農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革及其影響研究

何丹 吳九興

摘 要：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容，對完善土地相關(guān)立法、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、振興鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)起到支撐作用。本文旨在分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的總體情況及入市改革可能帶來的影響。結(jié)果表明：（1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已取得一定成效，在一定程度上達(dá)到入市改革的預(yù)期;（2）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體可以多元化，試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際形成了可復(fù)制的入市經(jīng)驗(yàn)和案例;（3）農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的障礙已基本消除，相關(guān)法律修改降低了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并為使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等交易活動(dòng)提供保障;（4）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，無需局限在現(xiàn)有的存量建設(shè)用地，還需考慮增量用地的入市，但總量仍處于控制的最高建設(shè)用地規(guī)模限界之下;（5）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來農(nóng)民收入增長，并帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口集聚和生活方式的改變等;（6）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對地方財(cái)政的影響有正向性，一方面減低地方對土地出讓的依賴性，另一方面因產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來稅收增長，而調(diào)節(jié)金征收可增加部分財(cái)政收入。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)濟(jì)學(xué);集體經(jīng)營性建設(shè)用地;入市;土地增值收益;土地財(cái)政

農(nóng)村土地制度是關(guān)系鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的核心制度，因而農(nóng)村土地制度改革受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會(huì)對社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極推動(dòng)作用[1]，可承載多元目標(biāo)，服務(wù)于新時(shí)代的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展[2]。2017年12月，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)行政區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限屆滿。然而，2017年10月、2018年11月全國人大常委會(huì)兩次審議延長授權(quán)試點(diǎn)期限各1年。從農(nóng)村“試點(diǎn)”實(shí)施以來，農(nóng)村土地征收、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革都取得了一定進(jìn)展。近年來，許多學(xué)者在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究方面作了較多探討。在開發(fā)方式上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以獨(dú)立開發(fā)、合作開發(fā)、共同開發(fā)，也可以是使用權(quán)交易[3]。在對入市的態(tài)度上，多數(shù)學(xué)者以支持態(tài)度，少數(shù)持反對態(tài)度。在改革方向上，需要完善入市范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制、收益分配等方面[4-5]，建設(shè)有形和無形市場、完善利益分配機(jī)制、保障農(nóng)民權(quán)益[6]，其中公平合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制是問題的關(guān)鍵所在[7-9]。在價(jià)值識別與定價(jià)上，既要明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)權(quán)益和價(jià)值類型[10]，還需開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價(jià)值評估，利用市場機(jī)制來增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[11]。在配套機(jī)制上，還需配套改革土地征收制度，建立統(tǒng)一交易平臺(tái)，制訂完善交易規(guī)則[12]。在入市的影響判斷上，入市可為農(nóng)村土地改革注入活力，提高土地配置效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程[13]。然而，現(xiàn)行的法律對農(nóng)村土地的歧視性規(guī)定、對城市土地過度保護(hù)造成了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市困境[14-15]。由于地方自利和體制因素的存在，地方對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在過度干預(yù)、治理乏力和制度供給不足等問題[16]。地方政府不僅參與收益分配，還限制收益用途，其行為與農(nóng)村集體的預(yù)期存在較大偏差[17]，為此，需改革稅費(fèi)制度、修訂相關(guān)法律、明確收益分配原則，以協(xié)調(diào)地方政府、村集體和村民的利益分配[18-20]。此外，還應(yīng)考慮資本參與后的分利要求[21]?？傮w上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與構(gòu)建一體化的建設(shè)用地市場還有較大距離，因?yàn)楦母锎胧╇y以全面推開、配套關(guān)聯(lián)制度不夠[22]。鑒于此，本研究力圖通過考察集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的總體情況，揭示集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的可能影響，提出完善集體建設(shè)用地入市的政策建議。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的總體情況

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體

在我國相關(guān)法律、法規(guī)與政策中，對“農(nóng)村建設(shè)用地”的表述也在不斷變化。從“農(nóng)村建設(shè)用地”到“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，體現(xiàn)了政府對用地管理的細(xì)化趨勢，反映了政府決策層對解決農(nóng)村土地問題，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的意圖。根據(jù)中共中央、國務(wù)院有關(guān)試點(diǎn)政策文件規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量用地，包括為工礦、倉儲(chǔ)、商服等建設(shè)用地。當(dāng)前，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，主要方式就是還能賦權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)決定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用和交易，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。根據(jù)國家政策，只要農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、用途管制等，都可以按照“同權(quán)、同價(jià)”原則進(jìn)行交易。因?yàn)榧w建設(shè)用地具有分散的特征，利用分散的土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)達(dá)不到規(guī)模效益，需要通過農(nóng)村集體建設(shè)用地內(nèi)部的空間布局調(diào)整，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的空間優(yōu)化與規(guī)模效益目標(biāo)。從入市的主體來看，存在北京市大興區(qū)的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的土地股份合作社”、四川省成都郫縣的“村集體資產(chǎn)管理公司”、貴州省湄潭縣的“村民委員會(huì)主導(dǎo)”、浙江省德清縣的“股份經(jīng)濟(jì)合作社、聯(lián)合社”等入市主體及方式。其中，在北京市大興區(qū)的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的土地股份合作社”中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地化為股份，整合成土地使用權(quán)聯(lián)營公司[23]。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，還應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)布局展開，發(fā)展較高端業(yè)態(tài)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)才能延續(xù)土地價(jià)值增值，維護(hù)農(nóng)村集體及成員的長遠(yuǎn)利益[24]。在項(xiàng)目遴選時(shí)，要有標(biāo)準(zhǔn)，不得引入污染性產(chǎn)業(yè)，多引入高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高品質(zhì)生活性服務(wù)業(yè)，做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合生態(tài)文明要求。至今，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的工作表現(xiàn)積極，開展了就地入市、調(diào)整入市和整治入市等政策實(shí)踐[25]。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟(jì)成效

農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)是完善土地產(chǎn)權(quán)與收益分配機(jī)制，特別是農(nóng)村土地增值收益的分配機(jī)制[26]。無論是土地征收制度改革，還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，都會(huì)改變現(xiàn)有土地增值收益分配格局，對充實(shí)和加強(qiáng)農(nóng)村集體土地參與利益分配的權(quán)能起到關(guān)鍵作用。從整體的入市收益來看，2018年11月28日國務(wù)院對全國人大常委會(huì)的三塊地改革總結(jié)報(bào)告指出全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地塊達(dá)到1萬多宗，面積規(guī)模達(dá)到9萬多畝，總計(jì)得到257億元價(jià)款;集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗，貸款金額達(dá)38.6億元[27]。從整體上看，試點(diǎn)推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，激發(fā)了農(nóng)村土地資源的活力，增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)也存在試點(diǎn)推進(jìn)不平衡問題。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的土地用途來看，主要作為工商企業(yè)生產(chǎn)性用地和生活性服務(wù)業(yè)用地。但是，因?yàn)楦鞯匕l(fā)展存在明顯的地域差距，可利用的經(jīng)濟(jì)資源和產(chǎn)業(yè)政策存在差別，且地理區(qū)位的不可以移動(dòng)性、不可替代性使得各試點(diǎn)的工作開展不平衡。在政策上，也存在試點(diǎn)不充分，不敢觸碰難點(diǎn)等問題。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度成果

在制度建設(shè)方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)工作取得明顯成效。一是建立明確的入市條件和范圍。形成了比較完善的工作制度和政策體系，建立起入市交易的管理辦法和交易規(guī)則，交易市場比較活躍。實(shí)踐中，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)不可能完全按照《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的界定來推進(jìn)工作。實(shí)際上，不僅要對存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整合、入市，還應(yīng)該允許符合土地規(guī)劃和用途管制要求的新增集體建設(shè)用地開展入市交易。二是完善入市交易規(guī)則和管制措施。試點(diǎn)地區(qū)參照國有建設(shè)用地市場交易制度，建立起了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的管理措施。比如，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定的用途使用土地、使用權(quán)設(shè)定有最高年限、登記發(fā)證以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益分配方面，從不同產(chǎn)權(quán)理論視角出發(fā)提出了不同的收益分配方案?；谒袡?quán)絕對性，入市后的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員按成員權(quán)和等分原則平均分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益，如廣東佛山市?；谒袡?quán)相對性的視角，土地利用受到規(guī)劃限制及其他基礎(chǔ)設(shè)施投入外部性的影響，地方政府有參與土地增值收益分配的依據(jù)。無論集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市、調(diào)整入市還是整治入市，地方政府都可按規(guī)定分享集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益，即收取集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金[28]，如浙江德清市。

事實(shí)上，在試點(diǎn)初期重慶大足區(qū)、貴州湄潭縣、四川郫縣等試點(diǎn)就存在收取增值收益的行為，但沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與方式，各試點(diǎn)的裁量權(quán)較大，需以上層制度設(shè)計(jì)來規(guī)范增值收益分配。2016年4月國家財(cái)政部、原國土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕41號文），正式確認(rèn)了具有普遍適應(yīng)性的調(diào)節(jié)金征收管理制度。該文件明確規(guī)定，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價(jià)入股或出資等方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益要征收調(diào)節(jié)金，對入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人以出售、交換、贈(zèng)與、出租、作價(jià)入股或出資，都應(yīng)向國家繳納調(diào)節(jié)金。然而，也存在部分試點(diǎn)地區(qū)對中央改革精神理解不透，工作沒有主動(dòng)進(jìn)取精神。此外，因?yàn)閷w經(jīng)營性建設(shè)用地入市采取封閉的管理規(guī)則導(dǎo)致了入市價(jià)格、市場發(fā)育程度較低，加上用地?cái)?shù)量不多、分布分散，也就難以形成有效的土地市場。就調(diào)節(jié)金的性質(zhì)而言，目前，其法律性質(zhì)是什么不明，收取的理論根據(jù)不足[29]。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對用地?cái)?shù)量和用地主體的影響

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量的影響

從《土地管理法》修正案（2019）有關(guān)集體建設(shè)用地的表述可知，相關(guān)條款沒有強(qiáng)調(diào)入市的建設(shè)用地必須是存量用地。只要是符合土地利用總體規(guī)劃，確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，經(jīng)依法登記后，都可通過出讓、出租、作價(jià)入股等方式來處置。因而，預(yù)期集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積規(guī)模會(huì)在一定程度上增加，但增長的量存在上界，即規(guī)劃所確定的最大建設(shè)用地規(guī)模。同時(shí)，對是否可以采取措施進(jìn)行空間上的調(diào)整，沒有明確的法律規(guī)定，這給集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市、整治入市提供了可能。根據(jù)總量控制、布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理等原則要求，進(jìn)行適當(dāng)?shù)目臻g置換、整治與復(fù)墾，再根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求進(jìn)行針對性的建設(shè)用地入市安排，不僅可“規(guī)模供地”入市，還可“點(diǎn)狀供地”入市。需要指出的是，新增用地入市一般不會(huì)與土地規(guī)劃等發(fā)生沖突，但調(diào)整入市、整治入市可能引致與土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)、用途管制等之間的沖突?？煽紤]以農(nóng)村宅基地整治與轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的可行性，以破解因調(diào)整土地利用總體規(guī)劃帶來的用地不合規(guī)等問題，并構(gòu)建了農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)體、投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)經(jīng)營群體等多方的長期利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

（二）對集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體的影響

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體可以分為兩類：一類是建設(shè)用地所有權(quán)主體，另一類是建設(shè)用地使用權(quán)主體，具體包括原使用權(quán)主體和新的入市后的使用權(quán)主體。前者因集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，在一定程度上改變過去沒有土地使用權(quán)處分之權(quán)利，可以獲得比原先更多的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而增強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共財(cái)力，為增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配提供了可能。后者，原使用權(quán)主體可以轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)獲取收益，新的使用權(quán)主體則可以不經(jīng)過參與國有土地購買就是取得產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的建設(shè)用地使用權(quán)，支付的土地成本更低，增強(qiáng)建設(shè)用地使用權(quán)主體的盈利能力。從市場競爭來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)市場的競爭性較弱，因集體經(jīng)營性建設(shè)用地本身多數(shù)是分散布局的，而參與交易的主體多為涉及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的。那些對交通地理、生產(chǎn)要素、消費(fèi)者臨近等要求高的產(chǎn)業(yè)不適合在農(nóng)村地區(qū)開展生產(chǎn)?？梢?，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的類型受到一定程度的限制，故在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，地方政府需給予必要的支持，更好地促使集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主體和使用權(quán)受讓主體的合作雙贏。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)入市對農(nóng)民收入與地方財(cái)政的影響

（一）對農(nóng)民收入增加與生活方式的影響

實(shí)踐表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以增加農(nóng)民收入，并且這種收入增加可因產(chǎn)業(yè)發(fā)展而有長期效應(yīng)。各試點(diǎn)地區(qū)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、作價(jià)入股（出資）可以直接取得土地收益，除繳納調(diào)節(jié)金之外，大部分都?xì)w農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體。在符合規(guī)定的條件下，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以直接將一部分收益分配到農(nóng)民個(gè)人，將分配剩余的資金留作長期發(fā)展基金，使得入市的收益不會(huì)成為一錘子買賣。如，成都市郫縣戰(zhàn)旗村把集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓收益款分成兩部分，一部分資金（20%）以現(xiàn)金方式分配給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，剩下80%用于社會(huì)保障、公共設(shè)施、集體發(fā)展等方面。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能帶來鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口流動(dòng)、生活方式等方面變化，進(jìn)而改變鄉(xiāng)村的人居環(huán)境。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，單位或個(gè)人競爭集體經(jīng)營性建設(shè)用地的目標(biāo)是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)資本的增值。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了土地之外，還需勞動(dòng)，這為農(nóng)村地區(qū)的人口就業(yè)增加的機(jī)會(huì)。對那些以旅游觀光為業(yè)態(tài)的集體經(jīng)營性用地使用者而言，人口的流動(dòng)（流入）就是經(jīng)濟(jì)收益的保證。對那些實(shí)體性的生活性或生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)而言，同樣需要人口的集聚才能保證長遠(yuǎn)的經(jīng)營與發(fā)展。預(yù)期集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，會(huì)帶來試點(diǎn)村莊的人口、產(chǎn)業(yè)與環(huán)境等多重變化，更多地向好的方向發(fā)展，可在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚前提下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)[31]。

（二）對地方土地財(cái)政和財(cái)政轉(zhuǎn)型的影響

長期來，從中央到地方長期不愿松動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地市場的管制，多半是出于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市可能給國有土地市場帶來沖擊。例如，建設(shè)用地供給量的增加會(huì)減低國有土地使用權(quán)出讓的單價(jià)，從而給以土地出讓金作為預(yù)算外資金來源的地方政府造成財(cái)政上的負(fù)影響。2019年8月26日全國人大常委會(huì)審議通過的《土地管理法》修改了相關(guān)規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地入市要符合相關(guān)規(guī)劃和用途管制。本研究認(rèn)為，現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地入市改革沒有涉及占主要部分的農(nóng)村宅基地，所以不會(huì)對整個(gè)建設(shè)用地使用權(quán)市場造成多大影響。在考慮增量用地的情況下，集體建設(shè)用地替代國有建設(shè)用地，可能在短期內(nèi)又一定影響。從整個(gè)建設(shè)用地市場來看，因集體建設(shè)用地入市增加市場主體的選擇范圍。因而，可預(yù)期農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以緩解城市經(jīng)營性用地的供給壓力。對土地財(cái)政依賴而言，也會(huì)因地方土地出讓數(shù)量的減少而減低依賴程度，逐漸轉(zhuǎn)向靠培養(yǎng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加社會(huì)稅源、瞄準(zhǔn)長遠(yuǎn)利益的財(cái)政籌措模式。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，改變了地方政府在土地開發(fā)中形成的壟斷地位，可消除土地出讓中的剪刀差，使得土地增值收益可以公平合理地被更多主體分享，利于保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織利益[32]，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距。實(shí)踐表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對地方財(cái)政的影響是有限的，而且減輕了地方政府對土地出讓收入的依賴性，轉(zhuǎn)向?qū)で蟾鼮殚L遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)培育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收收益?？傊r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對地方財(cái)政會(huì)有一定沖擊，作為制度安排要考慮地方承受的能力和對地產(chǎn)市場的影響，大力盤活城中村、工業(yè)園等閑置土地資源，推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，取得長期收益[33]。

四、結(jié)論

通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的總體情況及入市可能帶來的影響分析，得到如下結(jié)論：

（1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作已取得一定的成效，對緩解工業(yè)等用地供給壓力、發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)、增加集體經(jīng)濟(jì)組織收益、補(bǔ)充國家收入來源等起到較大作用。

（2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體可以多元化，試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際形成了可復(fù)制的入市經(jīng)驗(yàn)和案例。通過政策試點(diǎn)，減低了全面鋪開入市可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，還可不斷地提煉創(chuàng)新政策。

（3）集體建設(shè)用地入市的障礙已基本消除，相關(guān)法律修改降低了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并為使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等交易活動(dòng)提供保障。

（4）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，無需局限在現(xiàn)有的存量建設(shè)用地，只要符合縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃、用途管制等要求的、規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等用途的地塊都可以入市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)?？偭繒?huì)有所增加，但總量仍處于控制的最高建設(shè)用地規(guī)模限界之下。

（5）相關(guān)法律修改為集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人依法行使土地權(quán)利提供法律支持，同時(shí)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人的土地利用與土地交易提供了依據(jù)。預(yù)期因集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來農(nóng)民收入增長，并帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口集聚和生活方式的改變，有助于試點(diǎn)地區(qū)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（6）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對地方財(cái)政的影響有正向性，一方面減低地方對土地出讓的依賴性，另一方面因產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來稅收增長，而通過土地增值收益調(diào)節(jié)金征收，可以為地方政府增加一定數(shù)量的財(cái)政收入。

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