海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)

向鮮花 石意如

【摘要】我國(guó)海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)存在“四重四輕”現(xiàn)象，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制與海洋環(huán)境治理模式錯(cuò)位，嚴(yán)重影響海洋環(huán)境治理效果及海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，基于陸海統(tǒng)籌視閾，對(duì)不同海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR設(shè)計(jì)差異化指標(biāo)，建立將海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效與預(yù)算治理能力納入評(píng)價(jià)范疇的區(qū)域海洋綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

【關(guān)鍵詞】四重四輕；成功經(jīng)驗(yàn)；海洋主體功能區(qū)；生態(tài)預(yù)算治理；PSR評(píng)價(jià)

【中圖分類號(hào)】F812.2【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1004-0994（2020）01-0151-5

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BJY150）

海洋環(huán)境治理亂象較多、海洋環(huán)境問題難以標(biāo)本兼治，從而導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化，嚴(yán)重影響海洋生態(tài)系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定，一是因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境自身治理機(jī)制存在缺陷，二是因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制存在缺陷。學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)前者關(guān)注度較高，但對(duì)后者重視不夠。而一個(gè)好的評(píng)價(jià)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)以評(píng)促建、以評(píng)促改，因此本文嘗試構(gòu)建與海洋環(huán)境治理模型匹配的海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

一、海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)存在的缺陷

許陽(yáng)[1]對(duì)我國(guó)1996～2015年海洋環(huán)境治理相關(guān)政策文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“評(píng)價(jià)”兩個(gè)詞在國(guó)家相關(guān)海洋環(huán)境治理政策文本中出現(xiàn)的頻率越來越高，可見國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境治理績(jī)效的評(píng)價(jià)越來越重視。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界就海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)提出了海洋生態(tài)承載力評(píng)價(jià)[2]、海洋生態(tài)安全動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)[3]、海洋環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)[4]三種思路，實(shí)踐中基本是圍繞這三種思路展開的。但是實(shí)施效果很難達(dá)到預(yù)期，主要是因?yàn)槲覈?guó)海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)中“四重四輕”現(xiàn)象較嚴(yán)重，導(dǎo)致海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制與海洋環(huán)境治理模式錯(cuò)位。

1.重行政區(qū)輕生態(tài)系統(tǒng)。海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)沒有立足于生態(tài)系統(tǒng)，主要表現(xiàn)為：①割裂海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)。海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，表面上是海洋生態(tài)系統(tǒng)自身存在問題，實(shí)際上是海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)這一個(gè)大生態(tài)系統(tǒng)存在問題，只有著力于陸海大生態(tài)系統(tǒng)，建立整體的環(huán)境治理機(jī)制，才能全面解決海洋環(huán)境問題。在海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，當(dāng)海洋環(huán)境出現(xiàn)問題時(shí)，通常只評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理，卻沒有將陸地生態(tài)環(huán)境治理納入績(jī)效評(píng)價(jià)范疇，從而將原本互為一體的兩個(gè)生態(tài)系統(tǒng)割裂開來，僅針對(duì)某一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)立地構(gòu)建環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系。②無視生態(tài)系統(tǒng)與行政區(qū)的邊界差異。為了便于環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的推進(jìn)，現(xiàn)有的海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)以行政區(qū)為評(píng)價(jià)的基本單元，人為將生態(tài)系統(tǒng)與行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的空間邊界視為相同的邊界，經(jīng)常用行政邊界替代生態(tài)系統(tǒng)邊界，實(shí)際上三者的邊界是不一致的，從而導(dǎo)致海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)無形地破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性。

2.重政府輕企業(yè)。管理變遷為治理是一種升華，治理的核心之一是合作，是一種多中心、高參與度的管理模式，能更加有效地解決日益繁雜、利益主體眾多而導(dǎo)致的既相互依賴又互相沖突的海洋問題。在海洋環(huán)境治理中，需多元主體廣泛參與，各自履行不同的職責(zé)，相互聯(lián)動(dòng)，因此既需國(guó)家、政府等宏觀主體的主導(dǎo)，也需企業(yè)、居民等微觀主體的廣泛參與。我國(guó)現(xiàn)有海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)更重視宏觀主體的影響，忽視微觀主體的作用，如宏觀層面政策績(jī)效、問責(zé)機(jī)制評(píng)價(jià)的力度不斷加大，對(duì)微觀主體參與環(huán)境治理的效果評(píng)價(jià)卻較少。只有將參與海洋環(huán)境治理的宏觀、中觀與微觀主體全部納入績(jī)效評(píng)價(jià)范疇，才是完整的海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

3.重靜態(tài)輕動(dòng)態(tài)。靜態(tài)績(jī)效是指某一時(shí)點(diǎn)的績(jī)效，動(dòng)態(tài)績(jī)效是指某一時(shí)期的績(jī)效。海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是海洋環(huán)境治理時(shí)段性績(jī)效；二是海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的動(dòng)態(tài)平衡過程。在海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，一般評(píng)價(jià)某一時(shí)點(diǎn)或多個(gè)時(shí)點(diǎn)的環(huán)境治理狀態(tài)，通過對(duì)多個(gè)時(shí)點(diǎn)狀態(tài)進(jìn)行對(duì)比，在此基礎(chǔ)上分析其時(shí)段績(jī)效，且每一時(shí)段間隔比較長(zhǎng)，有其一定合理性，但沒有觸及到深層次的動(dòng)態(tài)績(jī)效。因?yàn)椴还苁悄骋稽c(diǎn)的績(jī)效，還是某一段的績(jī)效，都是由海洋生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡過程決定的，只有海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債之間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化效率才是深層次的動(dòng)態(tài)績(jī)效，海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)一定要觸及到這一層面。

4.重要素輕能力。完整的海洋環(huán)境治理由治理硬件與治理軟件組成，如投資建設(shè)的海洋環(huán)境保護(hù)、維護(hù)、減排、污染治理的設(shè)備、資金與信息等屬于海洋環(huán)境治理硬件設(shè)施，是海洋環(huán)境治理必須具備的資源要素；如何有效配置、利用各類資源治理海洋環(huán)境等屬于海洋環(huán)境的軟實(shí)力，在海洋環(huán)境治理中顯得尤為重要，是支撐海洋環(huán)境治理過程與結(jié)果的基礎(chǔ)。但我國(guó)海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)踐中更重視評(píng)價(jià)是否具備并滿足這些治理要素，而對(duì)這些治理要素綜合配置基礎(chǔ)與能力的評(píng)價(jià)非常薄弱。隨著海洋治理模式的變遷，海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不斷優(yōu)化，只有將海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制與治理模式進(jìn)行耦合，才能更好地發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的職能。

二、國(guó)外海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)

1.國(guó)外海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐。海洋生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，具有很強(qiáng)的外部性，加上其流動(dòng)性、開放性，使得海洋環(huán)境管理模式不斷變遷，經(jīng)歷了傳統(tǒng)環(huán)境管理、參與式管理、環(huán)境治理三個(gè)階段。其中，傳統(tǒng)環(huán)境管理關(guān)注具體管理技術(shù)、政府規(guī)制行為及產(chǎn)權(quán)劃分等對(duì)環(huán)境的影響，參與式管理突出地方和公眾參與環(huán)保的力量，環(huán)境治理則強(qiáng)調(diào)通過多元組織參與解決復(fù)雜環(huán)境問題[5]。從海洋環(huán)境管理到海洋環(huán)境治理，主體、客體、工作方法與權(quán)力運(yùn)行向度都發(fā)生了變化。海洋環(huán)境治理主體呈現(xiàn)多元化；海洋環(huán)境治理客體除了海洋環(huán)境，還包括影響海洋環(huán)境的各種人類活動(dòng)與行為；海洋環(huán)境治理由多元治理主體以協(xié)商為基礎(chǔ)，通過法律和非正式契約約束。海洋環(huán)境治理的權(quán)力運(yùn)行既可自上而下，又可自下而上或是平行等多向度開展，由此產(chǎn)生了府際海洋環(huán)境治理、區(qū)域海洋治理、海洋生態(tài)安全治理、海洋環(huán)境微治理、海洋環(huán)境綜合治理等模式。

隨著海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理的開展，海洋環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)已從以往單一的污染狀況評(píng)價(jià)發(fā)展到海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)，美國(guó)、日本、歐盟作為全球的海洋大國(guó)（地區(qū)），開展海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)比較早，在海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)中積累了比較多的成功經(jīng)驗(yàn)，三大發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)中既有共同的特征，也突顯了各國(guó)自身的特質(zhì)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系、開展海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)有一定的借鑒價(jià)值，如表1所示。

2.成功經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示。上述三大發(fā)達(dá)海洋國(guó)家（地區(qū)）一般都采取結(jié)果導(dǎo)向的海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)，開展績(jī)效評(píng)價(jià)之前要制定系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，廣泛發(fā)動(dòng)多元主體參與評(píng)價(jià)，充分利用海洋科技評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理績(jī)效，評(píng)價(jià)對(duì)象非常完整。綜合考慮三國(guó)（地區(qū)）海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的共性與個(gè)性，從自然資源資產(chǎn)與負(fù)債角度看，對(duì)我國(guó)重構(gòu)海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有五點(diǎn)借鑒價(jià)值。

（1）立足陸海大生態(tài)系統(tǒng)。西方國(guó)家（地區(qū)）海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)沒有獨(dú)立于陸地生態(tài)系統(tǒng)開展，而是將陸地與海洋置于一個(gè)整體，視為一個(gè)大生態(tài)系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上開展海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)容易找到海洋環(huán)境治理低效的源頭，可以標(biāo)本兼治海洋環(huán)境長(zhǎng)期惡化不能明顯抑制的“病灶”，大幅度提升海洋環(huán)境治理績(jī)效。這為我國(guó)開展海洋環(huán)境治理績(jī)效提供了一個(gè)新的切入點(diǎn)，即評(píng)價(jià)須立足并服務(wù)于陸海大生態(tài)系統(tǒng)。

（2）致力于海洋空間差別化治理。對(duì)不同的海洋空間，根據(jù)其功能定位設(shè)計(jì)差別化環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，可以很好地解決海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)“一刀切”的現(xiàn)象，使得績(jī)效評(píng)價(jià)更加具有針對(duì)性、可操作性，從而提高海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的適應(yīng)性與有效性。我國(guó)在開展海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)過程中要充分考慮不同海域的功能定位差異，可以依據(jù)我國(guó)《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》對(duì)海洋區(qū)域劃分的不同海洋主體功能區(qū)，設(shè)計(jì)不同的海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。

（3）突出海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效地位。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，海洋發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）已意識(shí)到只評(píng)價(jià)靜態(tài)績(jī)效是有缺陷的，從而轉(zhuǎn)向全面評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效。通過動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)，可實(shí)時(shí)掌握生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡程度，并識(shí)別海洋環(huán)境治理決策與執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整海洋環(huán)境治理政策，優(yōu)化海洋環(huán)境治理流程。由于我國(guó)海洋環(huán)境治理起步較晚，海洋環(huán)境治理流程還不是很完善，片面追求海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效可能過快，可以先兼顧評(píng)價(jià)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)績(jī)效，在海洋環(huán)境治理流程比較成熟之后，再重點(diǎn)評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)績(jī)效，但不能只停留在表層。

（4）強(qiáng)調(diào)多層面治理兼容。發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）幾十年的經(jīng)驗(yàn)說明，海洋環(huán)境治理需要多元主體廣泛參與，其設(shè)計(jì)的海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系層次比較分明，既涵蓋了宏觀政府與國(guó)家，也覆蓋了有義務(wù)參與的企業(yè)與公眾。我國(guó)在設(shè)計(jì)海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)可以參考以上做法，兼顧宏觀與微觀主體。

（5）重視海洋環(huán)境治理能力支撐。發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）認(rèn)為只有具有海洋環(huán)境治理能力，才能保證高質(zhì)量海洋環(huán)境治理的持續(xù)推進(jìn)，因此將海洋環(huán)境治理能力這一軟實(shí)力也納入海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，這說明發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）已將海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系深深植入海洋環(huán)境治理體系。我國(guó)在海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)中，也可嘗試將海洋環(huán)境治理能力等軟實(shí)力納入評(píng)價(jià)范圍，使海洋環(huán)境治理績(jī)效體系能同時(shí)評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理的硬件和軟件。

海洋發(fā)達(dá)國(guó)家在海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)中立足于陸海統(tǒng)籌的大生態(tài)系統(tǒng)，根據(jù)不同海域的功能差異設(shè)計(jì)了不同的海洋環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系，既評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理的靜態(tài)績(jī)效，也評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理的動(dòng)態(tài)績(jī)效，并對(duì)海洋環(huán)境治理的硬件、軟件進(jìn)行評(píng)價(jià)。但存在以下不足：①對(duì)治理績(jī)效的把握不夠準(zhǔn)。對(duì)海洋環(huán)境治理績(jī)效的評(píng)價(jià)主要關(guān)注資金使用效率，易被誤認(rèn)為環(huán)境治理等同于環(huán)境財(cái)務(wù)治理，其實(shí)其是海洋環(huán)境財(cái)務(wù)治理與業(yè)務(wù)治理的高度融合。②對(duì)動(dòng)態(tài)績(jī)效的理解較片面。海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效與靜態(tài)績(jī)效相對(duì)應(yīng)，是一段時(shí)期的績(jī)效變化，有其合理的一面，但這只是表層的理解，因?yàn)橐欢螘r(shí)期的環(huán)境治理績(jī)效主要取決于這一段時(shí)期環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化效率，因此對(duì)海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效的評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是對(duì)環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化效率的評(píng)價(jià)。

三、海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)框架、指標(biāo)和應(yīng)用條件

1.海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)框架。本文針對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的缺陷，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，提出海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR（壓力—狀態(tài)—響應(yīng)模型）評(píng)價(jià)。該評(píng)價(jià)立足于陸海大生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)用預(yù)算治理理論，對(duì)不同海洋主體功能區(qū)制定差異化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)海洋生態(tài)預(yù)算治理的壓力、狀態(tài)與響應(yīng)，是一種重點(diǎn)評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理動(dòng)態(tài)績(jī)效與治理能力的海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)模式。壓力—狀態(tài)—響應(yīng)模型（PSR）是生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)中常用的一種評(píng)價(jià)模型，于1979年由加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家David J. Rapport和An？ thony Marcus Friend提出，20世紀(jì)八九十年代由經(jīng)合組織與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署共同發(fā)展起來并用于研究環(huán)境問題。海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)的思維邏輯是：海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)消耗自然資源并產(chǎn)生各種污染物，而居民需要越來越多的高質(zhì)量海洋生態(tài)服務(wù)，對(duì)海洋環(huán)境資產(chǎn)、負(fù)債以及兩者之間的轉(zhuǎn)化狀態(tài)產(chǎn)生負(fù)面影響，政府應(yīng)積極提高自身的海洋環(huán)境治理能力，以改善海洋環(huán)境資產(chǎn)質(zhì)量、降低海洋環(huán)境負(fù)債水平、提升海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率。只有對(duì)海洋生態(tài)預(yù)算治理的壓力、狀態(tài)與響應(yīng)進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，才能有效識(shí)別海洋生態(tài)預(yù)算治理各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)補(bǔ)短。海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)基本框架見下圖。

與我國(guó)傳統(tǒng)的海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)、發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）海洋環(huán)境綜合治理評(píng)價(jià)比較，海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)是一種全過程、全方位、多視角的評(píng)價(jià)，具有陸海統(tǒng)籌、宏微互動(dòng)、動(dòng)靜兼容、軟硬兼顧、業(yè)財(cái)融合五大特質(zhì)。①陸海統(tǒng)籌。立足于陸海大生態(tài)系統(tǒng)，在分析預(yù)算治理壓力時(shí)，既考慮海洋自身環(huán)境污染，也考慮陸地入海污染，在設(shè)計(jì)優(yōu)先重點(diǎn)開發(fā)區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，將陸海視為一個(gè)整體。②宏微互動(dòng)。從政府與企業(yè)治理互動(dòng)視角，既評(píng)價(jià)國(guó)家政府層面的海洋環(huán)境治理績(jī)效，也評(píng)價(jià)企業(yè)等微觀主體的海洋環(huán)境治理績(jī)效。③動(dòng)靜兼容。既評(píng)價(jià)海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率等動(dòng)態(tài)績(jī)效，也評(píng)價(jià)環(huán)境資產(chǎn)質(zhì)量、環(huán)境負(fù)債水平等靜態(tài)績(jī)效。④軟硬兼顧。既評(píng)價(jià)海洋生態(tài)預(yù)算要素、結(jié)構(gòu)、透明度、參與度等軟件，也評(píng)價(jià)海洋環(huán)境治理的配套基礎(chǔ)設(shè)施等硬件。⑤業(yè)財(cái)融合。既分別評(píng)價(jià)海洋環(huán)境業(yè)務(wù)治理、財(cái)務(wù)治理，也評(píng)價(jià)兩者的融合度。

2.海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于不同海洋主體功能區(qū)的主體功能定位不同，其PSR也存在一定的差異，考慮到海洋優(yōu)先開發(fā)區(qū)、海洋重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的主體功能定位比較相似，海洋限制開發(fā)區(qū)與海洋禁止開發(fā)區(qū)的主體功能定位比較相似，本文只劃分優(yōu)先重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制禁止開發(fā)區(qū)兩類，并分別設(shè)計(jì)PSR評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（1）海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理壓力（P）指標(biāo)。在我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下以及保證海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不下降的條件下，積極發(fā)展高質(zhì)量海洋經(jīng)濟(jì)。海洋優(yōu)先重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的主體功能是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，其預(yù)算治理壓力主要來源于海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的污染物、陸地入海污染物，因此用陸地入海污染物總量、濱海濕地植被減少面積來評(píng)價(jià)。海洋限制禁止開發(fā)區(qū)的主體功能主要是提供海洋生態(tài)服務(wù)，其壓力主要來源是海洋生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)受到威脅，因此用監(jiān)測(cè)區(qū)內(nèi)浮游植物種類減少數(shù)、監(jiān)測(cè)區(qū)內(nèi)浮游動(dòng)物種類減少數(shù)兩個(gè)指標(biāo)來評(píng)價(jià)。

（2）海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理狀態(tài)（S）指標(biāo)。海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理狀態(tài)可以分為靜態(tài)與動(dòng)態(tài)，一般可以用治理結(jié)果替代，海洋環(huán)境治理的直接結(jié)果表現(xiàn)為海洋環(huán)境資產(chǎn)、負(fù)債狀態(tài)以及海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率，其中海洋主體功能區(qū)的海洋環(huán)境資產(chǎn)、負(fù)債狀態(tài)是靜態(tài)的，海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率是動(dòng)態(tài)的。石意如[6]將環(huán)境資產(chǎn)進(jìn)一步劃分為自然資源資產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)性資產(chǎn)，將環(huán)境負(fù)債劃分為閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債與超閾值環(huán)境負(fù)債。其中：自然資源資產(chǎn)是指海洋空間領(lǐng)域內(nèi)的各種自然資源，可以用價(jià)值量與實(shí)物量計(jì)量；經(jīng)濟(jì)性資產(chǎn)是指投資于海洋生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境污染治理、減排等各個(gè)領(lǐng)域的資金，包括宏觀政府投入資金和微觀企業(yè)投入資金；環(huán)境負(fù)債閾值是指超過某一臨界值且會(huì)影響海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境負(fù)債水平，超過這一閾值的環(huán)境負(fù)債為超閾值環(huán)境負(fù)債，低于這一閾值的環(huán)境負(fù)債為閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債。海洋優(yōu)先重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)性資產(chǎn)狀態(tài)與超閾值環(huán)境負(fù)債狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上計(jì)算經(jīng)濟(jì)性資產(chǎn)與超閾值環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率。海洋限制禁止開發(fā)區(qū)主要關(guān)注自然資源資產(chǎn)狀態(tài)以及閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債狀態(tài)、自然資源資產(chǎn)與閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率。環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率根據(jù)多投入多產(chǎn)出模型計(jì)量，用環(huán)境資產(chǎn)作為投入、環(huán)境負(fù)債作為產(chǎn)出。

（3）海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算響應(yīng)（R）指標(biāo)。面對(duì)海洋環(huán)境預(yù)算治理壓力，國(guó)家將通過提升海洋生態(tài)預(yù)算治理能力來持續(xù)保證海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的高效轉(zhuǎn)化。可以從量與質(zhì)兩個(gè)維度來衡量海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理能力，對(duì)于量用海洋生態(tài)預(yù)算法律制度完善度、海洋生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整度來評(píng)價(jià)，對(duì)于質(zhì)則用海洋生態(tài)預(yù)算透明度、相關(guān)主體參與度來評(píng)價(jià)。本文參考相關(guān)文獻(xiàn)，設(shè)計(jì)各類海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理績(jī)效的壓力、狀態(tài)與響應(yīng)三個(gè)維度的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，見表2。

3.應(yīng)用海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)的條件。

（1）海洋環(huán)境治理市場(chǎng)是一個(gè)成熟的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。只有海洋環(huán)境市場(chǎng)是一個(gè)成熟的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，海洋環(huán)境治理能力才能成為影響海洋環(huán)境資產(chǎn)、負(fù)債及海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化效率的關(guān)鍵因素，海洋環(huán)境治理能力、海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化、海洋環(huán)境污染之間才會(huì)存在明顯的傳導(dǎo)機(jī)制，海洋環(huán)境預(yù)算治理壓力、狀態(tài)與響應(yīng)之間才能形成一個(gè)完整的良性循環(huán)。在成熟的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，政府與企業(yè)在海洋環(huán)境治理過程中借助市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行分工，使得政府海洋環(huán)境治理與企業(yè)海洋環(huán)境治理有機(jī)地融為一體。

（2）海洋環(huán)境負(fù)債的閾值可計(jì)量。由于優(yōu)先重點(diǎn)開發(fā)區(qū)海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化中采用超閾值環(huán)境負(fù)債，限制禁止開發(fā)區(qū)海洋環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化中采用閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債，只有環(huán)境閾值能明確計(jì)量，才能量化這個(gè)臨界值，因此，需要積極利用環(huán)境會(huì)計(jì)確認(rèn)與計(jì)量的方法與思路解決閾值計(jì)量問題。否則，會(huì)導(dǎo)致不同主體功能區(qū)的環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化效率的計(jì)算結(jié)果不準(zhǔn)確，從而難以反映真實(shí)的主體功能區(qū)海洋生態(tài)預(yù)算治理狀態(tài)。

（3）海洋環(huán)境生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)主體具備較高的專業(yè)水準(zhǔn)。海洋環(huán)境生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)涉及生態(tài)、績(jī)效評(píng)價(jià)、治理、預(yù)算等多個(gè)領(lǐng)域，沒有專業(yè)水準(zhǔn)比較高的專家組成的團(tuán)隊(duì)是很難完成績(jī)效評(píng)價(jià)的。因此，國(guó)家需要積極培養(yǎng)復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)人才，為開展高質(zhì)量海洋環(huán)境生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)儲(chǔ)備充足的人力資本。

四、小結(jié)

目前我國(guó)海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)“四重四輕”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)與治理模式不匹配，嚴(yán)重影響了海洋環(huán)境治理效果。發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)表明，海洋環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)需要陸海統(tǒng)籌，對(duì)不同的海域采取差別化績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)績(jī)效與生態(tài)預(yù)算治理能力這一軟實(shí)力。本文提出的海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評(píng)價(jià)就具有這樣的優(yōu)勢(shì)，因此該評(píng)價(jià)體系是具有明顯特質(zhì)的海域環(huán)境綜合評(píng)價(jià)體系。

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