行的費用。福建農(nóng)信不管是在成立之初，還是在改革之中都始終堅持以農(nóng)為本，是服務“三農(nóng)”的主力軍。不變的市場定位，讓交易雙方的搜尋和信息費用大為降低。對比其他國有大型商業(yè)銀行，國有大型商業(yè)銀行也曾經(jīng)有自己獨特的服務領域和對象，但在改革的過程中慢慢模糊了邊界，現(xiàn)在國有大型商業(yè)銀行幾乎是同質(zhì)的，交易雙方在尋找潛在的買者或賣者及獲得其相關(guān)信息的成本更高。

福建農(nóng)信的組織結(jié)構(gòu)層級更少，更為精簡，因此決策鏈更短，而且縣級聯(lián)社作為一級法人，既是管理者又直接接觸客戶，更能貼近市場，效率更高，大大降低了討價還價和決策的費用。監(jiān)督和執(zhí)行方面的費用主要受社會信用環(huán)境、法制等因素的影響，中國境內(nèi)所有的企業(yè)大致是相同的。

管理型交易成本即企業(yè)為順利進行內(nèi)部管理所發(fā)生的成本，主要包括：設立、維護或改變組織設計的費用;組織運行的費用。首先是設立、維護或改變組織設計的費用，該費用與許多活動有關(guān)，如人事管理、信息技術(shù)的投入、公共關(guān)系和游說活動等。

人事管理方面，縣級聯(lián)社作為一級法人，其高管人事任命特別重要，縣級聯(lián)社高管人事的任命由省聯(lián)社提名，縣級聯(lián)社股東投票選舉，實現(xiàn)了集中與民主的統(tǒng)一。省聯(lián)社職工一般是從農(nóng)信系統(tǒng)員工中選拔，縣級聯(lián)社招工則是根據(jù)自己發(fā)展需要由省聯(lián)社統(tǒng)一招考。縣級聯(lián)社對所屬員工直接考核，并且有直接、絕對的控制權(quán)，縣級聯(lián)社（總行）更貼近員工也更能發(fā)現(xiàn)并使用人才。與其他商業(yè)銀行比較，福建農(nóng)信的人事制度更科學。

信息技術(shù)投入方面，福建農(nóng)信是“小法人大系統(tǒng)”，縣級聯(lián)社雖是一級法人，但規(guī)模不大，人力、物力、財力都不足，在省聯(lián)社的管理下，各縣級聯(lián)社可以抱團組成大系統(tǒng)，集中力量攻艱克難。與全國性的商業(yè)銀行相比較，福建農(nóng)信在信息技術(shù)上還是有差距的，但由于“小法人大系統(tǒng)”的優(yōu)勢，福建農(nóng)信還能緊跟大銀行不至于被甩開。

公共關(guān)系和游說活動方面，福建農(nóng)信的另一個優(yōu)勢是“稅收在當?shù)亍保鶕?jù)現(xiàn)有的稅收政策，各縣級聯(lián)社的稅收劃歸為地方稅，各縣級聯(lián)社在爭取當?shù)卣С址矫嬗兄烊坏膬?yōu)勢。堅持支農(nóng)支小的經(jīng)營宗旨，也有利于公共關(guān)系的維護。

其次是組織運行的費用，主要包括制定決策、監(jiān)督執(zhí)行、員工績效管理等方面的費用。省聯(lián)社管理模式，管理扁平化，決策更迅速，諾斯就提出有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵;省聯(lián)社的監(jiān)督與股東監(jiān)督相結(jié)合，提高了執(zhí)行力;福建農(nóng)信的許多員工持有縣級聯(lián)社的股金，員工持股是最有效的績效管理，提高員工主動性，積極性?？傊＝ㄞr(nóng)信的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其制度安排，能有效降低企業(yè)的交易成本。

四、福建農(nóng)信未來發(fā)展之路

約翰·凱（John Kay）在《企業(yè)成功的基礎》指出，企業(yè)成功來源于建立在企業(yè)獨特能力基礎之上的競爭優(yōu)勢。這種獨特的能力來源于企業(yè)同客戶、員工、股東、政府等利益相關(guān)者建立的正確關(guān)系，是企業(yè)特定歷史的產(chǎn)物，它無法被競爭對手所模仿。經(jīng)過多年的探索和改革，福建農(nóng)信的省聯(lián)社管理模式，理順了客戶、員工、股東、監(jiān)管者的關(guān)系，形成自己獨特的優(yōu)勢。福建農(nóng)信能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是獨特能力的可持續(xù)性。要實現(xiàn)這種可持續(xù)性，從根本說是讓交易成本始終保持在較低水平。一是堅持以農(nóng)為本的戰(zhàn)略定力;二是增強社員大會或理事會管理、監(jiān)督作用，避免高管人員出現(xiàn)只對省聯(lián)社負責不對企業(yè)負責的短期行為;三是省聯(lián)社向服務型企業(yè)法人轉(zhuǎn)變，在與爭取政府支持方面發(fā)揮更大作用;四是堅持員工持股，堅持能上能下的選人用人機制。

黨的十九大報告指出“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失?！睆漠a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上看福建農(nóng)信不是真正意義上的國企，但是福建農(nóng)信的體制對國企改革、國有資產(chǎn)管理有很大借鑒意義。福建農(nóng)信要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，堅持制度創(chuàng)新，降低交易成本，不斷提升核心競爭力。

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（作者單位：安溪縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社）