民事爭議糾紛處理視角下行政權(quán)的司法效力問題研究

摘 要：行政權(quán)作為立法機關賦予行政機關執(zhí)行法律的權(quán)力，其介入司法領域的現(xiàn)象較為常見。例如，行政權(quán)能夠在司法訴訟之前處理民事爭議糾紛，獲得對某些民事爭議糾紛的先行處理權(quán)和最終裁決權(quán)。行政權(quán)處理民事爭議糾紛所產(chǎn)生的法律效力具有一定的權(quán)威性，但同時行政權(quán)所確認的法律事實也構(gòu)成了對司法權(quán)的滲透和擠壓，成為我國當代司法權(quán)與行政權(quán)之間關系處理的重點和難點。為此，文章以行政權(quán)對民事爭議糾紛處理的參與為研究視角，討論了行政權(quán)的司法效力問題。

關鍵詞：行政權(quán);司法效力;民事爭議糾紛

《中華人民共和國民法典（草案）》（下文簡稱《民法典》）于2020年5月28日在十三屆全國人大三次會議上表決通過。在中共中央政治局就“切實實施民法典”組織的第二十次集體學習會議（下文簡稱《民法典》學習會議）上，習近平總書記指出要提高司法機關對民事案件的審判水平和效率。與此同時，《民法典》中涉及行政法律規(guī)范的條文超過100個，接近《民法典》條文總數(shù)的10%。事實上，我國從國務院到各省廳、市、縣級的行政機關掌握著豐富的人、財、物等各種資源，其通過對民事爭議糾紛的先行處理和最終裁決等方式，在提高司法辦案質(zhì)量方面扮演著越來越重要的角色。這使得行政權(quán)客觀上構(gòu)成了對司法權(quán)的滲透，隨之而來的是行政權(quán)所確認的法律事實是否能夠獲得司法權(quán)的認可，即產(chǎn)生了行政權(quán)的司法效力問題。

雖然行政權(quán)在提高民事爭議糾紛處理質(zhì)量發(fā)揮著積極作用，但其實施過程中也可能會發(fā)生因為不當執(zhí)法而限制、剝奪行政相對人合法權(quán)益的情形。對此，習近平總書記在《民法典》學習會議上還指出，要規(guī)范行政權(quán)，依法嚴肅處理侵犯群眾合法權(quán)益的行政行為和人員，并通過暢通司法救濟渠道來實現(xiàn)行政相對人合法權(quán)益的有效保護。由此可見，在民事爭議糾紛處理方面，通過司法權(quán)對行政權(quán)進行制約和監(jiān)督，促進行政權(quán)更好地保護公民的個人權(quán)利。因此，亟需弄清如何正確認識和處理行政權(quán)和司法權(quán)的關系，使行政權(quán)在民事爭議糾紛處理中的司法效力得以保證，從而為《民法典》的實施工作保駕護航。

一、民事爭議糾紛處理中的行政權(quán)參與

（一）行政權(quán)的擴張

我國行政機關組織規(guī)模龐大，其在民事爭議糾紛處理中的影響也越來越大。行政權(quán)在經(jīng)濟領域的延伸是其較為常見的權(quán)力擴張表現(xiàn)。例如，國有企業(yè)可以按照規(guī)定在經(jīng)營不善的情況下轉(zhuǎn)讓股權(quán)獲得再次發(fā)展的機會，一般情況下，國企會選擇資金雄厚的民營企業(yè)作為收購對象，被行政機關吸引來的民營企業(yè)與國有企業(yè)之間存在力量博弈，會出現(xiàn)涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓、債務承擔問題等糾紛。在這一過程中，上述問題使得很多民營企業(yè)無力承受，而行政機關作為國有資產(chǎn)的監(jiān)管者，會利用行政裁量權(quán)等多種行政手段促成收購協(xié)議。事實上，這不僅反映了行政權(quán)在參與民事爭議糾紛處理中的擴張，也暴露出其存在超越法定職權(quán)、恣意行政的行為傾向。

（二）行政權(quán)的合法性問題

鑒于行政權(quán)在民事爭議糾紛處理中的廣泛參與，以及立法機關賦予的寬泛的自由裁量權(quán)和行政立法權(quán)，如果行政權(quán)得不到有效的制約和監(jiān)督，會產(chǎn)生權(quán)力濫用和違法使用等合法性問題。這點從《民法典（草案）》物權(quán)一編中關于不動產(chǎn)登記的相關內(nèi)容就可以看出，如《民法典（草案）》第210條規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。第212條、第213條又分別規(guī)定了行政登記機構(gòu)的職責和不得從事的行為，包括不能“要求對不動產(chǎn)進行評估”、不能“以年檢等名義重復登記”、不能實施“超出登記職責范圍的其他行為”。可以發(fā)現(xiàn)，第210條規(guī)定統(tǒng)一的登記制度，是為了建立規(guī)則和秩序;而第212條、第213條是為了規(guī)范行政權(quán)，防止行政權(quán)出現(xiàn)濫用和違法使用等合法性問題。事實上，現(xiàn)代法治的核心問題就是怎樣用司法權(quán)來約束行政權(quán)的問題，從而減少和避免行政權(quán)在民事爭議糾紛處理中的不當使用，因此行政權(quán)的司法效力是首當其沖的問題。

二、民事爭議糾紛處理中行政權(quán)的司法效力

（一）司法效力的產(chǎn)生基礎：行政權(quán)與司法權(quán)的二元分立關系

在民事爭議糾紛處理中，行政權(quán)與司法權(quán)的二元分立關系是行政權(quán)依法履行職能的保證，是行政權(quán)產(chǎn)生司法效力的基礎。《中華人民共和國憲法》界定了司法權(quán)和行政權(quán)間的二元分立結(jié)構(gòu)關系，憲法第140條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”。雖然在民事爭議糾紛處理沒有單獨規(guī)定，但在民事爭議法律實踐中司法權(quán)和行政權(quán)之間也呈現(xiàn)出二元分立關系。例如，山東省煙臺市人民法院連續(xù)給山東省的工商管理部門發(fā)出四份法律公函，督促工商管理部門協(xié)助法院依法拍賣山東省三站股份有限公司部分股份作工商變更登記，但山東省工商管理部門遲遲沒有配合。在該案件中即便司法權(quán)具有強制力，行政權(quán)也能拒絕配合執(zhí)行，其中的重要原因就是行政權(quán)和司法權(quán)的二元分立。這樣的案例，在司法實踐中不勝枚舉，對此，中國政法大學研究生院常務副院長李曙光教授認為，如果股權(quán)轉(zhuǎn)讓和司法拍賣存在問題，那么行政部門可以通過司法監(jiān)督程序來進行糾正，行政權(quán)應該尊重司法權(quán)，使其行政行為產(chǎn)生符合合法性要求的司法效力。

（二）司法效力的判斷標準：司法審查制度

根據(jù)憲法規(guī)定，司法權(quán)能夠?qū)彶樾姓?quán)的合法性，憲法第131條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。行政機關在參與民事爭議糾紛處理時行使憲法法律賦予的管理行政相對人的優(yōu)越而廣泛的行政權(quán)，由于行政機關難以依靠自律性的監(jiān)督體制機制進行有效的自我規(guī)范，因此容易做出不符合民事爭議糾紛中行政相對人利益的行政行為。對行政權(quán)的司法審查強調(diào)的是司法權(quán)對行政權(quán)進行制約和監(jiān)督，進而判斷行政權(quán)的司法效力。如果民事爭議糾紛的行政處理程序經(jīng)司法審查合法的能夠獲得司法認可，行政權(quán)即可在成為司法裁判依據(jù)的基礎上，產(chǎn)生司法效力。相反，當民事爭議糾紛處理中的行政行為經(jīng)司法審查不符合法律、法規(guī)以及規(guī)章時，行政權(quán)則不產(chǎn)生司法效力，此時法院不依據(jù)該行政行為做出裁判。

三、民事爭議糾紛處理中行政權(quán)司法效力的構(gòu)建

（一）促進行政權(quán)與司法權(quán)形成良性互動

法院在解決民事爭議糾紛時離開行政權(quán)的支持，但同時又應當警惕行政權(quán)的合法性問題，因此行政權(quán)與司法權(quán)的互動需要遵循必要的原則。一是司法獨立原則，行政機關在爭議處理中不得干涉司法權(quán)的獨立行使，不能通過個案協(xié)調(diào)等互動方式給法院司法審判權(quán)的公正行使施加壓力;二是公開原則，行政機關不得為了避免涉訴和敗訴私與司法機關進行法律咨詢互動，這會導致法官先入為主，影響民事爭議糾紛后續(xù)的公正審判。

（二）加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督

近年來司法權(quán)表面上起到監(jiān)督行政權(quán)的作用，但是司法實踐中暴露的問題仍然很多。新《行政訴訟法》的修訂和頒布進一步強化了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用，但司法和行政機關都需要一個磨合期進行適應，因此預言《行政訴訟法》能夠帶來良好的實施效果還為時尚早。事實上，目前仍存在一些亟待解決的問題，如行政機關出庭應訴的積極性不高，行政機關和負責人不能正確認識做被告是表達合法權(quán)益的正當渠道，這容易導致人民法院的被動孤立;再如，跨行政區(qū)域法院還處在探索階段，人民法院對行政案件的審理還需要克服很多障礙，司法程序的獨立性、公正性、無利益性所必須的氛圍還沒有完全形成;此外，循環(huán)訴訟仍廣泛存在，司法的終決性還沒有真正實現(xiàn)。為了解決上述問題，通過強化司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督從而確認行政權(quán)的司法效力是一個有效途徑。因此，必須進一步優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮司法權(quán)的監(jiān)督作用，從而對行政權(quán)的司法效力予以確認。

（三）形成行政權(quán)司法效力的確認規(guī)定

行政權(quán)在參與民事爭議糾紛處理時是基于多樣性的行政法規(guī)和行政規(guī)章，而司法權(quán)適用法律判決個案，參照行政規(guī)章。同時，由于國內(nèi)法律條文中對于行政與司法兩種權(quán)力位階的規(guī)定并沒有明確界定孰高孰低，這就導致司法實踐中普遍存在行政機關對司法裁定不予協(xié)助執(zhí)行的不良現(xiàn)象。事實上，行政權(quán)的司法效力最終的確認僅僅靠立法框架是不夠的，還需要完善相關的規(guī)定來促進行政權(quán)司法效力的確認工作。行政權(quán)也具有最終裁決權(quán)，行政機關依照《行政復議法》的規(guī)定，在一定條件下具備司法機關的終極裁決的權(quán)力，如果否定行政機關的終極判斷權(quán)，可能又會出現(xiàn)司法權(quán)力量過大而不受控制的情況發(fā)生。

（四）立法確定司法權(quán)與行政權(quán)的位階

司法權(quán)與行政權(quán)兩種權(quán)力的高低判斷標準不明確是造成這兩者權(quán)利矛盾的根源，這一矛盾不利于民事爭議糾紛處理中行政權(quán)司法效力的構(gòu)建，通過立法確定司法權(quán)與行政權(quán)的位階有助于解決這一矛盾。事實上，司法權(quán)和行政權(quán)都由立法權(quán)產(chǎn)生，兩者同屬于立法權(quán)這一“源”權(quán)力。因此，如果兩種權(quán)力發(fā)生沖突，如行政權(quán)對民事爭議糾紛的處理結(jié)果經(jīng)法院審查認定為不合法，此時作為源權(quán)力的立法權(quán)會對兩者間沖突進行協(xié)調(diào)。從立法上確定司法權(quán)和行政權(quán)是管理國家的兩種平等的權(quán)力，行政權(quán)屬于立法者授予的執(zhí)行法律的權(quán)力，司法權(quán)屬于立法者授予司法的權(quán)力，二者彼此交叉但是分立制衡，如果行政權(quán)和司法權(quán)存在對相同法律關系的沖突問題，那么理論上必須由立法權(quán)確定才具有效力。

四、結(jié)語

在我國《民法典（草案）》頒布之際，民事爭議糾紛處理中行政權(quán)的司法效力研究符合當下社會的現(xiàn)實需求。由于行政權(quán)的司法效力的確認和構(gòu)建還存在一些問題，文章通過對民事爭議糾紛處理中行政權(quán)的參與問題、行政權(quán)的司法效力及其構(gòu)建等問題的探究，以期推進行政與司法機關更好地推進《民法典》的實施，從而更有效地保護民事權(quán)利不受侵犯，促進民事關系和諧有序。

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作者簡介：王寧彤（1988- ），女，安徽人，研究生，研究方向：憲法學與行政法學。